公务员养老保险制度改革探析

付 钢

（湖北工业大学经济与政法学院,武汉 430068）

随着我国经济体制改革的进一步深入,作为社会保障制度重要组成部分的养老保险制度改革也走过单一层次的时代,充分调动有关各方的积极性、实行养老责任多方共同负担、建立多层次的养老保险体系已成为完善养老保险制度的必然选择。2008年2月国务院召开会议部署机关事业单位的养老保险制度改革试点工作,公务员养老保险制度改革再次被提上了议事日程。目前中国社会正处于社会全面转型时期,公务员养老保险制度改革有其特殊性,制度的变迁既要取得显著的政治和社会效益,又要使公务员的利益不受损。但是由于特殊的国情限制,我国至今仍没有出台机关事业单位公务员养老保险的总体改革办法,这对公务员队伍的建设和政府机构改革极为不利。另一方面,由于公务员养老保险制度改革涉及面广,政策性强,在改革时如果不先行试点,积累经验,积极稳妥地推进,势必导致公务员队伍的不稳定,因此制度创新和路径的选择成为改革的核心所在。

在现实社会发展中,制度的不断创新可以拓展制度自身的绩效范围。制度的调整、完善、改革和更替等都是制度的创新。新制度经济学派认为,制度创新的原动力在于作为国家和社会主体的个人、社团和政府都企图在这一过程中减少实施成本和摩擦成本,从宏观上谋取经济、政治和社会的最大收益,从微观上对不同主体的行动空间及其权利、义务和具体责任进行界定,有效约束主体行为,缓解社会利益冲突[1]（P145）。随着我国政府机构改革的深入推进,公务员成为当今中国社会一个备受关注的群体,关系他们切身利益的养老保险制度的改革既具有时代的紧迫性又具有历史的艰巨性,该制度同样内含上述创新的原动力。

一、公务员养老保险制度改革:制度分析

制度是构成人与人之间相互作用关系的约束。设立制度是为了调节行为、规范关系,形成稳定的社会秩序和整合社会资源,促使现实向人们所希望的方向发展。一个好的制度在保持秩序和稳定性的前提下,能为主体能动性的发挥提供充分的空间。正如邓小平同志所说的那样,“制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面”[2]（P333）,因此,我国公务员养老保险制度改革的指导思想和基本原则也应充分发挥该制度的一般功能,体现该制度安排的宏观绩效和微观绩效。基于新制度经济学基本理论,笔者认为,我国公务员养老保险制度改革应遵循如下指导思想:

1.降低交易成本。一项制度的创新和变革都是源于它能减少实施成本和摩擦成本,因此我国公务员养老保险制度改革的路径选择也要有利于降低该制度执行的交易成本。

2.为公务员的有序流动创造条件。制度为人们在广泛的社会分工基础上进行合作提供了一个基本框架。公务员养老保险制度作为其退出工作岗位后的生活保障的一项社会制度,它关系到公务员的切身利益,更应该有利于公务员队伍在广泛的社会分工基础上相互有序流动和社会人才的资源整合。

3.为公务员提供关于其行动的信息。制度之所以能够在经济发展过程中发挥积极作用,源自其所具有的信息功能[3]（P158）。旧的公务员养老保险制度提供给公务员的信息就是稳定、有保障、比其他社会成员待遇高等等一些计划体制下的思想。公务员养老保险制度的创新就是要体现现代公务员的责任意识、服务意识、有限理念、市场观念等等。

4.为公务员的个人选择提供激励系统。制度具有激励的功能,一项好的制度可以最大限度的发挥人的主观能动性。制度的激励功能通过提倡什么、鼓励什么或压抑什么的信息传达出来,借助奖励或惩罚的强制力量得以监督执行。制度的激励可以规定人们行为的方向,改变人们的偏好,影响人们的选择。因此公务员养老保险的制度设计同样要体现、鼓励勤政、廉洁、高效、务实的公务员职业精神[4]。

5.能约束公务员在职时的机会主义行为。制度是限制,制度规则的目的也在于限制。“没有社会秩序,一个社会就不可能运转。制度安排或工作规则形成了社会秩序,并使它运转和生存”[5]（P55）。由于原有的公务员养老保险制度使得公务员在职时和退休后的收入相差很大,使得部分公务员基于为自己养老多积累一点的考虑,而在在职时利用职务之便寻租,从而出现公务员群体中特有的“59岁现象”。因此,公务员养老保险的制度设计要能有效地抑制公务员在职时的机会主义行为。

二、推进我国公务员养老保险制度改革的指导思想

推进我国公务员养老保险制度改革,既要符合建立社会主义市场经济体制的要求,又要借鉴世界各国公务员养老保险制度改革的经验教训,还必须从我国的国情和实际情况出发,进行切合实际的制度设计。由于公务员身份的特殊性,公务员养老保险制度改革又有其特有的具体指导思想。

1.必须符合公务员职业特点。公务员是一群具有特殊身份即依法行使国家行政权力、执行国家公务的工作人员,是一国政府的雇员。因此,公务员养老保险制度改革必须考虑公务员自身职业特点,通过提供比一般社会成员更为优惠的养老待遇条件来吸引和留住优秀人才,以建立一支高素质且人员较为稳定的公务员队伍,为促进政府系统廉洁高效运转提供制度保证。

2.做到与全社会养老保险制度既协调一致又相对独立。公务员养老保险自身是一个系统,但同时它又是全社会养老保险大系统的一个子系统。因此,建立公务员养老保险制度不能孤立进行,必须注意与全社会养老保险制度之间的相互关系。比如说在缴费方式、待遇水平、筹资方式、养老金发放和转移接续等方面与社会其他阶层的有机衔接。

3.逐步缩小行业差别,相对扩大级次差别。公务员养老待遇相差较大的原因主要是来自行业性质的不同。行业不同,公务员之间的养老待遇相差极大,如海关、工商、财政、税务等部门的待遇就明显好于农、林等部门,这就极易造成不同部门公务员之间的攀比心理以及不平衡心态。改革时应考虑将公务员基本养老保险待遇与原单位行业性质脱离以取消不同行政单位的行业差别。另一方面在制度设计时对于不同职务岗位应拉开档次以提高制度的公平和效率。

4.新旧制度、新老人员统筹兼顾,平稳过渡。目前我国公务员养老保险制度还没有在全国范围统一建立,而且要照顾现行退休养老制度向养老保险制度改革的现实,考虑到这一现实条件,在制度设计时宜采取“新人新制度、老人老制度的办法”,以提高公务员队伍的心理承受能力,维护公务员队伍的稳定,以保证制度的平稳过渡。

5.建立独立的公务员养老管理机构与基金运营机构。由于公务员养老保险是一项非营利性的社会保障事业,同时,公务员的管理又涉及到钱、人、事等各方面相互衔接配合,如果将其立法、收缴、发放、处罚都归于一家机构,容易产生种种弊端。因此,首先要强调政事分开,其次要加强监管稽核,建立相对独立的监管机构,同时还要建立与养老保险管理机构相分离的养老保险基金运营机构,实现基金的市场化运营,确保基金的保值增值。

6.国家或政府为公务员养老保险的责任主体。与其它社会成员养老保险不同,公务员养老保险的责任主体是国家或政府,而不是单位或个人。公务员作为一般社会成员,其基本养老保险金必须由国家或政府按照社会成员的平均标准提供;作为国家或政府的雇员,公务员的职业养老保险金也必须由作为雇主的国家或政府提供以体现其特殊身份所带来的优惠,并且公务员个人储蓄养老保险的资金来源也有相当一部分（如工资、津贴等）间接来自国家财政。所以无论从公务员养老保险的哪一层次来看,国家或政府必然是公务员养老保险制度责任主体。

根据上述指导思想设计的公务员养老保险制度无论是对于公务员个人还是对于政府来说都应该是有利可图的,它能使政府与公务员双方获取一些在旧制度的安排下不可能得到的利益,比如说国家财政包袱的有效减轻、公务员退休后的待遇有较大提高以及公务员与社会其他成员的差距相对缩小。换句话说,依据上述指导思想和原则设计的公务员养老保险制度的总体目标从宏观上看,要能有效应对我国人口老龄化的到来,有利于我国公务员制度的改革和完善,取得显著的政治和社会效益。一个没有积累的养老制度是无法应对人口老龄化的到来的。从微观上来看,对公务员的权利、义务和具体责任进行具体界定,在规范约束公务员行为的同时为公务员的养老谋取更稳定的利益,使公务员的养老待遇由原来的政策性暗补变为公务员看得见摸得着的具体实惠,通过制度安排来达到对公务员行为的规范,使现实朝着政府希望的方向发展。

三、公务员养老保险改革:模式选择

由世界银行于1996年倡导的三支柱养老保障体制一直以来成为许多国家改革其养老保险制度的目标。笔者认为,该三支柱的养老保障模式同样适合我国公务员的养老保险制度改革,但三个支柱有其特殊的内涵和具体规定,要充分体现该制度设计的指导思想。

1.作为社会成员的基本养老保险金。基本养老保险金是我国公务员养老保险的第一层次,其目的是为了保障公务员退休后的基本生活所需。基于这一特点,基本养老保险金应该由国家财政拨款与公务员个人缴费共同负担。近年来,随着我国城镇职工基本养老保险改革的发展,我国城镇职工基本养老保险已总结出一套成熟的做法,因此,我国公务员基本养老保险制度改革完全可以借鉴企业职工养老保险改革的具体做法和成功经验,并可在吸取有关教训的基础上在更高起点上予以推进。具体来说,公务员享受基本养老保险金的退休条件、缴费条件、计发办法、缴费基数等都与企业职工的基本养老保险一致,可直接比照企业职工基本养老保险制度的成熟做法,不必另行一套。因此,我国公务员基本养老保险制度可在全国范围一步到位,全国实行统一账户。

2.作为政府雇员的职业养老年金。国家通过立法举办的基本养老保险只能保障公务员在年老退休后的最基本生活需要,作为政府雇员的职业养老年金构成整个公务员养老保险体系的第二层次。要满足最基本生活需要以上的需求,必须建立职工养老保险（即补充养老保险）。它主要由单位缴费（即由国家财政拨款）负担,公务员个人不用缴费。这一层次应该是充分体现作为政府雇员的公务员养老保险制度特征、达到制定该制度目的的第二层次。

目前我国的企业职工养老保险制度改革进程中并没有强制推行职业养老保险（企业补充保险）以及由于企业自身等原因,企业职工多层次养老保险体系没有真正建立起来,仍然是基本养老保险在唱独角戏。企业的补充养老保险改革进展极为缓慢,这同时制约了第一层次的基本养老保险改革。因为只有很好建立职业养老保险,才能保证在基本养老保险替代率下降后,退休职工的养老保险待遇不会大幅下降。职业养老保险还可以在一定程度上体现不同地区、不同企业、不同职业的经济发展差别,从而更好地体现养老保险制度（社会保障）的效率倾向。这对于当前处于发展中国家的中国具有重要的意义。因此从全国范围来说,我国公民的职业养老保险这一层次亟待建立和完善。笔者认为,公务员的职业养老年金可以考虑运用商业保险的运作模式进行。目前由于种种原因,针对公务员群体的团体年金保险在各寿险公司业务中几乎是空白,这一层次应该加大扶持和鼓励的力度,可考虑为公务员这一群体设计专门的团体年金保险作为政策性保险面向公务员群体销售,政府作为投保人,公务员作为受益人,实现公务员团体养老保险的险种创新、政策创新。同时团体年金保险费率低于个人年金保险,可以减轻国家财政负担。与个人寿险相比,团险险种的特点为公务员职业养老年金的建立也提供了可行性。

职业养老年金这一层次既是体现上述指导思想和原则的主要层次,同时也是体现公务员职业特点的重要层次。严格规定享受公务员职业养老金的条件,明文规定如果公务员在职时期有贪污受贿渎职等行为,则不能享受公务员职业养老金,从而体现该制度对公务员行为的规范制约,并最终提高政府运转效率,达到用制度约束人的效果。

因公务员职业养老保险全部由财政负担（而企业职工职业养老保险来自企业缴费）,所以必须加大审计稽核的力度,严防挪用及腐败现象的发生,确保公务员职业养老保险金的安全和保值增值。公务员职业养老年金（补充养老金）由强制性个人账户（财政负担）组成,公务员在脱离原工作单位时经考核合格就可和基本养老保险中的个人账户一样将该强制性个人账户中的积累随身带走。这样公务员作为社会成员有一个基本养老账户,作为政府雇员有一个职业养老账户,使得公务员的养老保障权益更加明晰。随着条件成熟,这两个个人账户可以合而为一,从而实现与社会其它成员的养老保险制度的无缝衔接。从21世纪以后,我国加速进入了老龄化国家行列。因此,作为公务员养老保险的一个重要支柱的职业养老年金的建立和完善就显得尤为紧迫和任重道远。

3.公务员个人储蓄养老保险金。公务员养老保险体系的第三个层次是公务员自身自愿为提高老年收入保障而提前进行储蓄的养老基金积累,在目前情况下,公务员个人储蓄养老保险主要还是购买商业保险公司提供的商业人寿保险,其金额依公务员个人的偏好和能力而定。随着我国社会经济发展,可考虑在逐渐降低第一、第二层次替代率的情况下相应地提高第三层次的比重,以减轻政府财政压力。但是目前我国的实际情况是,一方面公务员群体由于其职业的稳定性使得他们投保意识不强,另一方面由于公务员的工资体制改革还有待于进一步完善使得公务员自我投保的能力尚需增强。事实上公务员的职业特征决定了其职业风险（如意外、疾病）较小,从这个意义上讲公务员群体是商业寿险公司的潜在优质客户,配合公务员工资体制改革和政府的各项税优政策其支付能力将大大提高,因此这一层次的发展空间巨大。

通过以上三个支柱的建设,我国将逐步建立起完善合理而且相对稳定的公务员养老保险体制,使公务员的养老保险制度能与社会其他成员的养老保险制度相容衔接。当然,制度的变革需要推动者。在有个人、团体、政府三种不同的制度创新推动者可供选择的条件下,一般而言,政府的制度创新具有较大优越性。因为某种制度创新需要付出巨大的费用,往往个人或团体都难以承担“第一行动集团”职责,这时由政府来进行制度创新则较为有利;另一方面通过政府制度创新获得的潜在经济利益,将归全体社会成员共同所有,不归个别成员或集团成员所有。回顾我国公务员养老保险制度变迁的历程,尽管我国公务员养老保险制度有过各种形式的变化,经历了不同的发展时期,但整体来说该制度变迁的进程非常缓慢,其制度变迁存在着严重的路径依赖,正是这种路径依赖的存在使得一个社会一旦选择了某种制度,无论它是否有效率,都很难从这种制度中摆脱出来。因此公务员的养老保险制度变迁应由政府实行自上而下的强制性的制度变迁模式以增强该制度的权威性和约束性,即由政府命令和法律引入和实行[6]（P371—403）。应该看到公务员养老保险制度的改革还存在着许多现实的难点,其中最重要的是国家的财政负担能力,其次还有公务员的思想意识问题,对公务员团体年金保险的设计也还存在许多技术问题,因此它将是一个长期的艰巨的任务,经过不断改革完善的公务员养老保险制度最终不仅成为公务员的养老保障制度,也将成为公务员行为规范的约束准则之一。

[1]卢现祥.新制度经济学[M].武汉:武汉大学出版社,2004.

[2]邓小平.邓小平文选（第二卷）[M].北京:人民出版社,1999.

[3]霍奇逊.现代制度主义经济学宣言[M].北京:北京大学出版社,1993.

[4]刘平,李坚.我国城市保险业发展水平影响因素的实证分析[J].重庆工商大学学报（社会科学版）,2009,（6）:25—29.

[5]布罗姆利.经济利益与经济制度[M].上海:上海人民出版社,1996.

[6]（美）R◦科斯,A◦阿尔钦,等.财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集[C].上海:上海三联书店,1991.