构建基于电子政务平台的应急管理系统

吴庄莹

国外很早就开始了对突发事件的研究,尤其“龙卷风王国”的美国和地震频发的日本。我国也是世界上灾害类型多、发生频繁、灾害损失最严重的少数国家之一,在以往的40年中,每年灾害经济损失约占同年国家财政总收入的六分之一。2008年年初大面积的暴雪、“3.14”打砸抢烧事件、胶济铁路火车相撞、四川汶川地震、接二连三的台风来袭等一系列突发事件，让应急管理问题更加突出地摆在我国政府面前。

关于完善应急管理的问题,党中央国务院一直十分重视。十六届六中全会中通过的《中央关于构建和谐社会若干问题的决定》指出，“要提高危机管理和抗风险能力”。2006年7月,温家宝总理在全国应急管理工作会议上强调,加强应急管理工作,是维护国家安全、社会稳定和人民群众利益的重要保障,是履行政府社会管理和公共服务职能的重要内容。党的十七大报告再次强调指出：“完善突发事件应急管理机制。”这都给政府履行社会管理的职能提出了要求。

完善应急管理,既是政府有效履行社会管理职能、提供公共服务的基础性工作，又是政府自身建设的重要而紧迫的任务；既是事关国家长治久安的大事，又是检验政府行政能力的重要标志。

利用电子政务平台进行突发事件管理的必要性

突发事件是指突然发生、造成或者可能造成社会不稳定、公共财产和公众健康严重损害的重大事件。其具有突发性、政治性、复杂性、危害性与紧急性的特点。经济的市场化、全球化和信息传播的网络化，使突发事件发生发展加快，扩散效应增强，影响十分广泛。如不及时加以控制，将造成不可估量的损失。所以，管理学家福斯特将“快速反应”作为突发事件管理的首要特征。这就要求政府必须在第一时间内做出正确的反应,反应时间的长短在很大程度上直接决定了应急管理的成败。事件发生后, 政府应立即启动应急预案；主要领导应亲临现场，安定民心，控制局面；要迅速开展紧急救援，实施控制隔离，紧急疏散居民，评估灾难程度，进行社会动员，向公众及时报告突发事件状况以及政府采取的应对措施,提供基本的公共设施和安全保障。

突发事件管理的快速反应要求决定了信息化时代的政府必须借助电子政务平台开展突发事件管理。电子政务是一个综合的信息系统,它是在实现政府内部办公自动化的基础上将服务的对象从政府机关内部扩展到其他机关、企业和社会公众(即信息发布和动态交互式信息服务)。其服务对象既包括政府机关内部,也包括其他政府机关、企业和社会公众；既有信息的发布和接收，也有交互式的处理；有简单的业务管理和信息服务，更有复杂的、宏观的空间辅助决策分析服务。电子政务建设搭建了一个由政府到企业、以及到社会公众公共信息服务体系，加强了政府对各级政府和民众的领导，也扩大了地方各级意见反映和沟通的渠道。电子政务的这种信息决策和服务的模式非常适合于突发事件的应急处理。利用电子政务平台已建立起来的计算网络系统，通过完善的政令传播及信息交流体系，建立起同电子政府突发事件管理体制相适应的突发事件应急管理系统，可以切实有效地对突发事件的预防和治理全过程进行高效的管理和控制。主要表现在以下三个方面：

首先，从组织管理方面看,电子政务的开展为突发事件管理架构了一个很好的信息化电子平台，使得公共部门能够在信息技术的支持下实现政府信息的纵向和横向共享的引导,政府的治理式由管理型向管理服务型转化,政府的组织形态由传统的金字塔式的垂直结构向错综复杂的、扁平的网状结构转变。这些革命性的变革为现代条件下的政府重大突发事件的组织管理提供了良好的实现条件。

其次，从突发事件管理流程(对突发问题、重大事故和灾难性事件的处理过程)方面看,信息与互联网技术在政府部门的运用,将使政务流程建立在信息网络通道和信息平台的基础上,从而大大提高流程的速度、效率和准确性,并不断促进政务流程的重组和再造,使政务流程发生从技术性变化到实质性变化的变革。

最后，从信息传递与共享方面看,信息的垂直历时性传递转变为信息的水平共时性传递,信息共享程度大大提高,大大缩减了信息传递的周期,突破了部门间信息沟通与工作协同的传统界限和范围,实现了一体化的远程交互和跨部门的协调办公与管理,从而合理集成各方面的应急信息资源，在应急时迅速定位有效信息，提高了信息资源的挖掘、利用和处理能力。

总之，利用电子政务平台以及相关的信息技术,构建突发事件信息管理系统,可以为突发事件管理提供切实有效的方法和手段,从而实现对突发事件的有效预防、快速处理和综合评估。

应急管理系统的网络建设

1、我国网络建设的现实分析

应急网络是应急管理系统建设的基础，要构造一个有效的突发公共事件的信息系统，必须要有一个能够承载多种业务的贯穿众多部门的通畅的基础网络。一个突发公共事件的处理过程当中，需要众多政府部门之间汇聚信息和协调指挥，可能涉及到媒体、保险公司、电信运营商和其它企事业单位，那么这些部门、单位的信息系统之间的关系是如何的呢？

从现实分析，各个部门都有一定的网络基础，都有自己的终端、网络、存储和应用计算。但这些系统基本上是相互割裂的垂直系统：（1）网络是分隔的，即使互通也是通过公众网络互通；（2）终端之间是不能互通的，尤其是专网的终端；（3）数据是不共享的，而且甚至是严格保密的；（4）应用系统更是各自管理各自维护的。由此可见，这些部门的系统是独立的，现实的各个部门的网络是垂直的，而几乎没有一个应用能够水平打通各个垂直系统。在突发事件发生的时候，这些垂直系统往往信息不能共享，通信往往不畅。

参考世界各国的应急经验，不难得出结论，有能力贯通社会各个部门的网络来搭建应急系统的，只有政府。因此，政务网络必然成为紧急应急系统的核心承载网，政府的应急指挥中心必然成为信息的汇聚、存储和计算中心。

2、应急管理系统网络建设方案

应急指挥中心通过电子政务网络和各个部门建立连接。在这种连接中，部门内部专网信息并非完全向应急指挥中心开放，而是根据应急需要向应急指挥中心传递部分资源。因此，在应用系统中存在两个逻辑构件：应用服务器和应用客户机，应用服务器提供相应信息的计算和分发，应用客户机提供应急信息流的映射。在应急中心和部门的网络之间，通过政务网提供水平的虚拟通道，这个虚拟的通道通过VPN的技术来实现，这种VPN虚拟通道提供的节点在应急指挥中心是“一对多”的应急网络关口，部门网络是“一对一”的应急网络前置机。虚拟通道间要承载数据、指挥调度电话、会议电视、监控等多种媒体流。

在这个网络架构中，有5个主要的关键设计点：（1）面向应用的VPN架构；（2）深度业务感知，提供端到端的QoS保障；（3）渗透全网的安全设计；（4）引入基于IP的软交换架构，实现VoiceOverIP和VideoOverIP；（5）在基础网络之上梯次增加业务。

电子政务网如果要承载庞大的突发公共事件应急信息系统，就必须具备很大的带宽保障、多业务承载能力和网络自适应能力；同时考虑到应急信息系统不仅仅是政务范畴，甚至是社会范畴，因此在信息网络的架构方面也必须考虑到和互联网的连接。

基于电子政务网络平台应急管理系统的构筑

突发事件应急管理系统EMS(Emergency Management System)，包括进行监测、预警、应急准备、应急响应、恢复/评估/分析等五个应急管理过程。主要针对突发紧急事件发生,为政府进行应急对策、应急指挥提供相关信息获取、应对措施查询、决策支持的信息应用系统,具有灾情信息获取、信息共享查询、快速评估、辅助决策、命令发布、现场指挥、动态显示、信息公告等功能，并为实现应急指挥系统的“通信畅通、现场及时、数据完备、指挥到位”提供技术保障。

1、建设目标

从电子政务应用的要求来看,（1）由于政府、企业以及公众等服务结点的数量巨大,其使用的平台和语言各不相同,电子政务信息服务网络需要能够容纳所有类型的服务结点；（2）政府、企业和公众可能分布的地域的不同,所以要求电子政务信息系统有远程通信的能力；（3）政府、企业以及公众之间灵活、松散的合作或通信,要求系统具有松散耦合的特征,以及要求系统具有跨平台和互动能力。

应急平台和应急平台体系是基于先进信息技术、信息系统和应急信息资源基础上的，建设实施要依托于政府电子政务系统，软硬件相结合；要“实现多网整合，避免重复建设”；要充分利用现有资源，依托政府系统电子政务建设，通过与各部门、各地区应急平台的信息互通和资源共享。现在我们国家有能力、也有基础建立起横向互联与纵向贯通的国家突发公共事件应急平台体系。纵向到底，涉及国家、省、市、县和基层；横向到边，涉及自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全，围绕着应急预案体系的实施，服务于应急机构的职能，真正实现多部门和各地方之间的协同应对。

2、应急信息管理系统建设方案

应急信息管理系统，具有灾情和应急对策等信息的实时快速获取、处理、分析、显示、集成等功能。系统包括核心控制服务器、应急会商子系统、突发事件预测子系统、现场信息反馈子系统、上传、下达和发布子系统及应急对策与指挥子系统等六个子系统，各子系统功能关系如下图所示。

核心控制服务器是一个集应急会商、灾情预测、现场信息反馈、应急处理为一体，能够处理突发事件，能够合理的识别突发事件的轻重程度，安排所有相关子系统进行协调工作的数据控制中枢。某处发生突发事件，当这个事件进入系统内部之后，核心控制服务器能够识别并且判定这个事件的紧急程度，启动应急系统。应急信息分析处理系统平台，需要处理大量的数据，这些数据来自于不同地方，要分别进入不同的子系统进行处理，并且这个平台还要对外传输产生大量的数据，与其他系统进行交互工作，要让这些子系统有序地运转起来，实现突发事件信息实时分析、应急指挥和信息上传下达等功能，需要开发一个核心控制服务器把各种模块连接起来成为集成的整体。

应急会商子系统通过政务网络平台实现突发事件信息共享与传递、灾情会商、灾后形势判断等功能。以视频会议室的建设和环境媒介技术为依托，通过基础信息处理及分析会商数据集成，提高会商分析能力，为政府应急指挥决策和灾后恢复重建提供科学依据，把突发事件造成的损失降低到最低。其主要功能有：(1)多源数据信息联机处理；(2)日常信息分析处理；(3)多媒体会商演示；(4)预报信息产出；(5)网上预报信息检索服务；(6)突发事件现场情况分析。

突发事件预测子系统能够根据事先获取的信息资料，智能预测突发事件影响程度，应急对策与指挥子系统提供相关数据，给出相应的应急对策。其主要功能如下：(1)能智能预测灾害影响程度，指出灾害处理的薄弱环节，提供应急对策与指挥子系统相关数据；(2)系统具有查询、统计、分析等功能，不仅能动态地进行灾害预测、损失估计，还有方便的更新、扩充以及可视化等功能；(3)系统建立的灾害预测数据库可为本地区的突发事件预防、救灾、恢复等工作服务。

现场信息反馈子系统可建立突发事件现场情况分析及动态图象采集系统，动态跟踪、采集、分析现场灾情，跟踪事件发展，动态反馈信息，修正灾害评估结果，为灾后趋势判定提供实时数据。建立突发事件现场科学考察信息系统，获取现场考察资料、破坏程度考察资料和次生灾害等信息。

上传和发布系统将实时分析系统以及应急指挥系统所产生的结果及时准确的上传到主管部门。上传和发布系统可以自动完成，根据需要方便地生成各种报表，通过简单的操作生成动态的网页，及时地发送到互联网上，有利于及时发布公众希望了解的信息。该系统的设计突出程序的人性化，中心思想是：建立一个统一的、集中的工作平台。在这个平台上，包含了操作人员要用到的所有程序，日程安排，消息提示等功能。

应急对策与指挥子系统根据应急会商的结果，预测子系统的运行结果，结合现场灾情的反馈情况，基于各类专题数据库，应用应急对策与指挥模块，给出应急对策与指挥命令，并将指令信息和对策信息实时传递给核心服务器，由核心服务器将各方信息上传下达，以使公共安全指挥中心能够调用相应的救援队伍和应急资源，实时地对救援工作进行科学的指挥与实施。该子系统具备如下功能：（1)对突发事件具备快速响应的功能。在对突发事件影响程度的初步判定下，应该迅速作出应急对策；（2)具备发布应急指挥命令的功能。能够实现命令监控，命令保存与查询，反馈结果保存与查询等；（3)具备突发事件应急指挥辅助决策功能。这是应急指挥子系统的核心功能，能够成为决策者和应急指挥者提供科学辅助决策的工具；（4)及时生成向上级部门的应急信息报告和向公众及媒体的应急信息公告发布的信息；（5)能够结合事件速报进行应急响应、快速评估、动态跟踪、应急对策、现场信息、应急指挥、信息通告等多个方面的应急信息管理系统的工作。

（作者单位：福建省经济信息中心）