２００８中国电子政务发展现状大型问卷调查统计结果

二○○九年一月

为了全面了解当前我国电子政务的发展状况，掌握实践中遇到的问题、困难，为国家有关单位的决策提供数据参考，从2008年9月开始，《信息化建设》杂志社组织了一次面向中国大陆31个省（直辖市、自治区）的电子政务发展状况大型问卷调查。

一、问卷回收状况

本次调查历时4个多月，采用代表性用户重点调查与普通用户撒网式调查相结合的方式，调查对象主要是从省到区县我国各级地方政府信息化主管官员。4个月间，共发放纸质及电子调查问卷共计500份，回收201份，回收率为40.2％，其中有效调查问卷180份，有效率为89.56％。无效调查问卷主要是指数据缺失率在50％以上，或者调查对象非来自于地方政府机关，缺乏可比性。

(一)有效调查问卷的省籍分布

从180份有效调查问卷的省籍分布来看，涵盖了中国大陆地区除西藏自治区、江西省以外的其余二十九个省、直辖市、自治区。其中来自黑龙江省的问卷最多，达13份，来自安徽、广东、宁夏、重庆的问卷较少，各只有2份，具体情况如表1所示。

(二)调查问卷的行政级别分布

从调查问卷的行政级别分布来看，来自省级政府（含直辖市、自治区）的有24份，来自副省级城市的问卷有28份，来自地州级政府的问卷有62份，来自区县级政府的问卷有66份，具体情况如表2所示。

在我国，地级市以下政府往往直接跟社会公众打交道，担负着直接为社会公众服务的职能，因此我们把地级市和区县级政府定义为“基层政府”，把省级政府和副省级城市定义为“非基层政府”，则两者的分布为：

(三)调查问卷的地域分布

为了便于从地域上进行比较，探讨电子政务是否存在地区发展差距，我们对有效回收问卷按照地域进行了划分，分为“东”、“中”、“西”三大地域。参照国家有关划分标准，“东部地区”包括11个省级行政区：北京，天津，河北，辽宁，上海，江苏，浙江，福建，山东，广东，海南；“中部地区”包括8个省级行政区：黑龙江，吉林，山西，安徽，江西，河南，湖北，湖南；“西部地区”包括12个省级行政区：四川，重庆，贵州，云南，西藏，陕西，甘肃，青海，宁夏，新疆，广西，内蒙古。

根据以上划分，来自东部地区的问卷有65份，占总数的36.11％；来自中部地区的问卷有43份，占总数的23.89％；来自西部地区的问卷有72份，占总数的40％。具体如表4所示：

二、中国电子政务发展的客观现状

(一)电子政务开展时间

从总体看，51.4％的地方政府开展电子政务时间已经超过5年，84.92％的地方政府开展电子政务时间超过1年，只有不到10％——8.38％的地方政府尚未开展电子政务建设。详见表5-1。

从行政级别来看，非基层政府的电子政务建设明显领先于基层政府，82.69％的副省级以上的政府开展电子政务已超过5年，而地级市及区县级政府这一比例只有38.58％。详见表5-2。数据表明，行政级别较高的地方政府电子政务发展要快于级别较低的政府，这可能与它们在意识观念、资金技术等方面的优势有关。

从地域来看，东部地区明显领先于中西部，63.08%的东部地区地方政府开展电子政务已5年以上，而中西部地区这一比例分别为57.14%和37.50%。详见表5-3。数据证明，我国不同地域的地方政府之间，在电子政务建设上确实存在着较为明显的发展差距。

(二)开展电子政务的原因

对于开展电子政务的原因，排在前三位的分别是“提高工作效率”（88.89％）、“提高资源共享”（80％）、“加快信息交流”（74.44％），排在末三位的分别是“其他”（2.78％）、“与其他地区竞争”（12.22％）和“提高决策水平”（46.11％）。这一结果，说明目前国内对电子政务的认识已经比较理性，但也反映出电子政务在辅助决策方面作用并不明显。详见表6-1。

对于开展电子政务的原因，不同属性政府和不同地域政府的认识差异并不明显，说明随着这几年的宣传教育，国内政府部门虽然在经济基础、发展水平方面存在差异，但对电子政务作用的认识在趋同。详见表6-2、6-3。

(三)政府最常用的应用系统

在“最常用应用系统”的调查中，我们设计了让被访者列举在日常工作中最常用的三项应用系统的方式。有178人对此题进行了作答，在第一项“最常用的应用系统”上，有101人写了“政府网站”，占答题人数的56.74%，有35人写了“门户网站”，占答题人数的19.66%，有23人选择了“电子公文”，占答题人数的12.92%。考虑到“政府网站”和“门户网站”有一定的共通性，如果把两者合称为“网站”的话，则该选项的支持率高达76.4％。可见，在电子政务领域，“网站”是目前当之无愧的“最常用应用系统”。详见表7-1。

根据我们统计，在“最常用应用系统”中，出现频率最高的有八大系统：政府网站、门户网站、电子公文、协同办公、网上审批、视频会议、信息报送、信息公开。这八个系统对应三个选项上出现的频率如表7-2所示：

我们对这八大系统出现在三个选项的不同位置进行赋值：凡是出现在“最常用的三项应用系统”第一位的赋值为3，第二位的赋值为2，第三位的赋值为1。根据这一规则，可以统计出出现频率最高的八大系统的加权值，如表7-3所示。

(四)最见效的应用项目

政府领域中目前最见效的应用系统是什么？这是一道开放式的问题，共有164位被调查者进行了回答。给出的回答五花八门，千差万别，为此我们按主题词进行了简单的分类，结果如表8所示。

回答“政府网站”的人最多，占所有答题者的29％，另有15.24％的人回答“门户网站”，考虑到政府网站和政府门户网站略有区别，因此这里将它们分列出来，但如果综合成为“网站”，那么毫无疑问“网站”是目前政府信息化中最见效的应用项目，它占的比重高达45％。

其他主要的选项有：电子公文 20.73％；协同办公系统 15.24％；审批系统 3.66 ％；信息公开 3.66％。

(五)信息系统建设的模式

信息系统建设的模式是一道多选题，有56.67％的政府选择“部门自建”，45.56％的政府选择“外包”，“合作开发”模式占了41.67％，这三种模式占了当前政府信息系统建设模式的绝大多数，选择“其他”的主要是“租赁”和“直接购买”等模式。详见表9-1。

在按政府属性和地域进行的对比分析中，可以明显看出，非基层政府的外包使用率（69.23%）要远远高于基层政府（35.94%），超出近一倍；另外从地域来看，西部地区的政府部门更偏爱“部门自建”，而东部地区政府则更喜欢“外包”与“合作开发”。详见表9-2，表9-3。

(六)电子政务的总体效益

在回答电子政务的总体效益时，58.99％的受访者表示电子政务“有效”，28.65％的受访者表示“非常有效”，12.36％的受访者表示电子政务效益“不明显”，而表示电子政务无效的人数为零，详见表10-1。

从不同属性部门的对比来看，非基层政府的电子政务效益总体上要高于基层政府部门，这可能与它们经济水平和信息化整体环境较好有关；而西部地区认为电子政务“非常有效”的要高于中东部地区，这可能反映了电子政务的后发优势——西部地区信息化一步到位反而更容易见效。详见表10-2，表10-3。

(七)电子政务对部门效益提升的表现

从整体上看，受访者认为电子政务对部门效益提升的具体表现排在前三位的是：提高资源共享、提高工作效率、促进组织内部信息沟通。排在后三位的是：提高政府决策效率、目前尚看不出作用、其他。

基层政府认为电子政务效益体现最明显的三项是：提高资源共享、提高公共服务能力、提高工作效率；非基层政府认为电子政务效益体现最明显的三项是：促进组织内信息沟通、提高工作效率、提高资源共享。

东部地区政府认为电子政务效益体现最明显的三项是：提高资源共享、提高工作效率、促进组织内信息沟通；中部地区政府认为电子政务效益体现最明显的三项是：提高资源共享、提高工作效率、促进组织内部信息沟通；西部地区政府认为电子政务效益体现最明显的三项是：提高资源共享、促进组织间信息沟通、提高公共服务能力。详见表11-1，

(八)电子政务实施过程中遇到的主要困难

对于电子政务实施过程中遇到的主要困难，列前三位的分别是：信息化的经费不足（62.22％）、法制环境不成熟（61.11％）、管理体制不顺（60.56％）。详见表12-1。

在基层政府看来，列前三位的困难分别是：信息化经费不足（67.97％）、领导认识不充分（67.19％）和人员信息化技能跟不上（64.84％）；而非基层政府认为，列前三项的困难是：管理体制不顺（69.23％）、流程改造难度大（61.54％）、法制环境不成熟（59.62％）。详见表12-2。

在这个问题上，不同地域的政府部门也存在较大差异，东部和中部地区政府都将“法制环境不成熟、管理体制不顺、人员信息化技能跟不上”列在前三位；西部地区政府将“信息化的经费不足”列为最大的困难，接着为“领导认识不充分”和“管理体制不顺”。

(九)电子政务累计投入的费用

有30.86%的受访者表示所在地区政府信息化累计投入费用超过1000万，也有24.57%的受访者表示所在地区的信息化累计投入不到50万。详见表13-1。

(十)每年电子政务的运行维护经费

在问及电子政务每年的运行维护经费时，有超过37.79％的受访者表示所在地区每年的维护经费少于10万，12.79％的受访者表示在10万到20万之间，19.77％的受访者表示在20万到50万之间，29.65％的受访者表示每年维护费用超过50万。详见表14-1。

非基层政府的维护资金明显充裕——63.27％的受访对象年维护经费大于50万，这一数字远高于基层政府的16.26％。而对于超过半数的基层政府（50.41％），其信息化年度维护经费少于10万元。详见表14-2。

从地域来看，东部地区超过四成的政府（40.32％）年维护经费在50万元以上，中西部地区对应的数字分别是21.95%和24.64%。西部地区有57.97%的政府年维护经费不足10万，充分说明资金问题确实是当期困扰西部地区电子政务发展的一个主要障碍。

三、对电子政务宏观问题的看法

本次调查除了收集反映我国电子政务发展现状的数据以外，还就当前有关电子政务的一些宏观问题征集大家的意见，主要包括以下内容：

(一)理想的网络模式

网络是电子政务的基础，也是中国电子政务发展过程中问题比较集中的领域。目前的问题主要表现在三个方面：一是电子政务内网的网络规模没有明确的规定。从省到市、县、乡镇，究竟应该延伸到哪一级、达到什么建设规模尚无统一规定；二是电子政务内网没有具有可操作性的技术体系标准，造成各地区、各部门在建设时各自为政，使得上下级间、不同部门间业务系统无法相连接等诸多问题难于解决；三是如何处理电子政务内网和外网的关系问题。

因此，在本次调查中，专门设计了一个与网络模式有关的问题——“您认为中国电子政务理想的网络模式是什么”，本题反映出来的情况出乎我们的意外：

有43.26％的受访者选择“互联网、办公业务资源网、涉密内网”的“三网并列”模式，这种模式也是目前最传统、用的最多的网络模式；

有12.36％的受访者认为不需要“涉密内网”，政府网络由“互联网＋办公业务资源网”两者构成就可以了；

有42.7％的受访者认为，理想的政务网络是“两网模式”：互联网＋涉密内网，俗称“外网”的办公业务资源网基于互联网建就可以，不需另拉光纤铺新摊子。大大出乎我们意料的是，这种“互联网＋涉密内网”的“两网模式”在国内的实际中并不多见，只有凤毛麟角的应用，然而却得到了这么高比例的拥护。说明各级政府的信息化主管们，他们思想要比实践更“超前”，也说明互联网的价值正越来越得到大家的重视，互联网的潜能有待进一步的开发。详见表15-1。

从这道题目的分属性情况来看，非基层政府喜欢“三网并列”模式，基层政府则更青睐基于互联网的“两网模式”。由此判断，政府网络模式不可“一刀切”，对于一些“涉密信息”量很少的基层政府组织，可以不要求建“涉密内网”，办公业务资源网也可以利用互联网来建，不必另拉光纤，从而节约社会成本。详见表15-2。

从分区域的对比来看，东部地区政府更喜欢“三网并列”，中西部反而更喜欢“两网模式”特别是基于互联网的“两网模式”。这可能与东部地区信息化起步较早，受17号文件影响，历史上就形成了“三网模式”的基础，而中西部地区起步较晚，反不受传统思维羁绊有关系。详见表15-3。

(二)网络舆论的压力

随着互联网规模的扩张和中国网民人数的增加，网络舆论的影响力正变得越来越大。2008年很多著名的网络事件都根源于网络舆论在背后的推波助澜，一些网络事件也对政府的施政理念、行政方式产生了实质性的影响。那么，政府部门如何看待日益风起云涌的网络舆论呢？

根据我们的调查，超过半数的政府（50.56％）认为当前网络舆论的压力“比较大”，有31.46％的政府表示网络舆论的压力“非常大”，认为“不明显”的有17.42％，认为“没有影响”的只有0.56％。可见，从总体上看，网络舆论对政府的压力是“明显”的，政府部门也已经认识到这一点。详见表16-1。

从对比情况来看，非基层政府对网络舆论的敏感性总体高于基层政府，中部省区对网络舆论的敏感性高于东、西部地区。详见表16-2、表16-3。

(三)影响部门间信息资源共享的最大问题

部门间信息共享是决定电子政务整体效益的关键。在实践中，部门间信息难以得到及时、有效地共享已成为一个较为普遍的问题，导致数据孤岛、重复建设现象比较突出，并造成资源的浪费。

针对这个问题，我们设计了五个选项，从答题结果来看，有四分之三的受访者认为“管理权限不统一，难以协调”是影响部门间信息资源共享的最大问题，其余选项依次为“部门利益”（60.56％）、“数据标准不统一”（52.78％）、“现有法律法规不支持”（25.56％）、“其他”（1.67％）。详见表17-1。

从对比情况来看，“管理权限”问题无论在按政府属性的对比中，还是在按地域的对比中，都排名第一。看来“管理权限不统一”问题，确实是影响我国部门间信息共享的最大障碍。

(四)绩效考核的重要性

电子政务的绩效考核正变得越来越重要，及时精准的考核有助于提升电子政务的实效，节约成本，避免浪费。因此，本调查中特地设计了两道与绩效考核相关的题。

在回答绩效考核的“重要性”时，46.89％的受访者选择了“非常重要”，另有40.11％的受访者选择“比较重要”，两者相加，认为绩效考核“重要”的受访者达87％，占绝大多数。从比较情况来看，基层政府对绩效考核的重视程度总体上高于非基层政府，中部省区对绩效考核的重视程度高于东、西部省区。详见表18-1，表18-2，表18-3。

(五)目前电子政务绩效考核存在的问题

对于“目前电子政务绩效考核存在的问题”，反映最多的是“现有的考核都偏重于网站”——63.33％的受访者选择了这个选项，其余靠前的选项是“政府缺乏评估的内在动力”（53.89％）和“只评测结果而不考虑投入”（43.89％）。

本题在进行对比时未呈现明显的差异性，无论是基层政府还是非基层政府，无论是东部地区、中部地区还是西部地区，无一例外地将“现有的考核都偏重于网站”列为当前电子政务绩效考核存在的最大问题。可见该问题已比较突出，已经引起我们的重视。

本题的统计情况详见表19-1，表19-2，表19-3。

(六)在实际工作中存在的最大困惑

本题也是一道开放式问题，共有161人作了回答，我们按关键词对答案进行了分类。

在所有的“困惑”中，“领导”问题居第一位——有29人的回答与此有关，认为“领导的认识水平和重视程度”是最大的困惑；居第二的是“体制”问题——有25人认为当前“管理体制不顺”是最大的困惑；依次为“资金”、“法律法规标准”、“数据共享”、“规划”、“部门利益”和“用户需求”等问题，详见表20。

(七)政府网站最需要改进的地方

网站是当期政府信息化的一项非常重要的应用，那么目前“政府网站最需要改进的地方”在哪里呢？回答本道问题的受访者共有 163人。我们对回答按关键词进行了分类，结果如表21-1所示：“服务”以56票稳稳占据首位，其余依次为“互动”28票、“办事”28票、“参与”15票、“公开”14票……。

如果我们按相近词义进行“合并同类项”，将“服务”、“办事”、“审批”三者合称“扩大网站的在线服务”，将“互动”、“参与”合称为“扩大公众的参与”，那么结果如表21-2所示。

(八)中国电子政务的人治因素和法治因素

在本调查问卷的最后，设计了一道开放式问题，让受访者判断中国电子政务的“人治因素”和“法治因素”在总数为100的权重中各自占的比例，以此来监测目前中国电子政务的法制环境。

从反馈的情况来看不太乐观：人治因素的比例高达“71.25”，而法治因素仅占“28.75”。这一数值反映出我国的电子政务法律法规建设目前还不太完善，人为因素对电子政务的干扰太多，这个问题应该引起我们的重视，也需要在今后的实践中去逐步解决。详见表22-1。

三、后记

中国的电子政务缺什么？

首先我们不缺实践，从1993年三金工程到现在，各种各样、大大小小的应用项目几乎如雨后春笋般出现在政府领域中，有些项目就算拿到国际上也具有领先水平；其次，我们也不缺理论，从电子政务出现伊始，各式各样的学术观点、概念理论就不绝于耳，有舶来的、有原创的、有批评的、有说教的，始终如影子般伴生在实践的左右。

我们真正缺乏的是“数据”——那些来源于实践第一线，真实地反映当前电子政务发展水平的数据。因为无论是政府决策还是开展学术研究，数据都是客观、最具有说明力的指标，可恰恰我们在这方面非常薄弱。很多的政府公文、学术文章，在定性部分宏篇大论、夸夸其谈，但定量部分却苍白地可怜。有些引用的数字缺乏出处，来源不明，有些数据纯粹是作者主观臆断，更有甚者干脆用“很多”、“较少”、“非常”、“相当”等语焉不详的形容词一笔带过。

为了改变这种局面，《信息化建设》杂志于2008年开展了一次面向全国的“2008中国电子政务发展现状大型问卷调查”，意在从实践中收集第一手的真实数据，为政府决策和开展理论研究提供支持。

本次调查从2008年9月份开始，12月中结束，共历时4个月。采用代表性用户重点调查与普通用户撒网式调查相结合的方式，共回收有效问卷180份，远远超过了开展统计研究最少50的样本值，而且180份问卷覆盖中国大陆地区29个省、市、自治区，具有较强的代表性。

在调查问卷的统计、分析过程中，我们充满了欣喜，不是因为我们正在做一件前人从没做过的事，而是因为在整理问卷、统计数据的过程中，我们得到的数字时而与我们的事先估计所吻合，时而又出乎我们的意料。

从反馈的情况看，至少可以得出两个明显的结论：

第一，各级政府对于电子政务的认识正逐渐趋同。东部和中西部，大城市和中小城市之间的差距主要表现为资金、投入方面的差距，而不是认识上的差距。

第二，网站是目前政府信息化过程中最见效的应用项目。政府上网工程以来的网站建设起到了效果，各级政府也意识到网站的重要作用和巨大潜能。

当然，我们只是做了最基本的数据统计和简单的分析论证，并把这些结果呈现给大家，更多的分析研究有待于读者去进一步挖掘。

感谢中央财经大学“面向公共服务的电子政务管理体系研究课题组”在本调查试卷设计阶段和分析研究阶段给予的大力支持。感谢所有参与本次问卷调查的受访者，本统计分析的电子版会在2月下旬通过电子邮件的方式发送给你们。