民间组织与基层政府的互动机制
——以北京市朝阳区为例

□ 于良佐 李 璐

民间组织与基层政府的互动机制
——以北京市朝阳区为例

□ 于良佐 李 璐*

本文分析民间组织与基层政府的互动机制。通过对北京市朝阳区企业协会的研究分析,本文发现民间组织一般通过居委会、村委会等准政府组织与基层政府之间形成关系往来。这种关系的实现一般通过三个阶段:最初,只存在民间组织对政府的单方面依赖;随后,在中介组织的联络和推进作用下,政府也逐渐形成对民间组织的需求和依赖;最后,民间组织与政府之间形成一种双向依赖的合作关系,双方都会进一步地影响、塑造甚至改变对方的某些方面。总体来说,在这种互动模式中,民间组织、中介组织和政府三方各取所需,各有所得,最终由单向性依赖发展为动态性依赖关系。

民间组织;基层政府;中介组织;单向性依赖;动态性依赖

一、问题的提出

目前,以社会组织为视角观察中国的国家与社会关系主要可以分为两大理论流派。一是法团主义理论,①②顾昕、王旭:《从国家主义到法团主义——中国市场转型过程中国家与专业团体关系的演变》,载《社会学研究》,2005年第2期。另外一种是公民社会理论。③俞可平:《创新型国家需要创新型政府》,载《经济社会体制比较》,2006年02期。公民社会理论着眼于社会组织的蓬勃发展,以及随之而来的公共领域的开放以及自由民主的想象;法团主义则是强调政府通过制度环境的构建和各种控制策略的运用,将社会组织纳入制度体系内。这两种理论都对社会组织与政府的关系构建提供了有意义的理论参考。在当代中国,国家对不同的社会团体采取不同的管理方式。但是,不同管理方式的实现路径是怎样的,以及社会团体如何影响国家和政府,在很大程度上仍然是有待研究的问题。

在社会组织与政府的互动关系的理论解释中,资源依赖理论提供了重要的理论性资源。著名社会学家彼得·布劳曾考察过组织之间资源依赖与权力支配的必要条件。④彼得·布劳,《社会生活中的交换与权力》,北京:华夏出版社,1988年。他指出组织之间的相互依赖的原因可以概括为四种:(1)掌握对他人有诱惑力的资源和自己不依赖于他人的资源的程度。(2)替代性选择的多少。(3)对他人能够提供的利益的需要程度。(4)运用强制力量迫使对方服从的能力。

费佛尔和萨兰奇科是资源依赖理论的集大成者。他们提出了几个重要假设:组织最重要的目的是自身的生存,为了生存,组织需要资源,而组织自己通常不能生产这些资源。结果,组织必须与它所依赖的环境中的因素互动,而这些因素通常包含其它组织;生存因此建立在一个组织控制它与其它组织关系的能力基础之上。因为组织依赖它的环境中的因素来获得资源,这些因素能够对组织提出要求。而组织也许发现自己正试图满足这些环境因素所关切的事情。组织所需要的资源包括人员、资金、社会合法性、顾客、以及技术和物资投入等。其次,他们认为,一个组织对另一个组织的依赖程度取决于三个决定性因素:资源对于组织生存的重要性;组织内部或外部一个特定群体获得或处理资源使用的程度;替代性资源来源的存在程度。

社会组织与政府在资源方面是互有需求的,属于“相互依赖”情形,只是政府对社会组织在资源上的依赖程度远远小于社会组织对政府的依赖,二者构成了“非对称性依赖”关系。①徐宇珊.非对称性依赖:中国基金会与政府关系研究.载《公共管理学报》,2008年第1期。本文认为,非对称性依赖关系能够较好地刻画非正式社会组织与基层政府之间的关系模式。根据笔者亲身的工作经验以及调研发现,民间组织与基层政府存在着相互依赖的关系,但这种相互依赖的程度是有所区别的,组织与组织间也并不是完全平等的关系。在这一关系中,社会组织的发展和壮大在很大程度上必须依赖政府的帮扶,而政府又对社会组织的存在和作用的发挥存在着一定程度的需求。因为社会组织自身也存在着“治理失灵”的可能,所以,在更多的情形下它只是构成对政府部门的“补充”和“协助”。也就是说,在根本意义上,政府仍然处于公共行政的主力地位,而社会组织则是助手,社会组织在公共行政中根本无法撼动政府的主导性地位,这就体现了两者之间关系的非对称性。这一点是理解我国社会组织发展过程中需要把握的基本原则。

从学理的角度讲,法团主义和公民社会两种理论的分析思路关注了宏观层面社会组织和政府之间的关系架构,非对称依赖理论进一步细化了这种关系架构的基本模式,但几种理论并未在两个分析主体之间建立起关系模式的动态实现机制,即没有揭示出社会组织在与国家(政府)互动的过程,从而动态地、分时段地揭示两者的关系模式。笔者通过长时间的工作经历和参与观察,恰恰发现民间组织有着通过准政府组织搭建的桥梁来与政府实现互动关系的尝试,而且这一过程有着分阶段的连续的实现逻辑。本文致力于揭示其中丰富的过程机制并由此细化和扩展原有的关系模式理论。

二、从单向性依赖到双向动态性依赖:以朝阳区非公经济企业协会为案例的分析

本文将北京市朝阳区作为研究对象,考察民间组织与基层政府的互动机制。朝阳区是政府职能快速转型、社会组织迅猛发展的中国社会的一个缩影,具有一定的代表性。在朝阳区,来自民间的非公企业协会和基层政府在社会经济中的互动日益密切。民间企业协会的发展还成为带动政府与辖区企业进行常规交往、深入沟通与密切合作的桥梁。以朝阳区高碑店乡高井村成立的“非公经济企业协会”为例:2004年9月28日,高碑店乡高井村成立了“北京朝阳高碑店地区高井辖区非公经济企业协会”。该协会目的是通过把辖区各非公企业组织起来形成一个团队,及时与地方政府沟通,同时方便政府通过协会加强与企业的联系。现在协会已有了第一批会员单位,并依照正式选举程序投票产生了第一届理事会成员。协会章程中明确提出协会宗旨:发展非公经济,关注民生,振兴实业,更好地服务于高井辖区的非公经济企业,促进高井辖区经济繁荣。

高井辖区非公经济企业协会起初是非公经济企业联谊会。它既不是管理者,也非权力部门,它是由企业自愿结成的非营利性的民间组织,成员来自于企业,服务于企业。在高井非公经济企业协会产生之初,在朝阳区范围内并没有民间的非公经济的行业组织。随着非公经济的快速发展,非公企业非常需要通过一个固定的沟通平台来表达各自的需求,也需要增加企业间的沟通了解,由此非公经济企业协会应运而生。高井非公经济企业协会的主要工作内容包括负责与政府沟通,反映企业的困难和问题;加强企业间的联系,协会统筹地区商机信息,传播并提供给大家,使会员间互通有无,共谋发展;就企业的经营管理、发展方向、吸纳人才等问题举办专题讲座,通过专家授课、组织读书会等形式多样的活动来研究新问题,不断提高企业家的现代管理水平。

非公企业联谊会成立之后,在与辖区所在的高井村委会的沟通中,引起了高井村委会的注意,并得到了高井村委会的大力支持和配合。作为工作特色,高井村村委会还向高碑店乡政府正式汇报和推荐了非公协会联谊会。高碑店乡的年度总结中提到,“‘高井辖区非公经济企业协会’标志着高井地区的非公企业在自我管理、自我规范、自我服务方面迈出了划时代的一步,它尊重了当下中国经济发展的要求,契合了国家对非公经济的最新指示精神,也体现出朝阳区高碑店乡高井村上下政府部门由过去‘管理’企业转变到现在‘服务’企业工作内容的现实飞跃①中国高井网:http://www.chinagaojing.gov.cn/G J/article/jj-fgjjqyxh-xhdt/904”。

在乡政府的介入下,高井非公协会联谊会完善了内部规章制度,正式改名为高井非公经济企业协会,还把高井非公经济企业协会作为非公党建工作的重要基地。在地区政府的指导下高井村委会在非公协会中建立党支部,积极探索加强非公党建的尝试,这进一步扩大了非公企业协会影响力。

由于非公协会的首创性以及特色党建工作,使得它成为极受高碑店乡政府重视的一家企业协会。高碑店乡在总结材料中指出,“非公经济企业党支部是搭建非公经济党建的有效载体和平台。高井村委会努力探索非公经济党建的有效途径和形式,着力建立非公经济党建的新体制和新机制,实现非公经济党建与企业的‘共生、共存、共建、共荣’,以企业繁荣带党建、抓好党建促发展,对于加强基层党建是非常有益的探索和实践。”由此,乡政府在非公企业协会的基础上,进一步推进非公行业协会的建设工作。在这一思路指引下,高碑店村成立了古典家具协会,八里庄村成立了企业联合协会。在此基础上,乡政府又酝酿成立了企业联合会,这就在乡一级层面上将所有企业协会连成一片,共同发挥作用。企业联合会作为乡政府指导成立的一级组织,从乡政府中获得了相应的资源,并将之辐射至各个具体的企业协会中去。

图1 通过村委会为中介的各行业协会与高碑店乡政府的互动

这一过程可以用上面的图例来体现,从中也可以提炼出高井非公经济企业协会与高碑店乡政府之间的关系模式。这个结构可以归总为“企业协会——村委会——乡政府——企业”的模式,也体现了民间组织与政府的三个阶段关系模式,是一个先自下而上,再自上而下的过程:第一阶段,非公企业协会的自发成立,成为高井村委会树立的一个典型;第二阶段,村委会向乡政府推荐了这一典型,乡政府也注意到非公企业协会对推进政府工作所起到的有利作用;第三阶段,乡政府又在非公企业协会的基础上推广出更多的企业协会,并成立了地区企业联合会,辐射至整个地区的各个企业。

在这一案例中,民间组织通过建立与政府的关系模式达到了多赢的效果。对于高井非公企业协会而言,它的建立和发展带来了乡政府的表彰、嘉奖以及政策的优惠等,也由此建立了与乡政府的联系,这是它所愿意获得的。但其定位随后却也有所改变,在接受乡政府的塑造后,除了原有的功能外,还成为了非公党建的试点和平台。对于乡政府而言,地区企业联合会的成立,成为政府沟通区域内企业的一个桥梁,成为地区的一项特色工作,既推动了本职工作,还作为政绩受到了区政府的重视和肯定,这是乡政府愿意看到的。而于这两者而言,不能忽略的一层沟通中介则是高井村委会。通过上述工作,市区领导多次到高井调研非公党建,于上而言,村委会除了获得了工作的肯定外还或多或少的得到了与更高级别政府沟通的可能,会为它下一步的发展创造了条件;于下而言,它加强了与非公企业的联系,对其地区的产业发展有推动作用,所以,这种中介角色也是它愿意承担的,这是一个三方获利的循环结构。三方共赢实际上也进一步强化了这样关系模式的稳定性。

三、总结:民间组织与基层政府的关系模式

民间组织以基层组织为中介与基层政府发生互动关系,在基层是一种比较普遍的现象。有趣的是,民间组织原则上与政府部门没有任何交往通道和机会,这种非对称性依赖关系是如何建立起来的呢?

政府有项目审批的权利,对于民间组织开展活动有着审批权,对草根群体是个约束。但是,政府不会直接与民间组织发生互动关系。政府通过居委会、村委会将财政拨款的一部分划拨给民间组织,通过这种方式政府就有了给予指导的地位和潜在约束。村委会和居委会作为重要的具有准政府组织性质的基层组织,本身具有很强的政府行政管理职责和工作色彩,村委会、居委会对民间组织也具有一定的约束。通过人员的吸纳、资金的支持、活动的扶持、优良中差的评选等等,在一定程度上也对民间组织有着行政指导的作用,并有意愿将民间组织作为社区工作和乡村工作的手臂,协助自身开展各项工作。我们可以通过一个图示来反映民间组织、准政府组织与基层政府三者的关系模式,如下图:

图2 民间组织、中介组织(准政府组织)与基层政府三者的关系模式

我们可以看出,民间组织与基层政府之间是弱关系,而与准政府组织之间是强关系,准政府组织与基层政府之间又是强关系。那么,对于民间组织来说,如果想建立与基层政府之间的更进一步的关系,是通过自身建立一种弱关系呢?还是通过准政府组织为中介,建立一种强关系呢?显然,民间组织选择了后一种路径,即通过准政府组织为中介,建立起与基层政府的强关系。

无论是从民间组织与中介组织的关系密切程度,中介组织发挥作用的主动性程度,中介组织发挥中介作用的大小程度,还是最终民间组织实现与基层政府的关系等,都是有所差异的。他们通过中介与政府发生关系是一个又一个循环的过程,是动态的、递进的,甚至有时关系非常复杂。但是通过中介组织与政府建立联系的民间组织,在与政府的关系上都呈现出三个阶段的关系模式。最初,只存在民间组织对政府的单方面依赖;随后,在中介组织的联络和推进作用下,政府也逐渐形成对民间组织的需求和依赖;最后,民间组织与政府之间形成一种双向依赖的合作关系,双方都会进一步地影响、塑造甚至改变对方的某些方面。在整个过程中,中介组织既推进了自身工作的开展,也进一步稳固了与两方面的关系。总体来说,在这种互动模式中,民间组织、中介和政府三方各取所需,各有所得。

表1 社会组织和基层政府的依赖关系阶段性分解

必须指出,三个阶段由于存在时序上的顺序,所以每一阶段的关系模式不可避免地受到上一阶段的影响,特别是经过第一、二两个阶段以后,社会组织进入了政府视野中,社会组织本身会存在一些变化:组织目标发生更迭,组织重新定位,特别是朝向于适合政府需求的方向定位;组织规模得以扩大,组织拥有了一定的话语权;组织地位得以提升,成为政府某一工作领域的名片;组织人员向上流动的通道形成;组织制度化程度提高,更加规范;组织开拓其他领域业务和活动的空间更加开阔,资源利用更有效率,等等。

但是,从实际的经验来看,这种互动关系对政府、中介组织以及民间组织也有不同层面的影响。对政府而言,可能会提高政府的影响力,提高政府工作的实效;也有可能给政府制造困扰,受到关系的制约。对于中介组织而言,有可能扩大了其影响力,但有些情况下也减弱了它的话语权,甚至有时必须在两者中做出选择。虽然大多时候,中介选择了与政府同样的立场,但例外也时有发生。对于民间组织而言,通过中介与政府发生互动或者直接与政府发生互动,有时会得到政府的资金和政策从而发展壮大,但有时也会使之受到局限,从而发生组织目标的偏移,甚至会在同类组织中产生示范激励或者对抗的局面。这种以一种组织为中介,使得另一种社会组织与政府之间形成某种互动关系,并对三方都产生影响的模式,可以说是一种研究社会组织与政府之间的新型关系模式,本文称之为中介性非对称依赖关系。□

(责任编辑:汪锦军)

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1007-9092(2010)06-0100-04

于良佐,北京大学政府管理学院博士研究生,邮编:100871;李璐,国家发展改革委社会发展研究所助理研究员,邮编:100038