我国农民工非政府组织与农民式人权保护

张晖

（济南大学 政治学与公共管理学院， 山东 济南 250022）

我国农民工非政府组织与农民式人权保护

张晖

（济南大学 政治学与公共管理学院， 山东 济南 250022）

20世纪80年代以来，非政府组织在全球空前发展，在政治、经济生活中扮演着越来越重要的角色。我国农民工非政府组织是具有非政府、非营利、志愿性质的社会组织，它们是农民工合法权益的代表，致力于解决各种农民工问题，为农民工提供各种服务、帮助和救助。由于农民工处于弱势地位，其基本权益易受到侵犯，我国农民工非政府组织的发展为农民工人权保护提供了良好的途径。

农民工非政府组织；农民工权利；人权保护

农民工是中国社会中一群特殊的弱势群体，指那些虽是农民身份但在城市从事非农产业的群体，他们的户籍在农村，但在城市中工作和劳动，他们是我国经济、社会和文化转型期的产物。2004年，进城务工的农民已超过一亿，每三个产业工人中就有两个来自农村。在中国当前的社会状态下，农民工的基本权益得不到有效保障，且容易受到侵犯。目前，我国没有专门的保护农民工权益的法律法规，也缺乏对侵权现象的法律解释。我国农民工非政府组织的发展为农民工权益保护提供了良好的途径。

一、农民工的权利和农民工非政府组织的发展

（一）农民工的权利

根据相关的法律规定，农民工的基本权益主要有：（1）自由流动和自由迁徙的权利。我国《宪法》规定，公民有自由迁徙和居住的权利。（2）公平就业的权利。我国《就业促进法》第31条规定，“农村劳动者进城就业享有与城镇劳动者平等的劳动权利，不得对农村劳动者进城就业设置歧视性限制。”（3）劳动权益保障权利。《劳动法》第10条规定建立劳动关系，应当订立书面劳动合同。第62条规定，用人单位应当执行国家劳动标准，提供相应的劳动条件和劳动保护。《劳动法》的第3节还对非全日制用工进行了规定，如第72条规定非全日制用工小时计酬标准不得低于用人单位所在地人民政府规定的最低小时工资标准。（4）子女教育和自身接受培训的权利。2003年国务院办公厅转发教育部等部门《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作意见的通知》中指出，“流入地政府要制订进城务工就业农民子女接受义务教育的收费标准，减免有关费用，做到收费与当地学生一视同仁。”2008年在国务院《关于做好免除城市义务教育阶段学生学杂费工作的通知》中明确指出，进城务工人员随迁子女接受义务教育要以流入地为主、公办学校为主解决，并应按照相对就近入学的原则统筹安排在公办学校就读，免除学杂费，不收借读费。这些措施切实保障了农民工子女接受义务教育的权利。（5）社会保障的权利。《劳动法》规定劳动合同中应包含社会保险的条款，如果用人单位没有依法为劳动者缴纳社会保险费，劳动者可以解除劳动合同。2004年2月9日，中共中央、国务院正式发布的《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》明确指出，“进城就业的农民工已经成为产业工人的重要组成部分，为城市创造了财富、提供了税收。城市政府要切实把进城农民工的职业培训、子女教育、劳动保障及其他服务和管理经费，纳入正常的财政预算，已经落实的要完善政策，没有落实的要加快落实。”这份文件为农民工的社会地位及市场主体化道路指明了政策性方向。

（二）农民工非政府组织的发展

很多农民工因为农民户籍、工人职业的特殊身份，长期处于社会的边缘，在经济、政治和精神生活各个方面都处于弱势地位。农民工非政府组织是具有非政府、非营利、志愿性质的社会组织，它们是农民工合法权益的代表，致力于解决各种农民工问题，为农民工提供各种服务、帮助和救助。随着政府和社会对农民工问题的日益重视，并调整了以往限制农民进城政策，农民工非政府组织日益发展起来。

中国农民工非政府组织的发展较早，1995年世界第四次妇女大会在北京召开，并举办了“非政府组织论坛”，从此非政府组织在我国开始了蓬勃发展。1996年《农家女百事通》杂志社成立了第一个为女性农民工服务的非政府组织，也是最早的农民工非政府组织“打工妹之家”。打工者自己成立的“番禹打工族文书处理服务部”建立于1998年8月，一度曾被舆论视为“一个极具象征意义的符号——劳工自救的开始”。[1]还有一些研究农民工问题和提供具体服务的组织，如深圳当代社会观察研究所、北京市农家女文化发展中心和北京市农友之家文化中心等等。1996年专门为女工提供服务的香港“女性联网”注册成立，它与深圳南山区总工会一起合作成立了“南山区女职工服务中心”。“南山区女职工服务中心”与“打工妹之家”这一南一北两个组织是公开报道与介绍中成立最早、到现在仍在运作的农民工非政府组织。它们的成立，是农民工非政府组织从无到有的重要转折点。由于社团登记过高的准入门槛，大部分的农民工非政府组织都没有在民政部登记注册，属于草根类型的非政府组织。

福特基金会在中国资助了很多研究农民工的项目，如“进城务工人员继续教育与培训模式研究”暨北京大学平民学校实验项目，“城镇化过程中的政府治理结构与农民就业”项目等，这些项目通过研究影响农民工生活、就业、培训等方面的内容，加深人们对农民工群体的了解，唤起人们对这一群体的关怀和关注。

中国农民工非政府组织的数量比较少，估计在30-50个左右，其规模比较小，组织的活动资金比较少，雇佣人员和资源动员能力比较弱。一般来说，一个组织内正式的工作人员不到10人，每年可动用资金一般在50万元以下。[2](P3-5)至今还没有一个全国性的农民工非政府组织。虽然农民工非政府组织的数量有限，并且其生存和发展受到很多因素的制约，但它们对于解决农民工切身利益相关的实际问题，对于推动我国和谐、稳定发展起着重要作用。

二、农民工非政府组织的人权保护活动

（一）服务和援助

很多农民工非政府组织为由于突发事件而处于困境的农民工提供帮助和服务，向他们提供救济金和药品等，如深圳市南山区女职工服务中心和北京市协作者文化传播中心在活动中都涉及到了这些内容。打工妹之家还在1999年设立“打工妹紧急救助基金”，向社会公开募款，为打工妹提供紧急救助。但由于农民工非政府组织的救助能力还很弱，大部分组织的援助能力都不强。还有的农民工非政府组织通过举办晚会、演奏会、集会、参观等活动丰富农民工的业余生活，满足他们休闲和社会交往的需要，农友之家文化发展中心和“打工青年艺术团”就是提供这类服务的组织。

（二）法律政策咨询

由于农民工知识、学历水平一般不高，在陷入劳动争议时往往不知所措，农民工非政府组织为农民工提供法律政策咨询，有针对性的帮助农民工摆脱困境，既能帮助解答农民工在维权时的疑惑，也避免了因为知识匮乏带来的利益损失。番禹打工族文书处理服务部就为农民工提供这样的服务，他们为打工者提供免费的法律咨询，方式包括电话咨询、来信咨询、上访咨询和上门咨询等，其咨询内容包括工伤赔偿、劳动合同经济补偿、事故致伤损害赔偿等。在这里还有专门的人员为他们解答相关法律规则和程序，并提供相应的建议，其活动针对性强、具有可操作性，能够很好地维护农民工的合法权益。

（三）诉讼代理

农民工非政府组织可以为农民工提供免费的诉讼代理服务，很多外来务工人员的工资水平很低，生活贫困，再加上不熟悉法律程序，很难独立处理相关法律事务。农民工非政府组织对农民工被侵害的案件往往免费诉讼代理，由非政府组织的专业法律人员参与调节、仲裁和诉讼活动，维护了农民工的切身利益。如番禹打工族文书处理服务部成立以来就经办了农民工法律代理诉讼案件将近2000件，其中工伤侵权案占82%，拖欠工资待遇的占11%，劳动合同纠纷占7%，内容涉及到工伤索赔、欠薪解雇、职业病索赔、人身伤害赔偿等各个方面的案件。从2002年开始，珠三角地区专门为农民工免费维权的非政府组织进入蓬勃发展阶段，从2002年至2003年间，一年内新成立的此类组织有10多个。作为中国最早服务打工妹的NGO组织——打工妹之家，在2002年成立了打工妹维权小组，设有专职维权干事，拥有十多名志愿律师以及来自高校法律系的学生志愿者，为打工妹提供法律援助。

（四）知识培训

由于农民工群体的权益容易受到伤害，针对这一情况除了提供相应的诉讼代理服务外，还要对其进行相关的法律知识培训，提高他们的法律意识和维权意识。提供培训的组织还通过讲座、咨询、散发宣传册等形式来对农民工进行技能、法律知识、健康知识、求职技巧、城市生活常识等方面的教育与培训。许多农民工非政府组织尽管还处于起步阶段，但是他们通过为农民工提供维权知识和劳动法知识的培训，提高了农民工群体自救和群体互助的能力，提高了他们的维权意识和维权积极性。番禹打工族文书处理服务部和广东环球经纬律师事务所、番禹区妇联合作举行新《婚姻法》现场法律咨询活动，除在办公室举办定期法律知识讲座外，还在农民工比较集中的地区定期举办。中山大学妇女与性别研究中心也举办了“妇女打工者劳动权益咨询服务”项目研讨会和新《婚姻法》讲座等。南山区女职工服务中心通过开办讲座、开设热线和现场咨询的方式为女工提供相关法律知识，提高了他们的维权意识，使他们在权益受到损害时，能采取合理合法的途径寻求解决办法。

三、农民工非政府组织人权保护的优势和存在的问题

（一）农民工非政府组织人权保护的优势

1.提供了解决农民工问题的新模式

解决农民工的相关问题除了要依靠政府机构外，还离不开市场的作用，非政府组织为农民工相关问题的解决提供了新模式和新思路。农民工非政府组织的规模小，机制也很灵活，与其他组织相比，农民工非政府组织有着天然的优势。在资金筹集、组织活动时，非政府组织可以采取多种形式，与其他组织合作时也很灵活机动。农民工非政府组织有很多是由农民工自发组织成立的，组织大部分成员都是农民工，说明了农民工这一群体的能动性，他们可以自我组织、自我动员，为解决与切身利益相关的问题组织起来。这类组织往往更加贴近农民工的实际生活，更能为其解决实际问题。

2.拥有较强的社会资源动员能力

农民工非政府组织拥有很强的社会资源动员能力，很多非政府组织与当地政府、社区、国外非政府组织和其他社会组织都建立了合作关系，在组织活动时能吸引广泛的人员参与，如研究人员、媒体、律师、大学生以及志愿者等。在遇到农民工侵权的事件时，他们还能运用新闻媒体的力量，一方面督促政府采取相关措施，另一方面也扩大了农民工权益问题的社会影响，唤起人们对农民工群体的关注。

3.为农民工提供有针对性的服务

在我国主要由政府承担建立法律援助体系的职能，但在当前社会转型期，外来务工人员的流动性很大，政府工作庞大的工作机制和复杂的工作体系难以灵活应对这一特殊人群。农民工的户籍身份是农民，但他们在城市工作，因此不能享受与户籍联系在一起的社会福利和社会服务；因为是外来身份，其合法权益也往往得不到当地政府部门的保护；农民工在生活中遇到的各种问题，政府很难及时提供相应的解决方法和渠道。农民工群体的工作都是具体而又细致的，需要有针对性的开展，而且他们处于社会的边缘，知识水平不高，很容易被忽视。农民工非政府组织可以弥补政府在这方面的不足，为农民工提供良好的援助服务，维护社会的稳定和安全。

（二）农民工非政府组织人权保护存在的问题

1.登记注册困难

由于我国《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》规定，非政府组织要有业务主管单位的批准，再到民政部门登记注册，业务主管机关必须是国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府的有关部门、国务院或者县级以上地方各级人民政府授权的组织，是有关行业、业务范围内民办非企业单位的业务主管单位。尽管不需要业务主管机关提供经费和解决人员编制，但因为要承担相应的管理责任，非政府组织的主管单位是很难找的。找到一个“主管单位”，成为制约非政府组织能否取得合法身份首先需要解决的问题。很多农民工非政府组织只好选择在工商局注册，并以“服务中心”、“活动之家”等命名，但这样就会在接受捐赠和纳税方面产生问题。

此外，根据《社会团体登记管理条例》规定，社会团体必须具备50个以上的个人会员或者30个以上的团体会员，必须具有固定的住所，必须有专职工作人员，必须有3万元（地方性团体）或者10万元（全国性团体）以上的活动资金，社会团体必须取得法人资格。实际上农民工组织的规模都较小，组织也较为松散，很难满足管理条例规定的注册要求。

2.资金匮乏

大部分的农民工非政府组织都存在资金问题，有的依靠做项目获得外国资助筹集资金，政府拨款资助服务于基层的草根非政府组织，很多打工者自己成立的组织经费很少。清华大学公共管理学院NGO研究中心的《中国NGO研究——以个案为中心2001》调查报告显示，几乎90%以上的中国非政府组织每年支出额在50万元以下，只有不到2%的非政府组织每年支出规模在100万以上，这从侧面反映了国内的非政府组织整体存在着资金紧缺的问题。

曾多次受到国家、北京市表彰的“打工青年艺术团”是一个以文艺形式为打工者群体提供文艺演出的团体，除了为北京打工者提供义演外，还经常做一些农民工权益保护方面的宣传。虽然组织名气很大，获得的奖励也很多，但没有得到国家的一分钱资助，2003年他们获得了香港乐施会每年十万元资助。因为资金有限，其成员为了义务演出经常风餐露宿，吃饭、车费和乐器也往往由成员自己解决。

3.人力资源不足

农民工非政府组织的人员流动性大，而且员工组织活动的经验不足，从而影响了服务的效果。很多组织工作人员虽然本身是农民工，但很少是长期从事农民工服务的人员。

四、发展农民工非政府组织人权保护的建议和思考

（一）加强自身能力建设，提高组织公信力

非政府组织的资金情况和组织运作要透明、公开，积极接受社会的监督和评估，一方面可以增强非政府组织的社会责任感，增强组织自身建设的能力，更重要的是提高组织的社会公信力。在认识到非政府组织的积极作用的基础上，政府制定相应的优惠政策帮助非政府组织的发展，引导农民工非政府组织走上规范、理性的发展道路。

（二）整合有限的资源，开展组织间的合作

建立全国性、地区性的农民工非政府组织服务网络，通过整合现有的资源，加强非政府组织之间的联系和合作。在当前农民工之间的联系方式有限，各组织之间缺乏有效的联系和固定的合作方式，组织之间缺乏了解和认识，大部分组织都没有开展定期的交流与合作。农民工非政府组织在开展活动时也要多与政府和社区公众联系，寻求他们的理解与支持。在当前非政府组织资源有限的情况下，整合有限的资源，开展组织间的合作将有利于农民工非政府组织的共同发展，使其发挥更大的作用。

（三）加强相关培训

在加强农民工维权培训的同时，对农民工非政府组织工作人员进行相关培训。可聘请高校和研究机构的专家、学者为农民工和志愿者开办讲座，也可以从农民工中招收工作人员，与志愿者一起进行培训，以便更好地保持组织内工作人员持续工作的稳定性。

[1]徐谷明.中国农民工NGO的生存困境[N].中国经济时报，2006-01-18.

[2]邓国胜.非营利组织评估[M].北京：社会科学文献出版社，2001.

［责任编辑：李冬梅］

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1008-8466（2010）05-0049-04

2010-03-08

张晖（1980—），女，山东济南人，济南大学政治学与公共管理学院讲师，政治学博士，主要从事政治学理论、人权保护研究。