长三角区域社会突发事件的特点与演化根源探讨

□ 赵定东 李 洁

长三角区域社会突发事件的特点与演化根源探讨

□ 赵定东 李 洁*

当前长三角区域社会突发事件的特点既有全国共同的诸如生成不确定性、演化突发性、成因复杂性与频繁性、外显时空性与演化性等基本特征,又体现出自我的一些特性,具体有:社会突发事件在长三角以区域性的形式表现出来;政治性的突发事件少,社会性突发事件多,且突发事件信息扩散的速度加快,突发事件波及的范围越来越广;突发事件的危害性呈增长态势,突发性事件的种类越来越多;社会安全形式严峻,各类突发事件影响增大;宏观经济性的突发事件成为主体,自然性和生产性突发事件带来的损失增大;社会性突发事件的演变与政府作为不当有密切关联。

长三角区域;社会突发事件;特点与归因

突发事件是自然或社会灾异,即所谓“天灾人祸”,具有程度不同的破坏性,涉及人民生活和社会稳定与发展。各种突发事件,对人民生命和财产、社会正常的生活、生产秩序构成了极大的负面影响,危及到社会经济发展。近年来,社会突发事件不断增多,已经严重影响了我国社会的持续稳定发展和人们安定的生活。因此,必须对突发事件及其危害有清醒的认识。而长三角地区作为中国经济发展的重点地区,其稳定对中国社会发展存在着关键性的影响。因此,深入分析长三角地区突发事件的特点和趋势,从而妥善处理这类事件,做好应对突发事件的预防,显得尤为重要。

一、自然性突发事件与社会性突发事件:两个类型的理论概说

一般而言,社会突发事件分为两大类,一是突发公共事件,二是社会性突发事件。突发公共事件主要分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件类型①《国家突发公共事件总体应急预案》,国务院2006年1月8日发布。。依据突发事件的性质,自然灾害、事故灾难、公共卫生型突发事件简称为自然性突发事件,将社会安全突发事件简称为社会性突发事件,它主要包括经济型、政治型、文化型和社会治安型等四大类型。

自然性突发事件与社会性突发事件的区别在于,前者主要是由客观的自然因素或非故意的人为错误因素引发的,许多突发事件是人力无法抗拒的或是科学技术目前无法解决的。这类突发事件的责任并不在社会管理者身上。公众对突发事件的不满,不会直接将责任归因为政府。政府的责任只是表现在处理突发事件的反应上。而社会性的突发事件,引起的原因就更为复杂,有些原因可能就是政府的政策、制度漏洞或错误处置而造成的,有些是政府的工作作风或管理不到位造成的。

在社会性的突发事件中,许多事件的归因可能会指向基层政府或管理者身上。因而,突发事件本身就会涉及到政府的责任、处置能力,与政府工作业绩评价和形象有关。特别是当具有利益冲突性质的突发事件的产生,突发事件中利益受到损害的群体,会归因于政策不合理或执法不严格(如拆迁、征地、企业改制、失业、收费等)。这使政府无法免责。所以相对于自然性突发事件来说,当地政府有自发地封锁社会性突发事件信息的冲动,以保护自身的形象与政绩免遭诟病。因而,社会性突发事件的新闻报道受到严格限制,各种信息资料由相关部门内部掌握而不公开。我国已经公布了公共突发事件的处置意见,对自然性、事故性、卫生性的事件已经有了处置的预案。而惟独缺少社会安全的突发事件处置。而社会性突发事件对社会秩序的影响往往更大,它往往涉及到我国的核心价值理念,涉及到党和政府的形象,涉及到我们管理集团执政的合法性问题。社会性突发事件其性质往往具有对抗性,其爆发的强度与烈度更大,对社会结构的冲击更大,其后果的危害性也更大。但在社会性突发事件方面的研究却是薄弱环节。这是目前突发事件的研究中与实际的社会管理领域中的薄弱环节,甚至是空白地区。具体而言,按照产生的领域划分,社会突发事件可以分为5类,见下表:

资料来源:杨冠琼:《突发事件的特征、类别与政府危机管理》,中国MPA在线(www.ChinaMPAonline.com),引用时略有修改。

政治性突发事件,一般涉及到政体、国体以及政府合法性面临严重挑战、威胁和瓦解,国家主权受到威胁和伤害。宏观经济性突发事件,是一个包括内容十分广泛的领域,它主要涉及到宏观经济变量的波动,公共政策亦会引发宏观经济性突发事件的形成。社会性突发事件,主要源于人们所持的不同信仰、价值和态度之间的冲突,人们对于现行社会行为规则和体制的认同性危机,以及各种反社会心理等。一般来说,社会性突发事件的不断或频繁暴发,可能预示着政治性或政策性突发事件的出现。值得注意的是,社会性突发事件如果转发成为威胁政府的事件,它就转化成了政治性突发事件。从这个意义上说,社会性突发事件与政治性突发事件具有某种关联性,但并不是一回事。生产性的突发事件,是最常见也是发生频率最高的突发事件。生产性突发事件主要源于技术因素、防护性因素、质量因素、管理因素以及各种各样的偶然性因素。随着经济全球化程度的提高以及各国经济交往日前频繁,生产性突发事件暴发的可能性和机会也在迅速增大。例如,通过产品贸易及其过程(主要是货物移动),某种病毒、维生物或细菌可能从一国传到另一国,从而引类似于生态平衡危机、传染病危机等各种突发事件。自然性突发事件,就是人们常说的天灾。自然性突发事件也是近年来频繁发生的事件,它是那些给人们的生命和财产造成严重损失的自然状况的突变。

二、长三角区域社会突发事件的特点与归因

在社会转型加速的中国,社会突发事件的形式多样、种类繁杂,而且由于社会突发事件发生的时空特性各不相同,具体的生成原因及演化环境各不相同,呈现出特殊性。以社会突发事件中群体事件为例,据统计,全国发生的群体性突发事件数量从1994年的1万余起上升到2003年的5.8万余起,增加4.8倍,年均递增16.9%;参与人数从73.2万人次上升到307.3万人次,增加32倍,年递增12.3%。同时,规模不断扩大,100人以上的从1388起上升到6831起,增加3.9倍,年均递增14.6%。①罗裕聪:《当前我国群体性事件成因分析》,《四川警官高等专科学校学报》,2006年第4期。又如2008年发生的“5.12”汶川地震,西藏的骚乱事件,“三鹿”问题奶粉引发的食品安全事件,云南的瓮安事件,2009年新疆的“7.5”事件等等,表明中国的社会突发事件不仅数量上快速递增,而且类型增多,呈现裂变—聚变效应。从全国的宏观整体视角看社会突发事件有四个共同的基本特征:即社会突发事件生成的不确定性、演化的突发性、事件成因复杂性与频繁性与社会突发事件外显时空性与演化性。

这些中国转型期社会突发事件的共性特点。但在中国区域发展差异化、多元化背景下,具有特性的区域性社会突发事件不断发生,如长三角地区正面临着区域性人口、资源、环境、基础设施等方面所潜在的各种矛盾日益激活和凸显局面,对该地区社会安全提出了崭新的历史性考验。其社会突发事件又体现出自我的一些特性。具体如下:

1.社会突发事件在长三角以区域性形式表现。这既有地缘和文化相近因素,也有经济方面紧密联系的因素。多层次经济圈,是长三角区别于世界其他大城市群的一个重要优势。在经济相融的过程中区域内社会突发事件的性质和根源具有一定的相似性。如2008年美国引发的世界性金融危机,长三角经济增长出现整体调整态势。浙江、上海经济在2007年三季度达到本轮经济周期的顶峰,之后经济增幅逐季回落,分别由14.7%、13.4%下滑到2008年三季度的10.6%和10.1%,回落幅度分别高达4.1个、3.3个百分点,上半年上海G DP增幅甚至首次降至全国平均值以下。江苏经济增速下滑相对较缓,G DP增速从2007年1季度的15.2%降低到2008年三季度的13.1%,增幅回落2.1个百分点。从总量上看,前三季度,江苏、浙江、上海分别实现地区生产总值21840.63、15302和9929.52亿元,增速同比分别下降1.9个、4.1个和3.3个百分点①江苏省信息中心《,2008-2009年长三角地区经济形势分析与展望》,http://www.in.ah.cn/yuce/detail.asp?newsID=9343.。

2.政治性的突发事件少,社会性突发事件多。且突发事件信息扩散的速度加快,突发事件波及的范围越来越广。2001年发生的“9·11”事件,是由恐怖主义造成的政治社会突发事件在当前的集中体现。“9·11”事件从一个侧面空前强化了人类的社会突发事件意识,促进了社会突发事件意识的普遍化;从另一个侧面也反映出了在全球化时代,社会突发事件具有一种“捆绑效应”,即社会突发事件的代价指向全人类,当然也包括企图尽享利益而转嫁社会突发事件的发达国家本身。②王辑思《:美国恐怖事件的震撼》,载《读书》,2001年第12期。具体到长三角区域,虽然还没有发生类似的严重事件,但这提示我们在反思当代社会突发事件整体转型的原因时,必须深入到社会突发事件现象背后所隐藏的利益关系矛盾这一深层根源的揭示。

同时由于长三角区域内的各级政府无论是在制度创新还是基础设施建设方面,都存在一种既竞争又合作的关系。长三角地区的16个城市行政隶属关系非常复杂,许多方面政策不统一、利益不一致、各自为政、各行其是,地区之间的协调难度很大。条块分割、恶性竞争、甚至以邻为壑的不良风气导致一些区域性交通基础设施和环境治理工程因各地政府之间缺乏协调而进展缓慢。更为严重的是地方政府出于自身利益考虑对本地企业采取保护,以政府行为介入市场竞争,阻止资源流出,限制外地商品进入本地市场,对异地投资企业实行双重征税政策。这种市场分割、恶性竞争和地方保护严重干扰和制约了区域内企业之间的正常市场运作,形成了所谓的“条条政策”、“块块政策”以及“诸侯政策”③胡税根、翁列恩《:预见性政府治理与社会突发事件的预警机制》《,浙江大学学报》,2006年2期。。在这种背景下,经济领域的社会突发事件大多具有影响的广泛性、强烈的破坏性、冲击的连续性,如果得不到及时处置,常常会由一种矛盾引发出多种矛盾,由显现问题诱发潜在问题产生一连串的反应,还可能从一地区波及到另一个地区,由一个领域波及到另一个领域。

3.突发事件的危害性呈增长态势,突发性事件的种类越来越多。政府有关部门对突发事件能做出积极及时的反应,但是在处理突发事件上不够彻底。如杭州市地铁塌方事件,由于从没有碰到过这样的情况,政府在解决此事时不够彻底和全面。从实证考察来看,当前的社会突发事件的诱因在长三角主要在地产问题、城建问题、企业转制问题、劳资问题、社会保障问题、行业利益问题、公民权益问题、生态地质灾害以及减压与情绪事件等方面的纠纷与冲突。具体见下表:

诱发事件主要形态地产问题表现为城市围绕房屋产权及其附属权益,农村的农地使用权与宅基地的产权与现行的土地管理制度和具体行政行为方式的冲突而引起的纠纷。城建问题包括传统的拆迁、补偿、安置问题引发的冲突,与城市化过程中新形成的道路改造、高楼建设、工业园区规划等相邻利益引发的纠纷。企业转制问题主要是职工下岗、企业倒闭与转制效应引起的冲突。主要涉及企业职工与农民工的工资待遇、工伤医疗与就业、辞退等劳动保障问题引发的劳资纠纷金。如在金融危机下,有些厂管理层与资方在拖欠工资的情形下,弃厂而去,致使欠薪工人冲击工厂甚至政府的现象频出。劳资问题社会保障问题主要是社会保障制度与管理运行中的问题,如养老金拖欠、低保确认与待遇一发的冲突。行业利益问题主要是行业利益的集体性诉求与保有,如因油价上涨与公司制的出租行业管理模式引发的出租行业的集体罢运事件。公民权益问题主要是公民的个体与社会权益受到不合理的克减而引发的,如超期羁押、环境维权等。减压与情绪事件是社会性的减压与情绪行为,如抗议美国轰炸我国驻南联盟大使馆而举行的游行事件。

4.社会安全形式严峻,各类突发事件影响增大。以2007年长三角各省市公安机关查处治安案件统计数据为例,浙江省2007年全省公安机关共查处各类治安案件44.1万起,同比上升46.1%;其中寻衅滋事案件5669起,同比上升10.7%;殴打他人案件14.2万起,比上年上升65.1%;盗窃案件10.2万起,同比上升48.9%;诈骗案件3479起,同比上升41.4%;赌博案件2.34万起,同比上升5.8%;毒品违法案件13437起,16.3%。2007年,全省共立刑事案件484673起,比上年下降3.05%。放火、杀人、强奸等恶性案件明显回落。2007年,全省共立放火案件102起,同比下降34.19%;杀人案件633起,同比下降14.92%;立强奸案件878起,同比下降5.79%。全省共立抢劫案件15742起、抢夺案件14917起,同比分别下降9.34%和7.09%。破坏市场经济秩序案件较平稳。2007年,共立破获市场经济秩序案件4381起,比上年增加19起,上升0.44%;江苏全省共立各类刑事案件41.8万起,共立多发性侵财类案件37.1万起;上海市全年受理567277起,其中扰乱工作、公共秩序27019起、结伙斗殴、寻衅滋事5237起、阻碍国家工作人员执行职务1138起、殴打他人81828起、骗取、抢夺、敲诈勒索财物21651起、故意损坏公私财物1868起、伪造倒卖票券、证件706起、卖淫、嫖娼6592起、赌博30211起①上述数据分别来自浙江省、江苏省、上海市政府网站,2008年和2009年的数据没有公布。。

这迫使我们警惕“拉美现象②20世纪80年代以来,拉丁美洲各国在西方发达国家的积极促动和引导下,大力推进新自由主义式的改革,主动融入全球化进程,但结果却反而加剧了社会动荡和贫富分化的程度,社会矛盾凸显,衍生冲突易发多发,学术界称谓拉美现象。拉美现象表明了后发展国家在人均国内生产总值突破1000美元之后就进入了一个发展的关键阶段:如果应对得当,调控得力,经济持续快速发展,社会转型顺利;如果如果应对失误就会导致经济发展停滞甚至逆增长,问题集中形成问题群,社会长期动荡,走入“现代化的陷阱”。”。拉美许多国家正是由于应对不当,导致20世纪80年代以后收差距持续拉大,社会不平等问题日益突出。据世界银行的一项研究表明,在社会犯罪率与收入分配差距指数之间存在着显著的正向相关关系——收入分配差距大的国家的犯罪率高于收入分配差距小的国家③赖纳·特茨拉夫主编《:全球化压力下的世界文化》,江西人民出版社,2001年版,第239页。。拉丁美洲既是世界上收入差距最大、分配最不公平的地区,同时也是犯罪率最高、社会秩序极为动荡不安的地区。这正如美国社会学家乔治·索罗斯所言:“全球资本主义体系已经造就了一个非常不公平的世界,贫富差距越来越大。这是很危险的,因为一个不能为失败者提供任何希望和援助的体系,是很容易被绝望的行动所破坏。”④乔治·索罗斯《:开放社会:改革全球资本主义》,商务印书馆,2001年版,第10页。社会发展的国际经验表明,发展并不是没有社会突发事件的,单纯的经济增长既会带来社会的不和谐,更会带来高度的社会社会突发事件。

5.宏观经济性的突发事件成为主体,自然性和生产性突发事件带来的损失增大。对经济社会突发事件的认知、控制和规避,是影响长三角区域发展的重要因素。在长三角区域一体化的过程中,经济领域中充满了不确定性因素,各种社会突发事件潜藏在长三角区域经济体系中最突出的应该是金融社会突发事件的影响。金融社会突发事件将具有联系的国家和地区不同程度地引入社会动荡和社会危机的境地而遭受严重的社会损失。从当代金融危机的频繁爆发,可以充分看出当代金融社会突发事件的普遍性、全球性和人为性。金融社会突发事件会引发“连锁反应”,会带来社会其他领域的一系列社会突发事件。特别是面对经济社会突发事件是当代社会的新社会突发事件。

6.社会性突发事件的演变与政府作为不当有密切关联。当前我国正处于经济转轨和社会转型的关键时期,许多深层次的矛盾和问题逐渐显现,社会矛盾多样化与社会控制力下降之间的矛盾不断激化。城乡分割状态正逐渐被打破,整个社会的流动性大大加强;社会成员逐渐分化,多阶层、多元化的社会正在形成;人们的价值观念正由政治主导型向经济主导型转变,从更多地关注集体利益向更多地关注个人利益转变,社会责任感有所削弱;社会的组织化程度大大下降,许多社会成员游离在组织之外,也加剧了社会的不稳定;同时伴随体制转轨、社会转型的是利益结构的巨大调整,利益调整中的得与失,利益调整中的公平不公平,都会影响人的心理,进而影响社会政治稳定。改革开放以来,我国坚持以经济发展为中心的优先发展战略,经济建设取得了巨大的成就,但社会的发展要落后于经济的发展,特别是政府的公共服务和社会管理职能还远远不能满足社会转型需要。一些地方和部门的干部,不但不关心群众的疾苦,不去主动解决群众的实际问题,反而对群众的合理要求推委扯皮,不理不睬,致使群众对政府和干部的积怨越来越深,矛盾越来越尖锐。所有这些,都加大了突发事件,特别是社会突发事件爆发的可能性。如2009年上海发生的影响巨大的“倒楼事件”和“钓鱼事件”都与政府官员的作为不当有密切关联。

但总的来说,长三角社会突发事件产生的原因是多方面的,既有客观因素,又有主观因素。从主观上看,主要还是因为工作不到位。特别是面对社会利益纠纷的多元化,政府在化解矛盾的工作格局、工作手段、体制机制等许多方面,还存在着一些不相适应的地方。

三、长三角区域社会突发事件演化性根源

当今长三角社会已经呈现多元化发展的特点,作为一种与传统社会管理不同的模式,多元社会治理的理念认为,一方面,社会是一个多元化的系统,社会治理也应该是多元的;另一方面,政府应该用服务而不是用集权来获取公民的支持,行政的方式是“治理”而非管制。目前长三角社会突发事件的主体来看,社会突发事件发生在涉及全社会成员中诸多的社会群体和不同的社会阶层中,既包括工人、农民、知识分子和干部这些基本的社会群体,也有新社会阶层成员,如民营科技企业的创业人员、经商人员、中介组织的从业人员、自由职业人员等社会阶层。此外还有一些特殊的利益群体,如复员转业军人等。社会突发事件当事人已由过去单纯的公民之间,过渡到公民与法人、法人与法人、公民或法人与政府部门、其他经济组织或社会团体之间的双方甚至多方的多元化主体类型。因此正确判断长三角区域社会突发事件演化性根源就十分重要,根据前文的分析基本上可以总结这样几个认识:

第一,长三角区域社会突发事件生成原因日益复杂。社会突发事件往往表现为一种具体的突发事件形态,但在种种形态背后起到促使其生成的原因往往不只一个,而是多种原因共同作用的结果,特别是在当前风险社会,各种风险或明或暗地存在,加之社会转型期各种转型因素的激化与推动,使得社会突发事件的成因呈集合形态出现,如前所述社会突发事件成因与表现形态呈现出一种映射关系,在某种映射条件凸显时就会在现实中表现为某种显性的因果关系,但随着事态的发展映射条件发生变化,成因集合中次要原因上升为主要原因时,相应地社会突发事件的表现形态就会发生转化,特别是当前我国处于社会转型期,社会运行机制与社会环境易发生快速转化,致使映射条件变动性较大,政府与社会应对突发事件体制与机制中存在的制度性缺陷成为突出原因,随着社会转型的深入,这种因果映射关系的变化将会日益繁杂,致使社会突发事件的成因也日益复杂。

第二,长三角区域社会突发事件表现形态多样隐蕴。当前社会突发事件的表现形态多样,不再仅仅是传统意义上的自然灾害、群体性事件等笼统概括可以有效涵盖的,罢工、罢运、民族冲突、矿难、工业污染等各种形态层出不穷,冲击着人们的传统思维与认知。社会突发事件形态的隐蕴性是指在社会突发事件的某种表现形态中蕴含着向其它形态转化的趋势,经济事件中蕴含社会事件乃至政治事件的形态。在社会转型期,各种利益诉求往往最终会表现为体制性诉求,所以,当前社会突发事件的经济、文化、社会事件表现形态都不同程度地隐蕴着政治事件演化可能性。

第三,长三角区域社会突发事件应对机制非程序性。我国社会转型首先从经济层面展开,而后社会结构的解构与重建深入开展,但政治行政体制转型滞后于经济结构和社会结构,这就造成了当前社会突发事件的发生以转型中的经济、社会为根基,体现着转型中经济与社会的新特点与新的利益诉求,当这种具有区别于传统社会突发事件的新型社会突发事件与滞后的政治行政体制相遇时,对于现行政治行政体制与运行机制而言,社会突发事件不在其传统应对机制的轨道上,体现为与现行应对机制不能相兼容的非程序性事件。

社会突发事件影响了区域社会的持续发展和人民的安定生活,当前出现的各种社会突发事件,说到底是政治、经济、文化等各方面矛盾的综合反映。面对社会矛盾的多元化,单靠政法系统、信访部门去化解矛盾是不够的。现阶段的社会纠纷,涉及多层次的社会关系、多样化的利益主体、多领域的利益冲突以及体制、机制、政策、法律、观念等多方面的因素。解决这些矛盾纠纷,受到经济、社会、文化发展水平等多方面的制约。特别是许多涉法涉诉、重信重访问题,既涉及政策问题,又涉及历史遗留问题,多数还涉及经济问题,仅靠单一的法律手段是难以彻底解决的。同时长期以来,一些制约化解矛盾工作的体制性障碍、机制性束缚没有得到彻底解决,一定程度上影响了矛盾化解的效果。面对各种矛盾纠纷,被动应付的多,主动化解的少;就事论事的多,源头化解的少。特别是面对各种不稳定因素、不确定因素增多的复杂形势,如何建立有效的情报预警、综合化解、应急处置等工作机制,还需要在实践中进一步的磨合完善,使其固定化、程序化和常态化。□

(责任编辑:熊 觉)

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1007-9092(2010)06-0123-06

赵定东,社会学博士,中国社会科学院社会学博士后,杭州师范大学政治经济学院副教授,研究方向:社会发展与社会政策;李洁,女,杭州师范大学图书馆馆员。

本文系赵定东主持的国家社会科学基金课题(09BSH011)阶段性成果。