过程/结构中的乡镇政权与运行机制研究
——陕南陈村救灾重建过程的个案分析

杨 明

过程/结构中的乡镇政权与运行机制研究
——陕南陈村救灾重建过程的个案分析

杨 明

从陕南“5·12”地震陈村救灾/重建事件入手,研究乡镇政权在救灾和重建两个不同场景下的行为。研究发现由于地震的突袭而至造成结构的暂时性断裂,而乡镇干部舍生忘死也呈现出一个“自我消失”的仪式性回归,即上下同心。当抗震救灾场景结束,结构重新也在现实中复苏,乡镇政权再次受到上下结构的压力,其在灾后重建过程中的行为不但让灾民不满意,也导致上下不同心。研究认为,无论是结构暂时性断裂还是结构复苏,如果没有乡镇政权参与其中,救灾重建将呈现更为混乱的局面。因此,对乡镇政权一刀切或者采取虚拟政权的方式目前来说均不可取,对待乡镇政权应该是及早革除弊端,发挥其积极作用才是上策。

乡镇政权;上下同心;救灾重建;结构

乡镇政权的重要性引起了学界的广泛关注,一是关于其现状,二是关于其去留问题。

乡镇政权目前存在一个趋势,由于受到财政的制约,衍生出一切“向钱看”的逻辑,从一些研究中可以清晰地看到这一点。如周飞舟通过对税费改革过程中上下级政府间财政关系的考察,发现过去一直依靠从农村收取税费维持运转的基层政府正在变为依靠上级转移支付。在这个转变过程中,基层政府的行为模式也在发生改变,总的趋势是由过去的“要钱”“要粮”变为“跑钱”和“借债”[1]。古学斌在研究地方政府对乡村经济干预时发现,很多基层政府申请扶贫项目时考虑的是如何增加基层政府的财政收入,而不是解决农民的温饱问题。因此,扶贫项目遂成为地方政府解决财政问题的灵丹妙药,与一般贫困农民的生活完全没有关联。本文中地方政府要求农民种植不符合当地条件的蚕豆、洋芋和优质稻种,最后以失败告终[2]。马明洁在分析北方某乡“逼民致富的案例”时,发现了财政改革后政府为了增加财政税收所做的一些违反常理的事,如组织12辆东风卡车外出参观,召开万人动员大会等等。显然,为农民服务已经不是其根本性的目的。在逼民种洋香瓜的过程中,乡政府与农民存在实际上的利益争夺,如香瓜只能由乡政府收购,因此,“逼农致富”显然具有两重性,想方设法让农民富裕起来只是它的“浅层游戏”,使政府的财政富裕起来才是它的“深层游戏”。这两个游戏既有对立,也有统一。与农民是一个利益主体一样,基层在这一权利经营的过程中,也不断生成着其自身的利益诉求[3]。无论是成功的案例还是失败的案例,都可以看到这样一个事实,乡镇越来越成为“会为自己打算的基层政权”。

针对乡镇政府的现状,其去留问题成为讨论的热点,观点主要分为三种:第一种主张撤销乡镇政府,实行乡镇自治。持这一观点的学者认为乡镇政权的体制和政治运作方式都无法适应当前民主政治的发展,出路只能是取消乡镇政权。取消乡镇政权后,各地农村按照自己的情况因地制宜地实现自治,并且,应该重视农民的权利和自由发展的机会,主张成立农会和其他农民经济合作组织,要求新一轮乡镇体制改革在理念上要以人为本,尊重和保障人权,促进每个农民自由而全面的发展,放手组建农会[4]。第二种观点主张乡镇政府改为县的派出机构,认为从农村现实来看,将乡镇政权改为县的派出机构可以精简乡镇职能,理顺县、乡、村的关系,应扩展镇的自主权,将镇政权改为基层地方自治单位,从而建立纵向集权,横向分权的现代乡镇治理体制[5-7]。第三种观点主张通过改革保留乡镇政府,强化政府职能。这种观点又可分化为两种观点:一种主张在撤乡并镇的基础上,精简机构和人员、转变职能、科学配置权力运行机制和监督机制、完善乡镇财政体[8];另外一种提出官民合作的乡政自治模式,即在保留乡镇政权的前提下通过改革其权力运行模式、理顺县乡关系、发展基层民主等形式实现政府与社会全面的、积极的、多元的民主合作,增强乡镇政府的自主性,改变依附于县政府的状况,使之真正成为乡镇社区有效治理的主体单位[9]。

三种观点都是基于国家与乡村社会利益关系的失衡,但通过撤销乡镇政府无法从根本上打破这种利益关系的失衡。另外,我国正处在社会转型期,农村社会的边缘化不可避免,各种特殊问题和突发事件都有可能发生,加之农业人口众多,需要乡镇政权上传下达信息,整合、组织、动员各种农村资源和社会力量。虚拟乡镇政权,作为县的派出机构的治理模式未必符合我国农村政治经济文化发展极不平衡的现实,这可能导致乡镇权力真空的出现,而这个空白地带一旦被黑恶势力抢占,不但对农村建设极为不利,而且必将带来乡村生活的无序和混乱。其次,公共权威机构的派出制已经被世界政治经验所否定。从政治学规律看,派出机构的负责人通常由上级组织指定或任命,不但容易产生严重的官僚主义弊端,而且与村民自治组织的权力来源、权力结构不同。派出制的实行不但不能缓解乡村之间既有的体制性紧张,还有可能使其进一步激化、升级,甚至将这种矛盾进一步扩展到县级政府。面对这样的争执,不能盲目地肯定或否定,正如马克思所说:“人民自己创造自己的历史,但是他们并不是随心所欲地创造,并不是在他们自己所选定的条件下创造,而是在直接碰到的、既定的、从过去继承下来的条件下创造。”[10]

本研究试图通过对陈村抗震救灾和灾后重建过程的考察和分析,说明乡镇政权的确存在一定弊端,但其在结构的制约下同时也发挥着巨大的作用。

一、研究对象

陈村座落于县城西北25千米处,是刘乡所辖行政村,也是乡政府所在地。该村下辖4个村民小组,其中两个组116户522人分散居住在边远高山上,另外两个组89户364人分散居住在嘉陵江沿岸的山沟地带。陈村三面依山,一面环水,每逢5月嘉陵江涨水之际,交通就被阻隔,而阻隔的不仅是通往县城的路,也是其发展之路。2003年陈村被地方政府确定为扶贫重点村。

2005年,陈村完成国家扶贫重点村的建设。2008年人均纯收入1 845元,人均粮食395千克。“5·12”地震使陈村受灾严重,205户农户房屋不同程度受损,其中倒塌38户,严重危房51户,一般受损116户。村民的房屋及家庭财产损失达414万元,村级方面的直接损失为725.1万元。灾情发生后,中央、省、市扶贫办领导多次到该村调研重点村灾后恢复重建工作,在2008年6月第三次省市扶贫办领导陪同中央扶贫办领导考察后,将陈村确定为灾后重点建设村,当时预算规划1 190万元,包括农户住房建设项目、基础设施建设项目等六类。对刘乡乡政府来说,能得到上级的重视就意味着重建不缺资源,但是任务之重,时间之紧也是从来没有经历过的。

本研究框架,主要通过抗震救灾和灾后重建两个场域来表现结构的暂时性断裂和回归,通过这两个阶段中上下同心与上下不同心的两种情况,来说明乡镇政权的运行机制。本研究框架见图1。

图1 研究框架

二、上下同心

在我国的语境中,“上有政策,下有对策”和“阳奉阴违”都是在表达一种上下不同心的状态。由此,一个问题被引出,什么时候上下能够同心?先从上下同心的典故来分析,大意是李自成在一次败仗之后,要求军中上下同心,再图进取①姚雪垠《李自成》第一卷第十七章:“自成虽然新遭大败,但此人百折不挠,锐意进取,加之重要将领均在,上下同心,亲密无向,又善于整饬军纪,救民之急,所以只要他喘息一下,重振旗鼓不难。”。这实际是在表达团结一致的诉求背后要求将领和士兵牺牲自我,报效组织。在这一刻,作为“上”的将领和作为“下”的士兵不存在任何身份等级的差异。这样的状态也被特纳描写为一些人在经历生命危机仪式的时候所经历的“结构性隐身”的过程。对于刘乡来说,地震的突然袭击为乡干部制造了一个“结构性隐身”的场域,他们不再是乡干部,他们不再拥有自己的生活,甚至他们的生命也不属于自己,世俗的东西在这一刻全部消失,对于他们来说最神圣的东西就是保卫人民的生命财产,甚至为此放弃生命。用他们自己的话语来说:“我们的生命属于党中央,党的指挥棒指哪,我们打哪。”从下面乡干部在抗震救灾中的作为和不顾生命救人的案例可以清晰地看到这些。

“这一辈子还是头一回面对面地听中央领导的指示,也算露脸了”,乡领导幽默的话语赢得了一片笑声,“往事”也在这融洽的气氛中再次上演。在寂静的山村,从来没有发生过比“5·12”地震还大的事情,中央、省、市和县的领导都来了。上级政府的高度重视让基层的乡镇政府丝毫不敢懈怠,并且打出了“与党中央高度保持一致,誓死保卫人民的生命财产”的标语。在抗震救灾的过程中,乡镇干部常常冲锋在抗灾的第一线,别人不敢做的他们去做,真正做到了不顾个人安危,如帮助灾民在快要倒塌的危房中抢救贵重物品,另外,他们完全放弃了家庭生活,一天24小时严阵以待。按照乡干部的说法,“这一回是老天爷给机会,终于把自己彻彻底底地交给党和人民”。这种不分昼夜、不辞辛劳的抗灾工作也可以从一些诙谐的话语中读出来,如“双12”是指一天24小时工作,“白+黑”是指不分昼夜工作,“5+2”是指工作不分平时和周末,又如“三个一”是指一碗饭,一碗菜和一碗汤的简易工作餐。

该乡主管灾后重建工作的陈副乡长(下简称陈)利用吃中饭的时间向笔者介绍了乡干部不顾生命危险冲锋在前的事迹,访谈中陈村村民也证实了这些。村民们称陈是大难不死的乡长。2008年5月12日下午2:00左右地震发生时,乡政府主要领导正在开会,乡党委书记当即给县政府挂电话,但已无法接通。书记当机立断,制定了救人、抢救村民财产的计划,并当场成立了救灾小组,实行乡干部包村负责制。陈负责陈村,当即带上两个乡干部朝陈村奔去。村里大部分是老屋土房,有的全部倒塌,有的部分倒塌,人们都跑出家门聚集在村里的开阔地带。陈找到村主任问,还有谁没有出来。村主任回答还没有时间清点,说现在能做的就是把村干部和救灾的乡干部分成小分队,一家一家进行排查。陈和村民组长被分配到山上的自然村。该村的村民大部分已跑到开阔地带,但年近70的五保户刘家阿婆还在屋里。陈赶紧奔赴阿婆家,看到其老屋已经面目全非。陈在门外大声叫喊,没有回音,于是边嘱咐村主任赶紧联系医院,边要进去救人。当时大家都争着要去,说不能让领导冒险。陈说:“这个时候还扯这个蛋分领导。”陈冲进屋去发现刘家阿婆躺在床上已经昏迷不醒。这时余震发生了,本来岌岌可危的老屋,又坍塌了一部分,大家的心一下就悬了起来。约两分钟后,陈灰头土脸抱着阿婆出来了,而老屋也在余震中倒下了。

闲谈中,陈说,“当时什么也没有想过,脑海里一片空白,冲进屋子里就到处找,找到了就赶紧背出来,听起来也是十分简单的救人过程,但是现在想想,真有点后怕,晚出来两分钟就埋在里面了”。村民在谈到陈的时候,也竖起拇指说:“真是国家的好干部啊!”(上述内容来自于2009年2月对该乡副乡长采访的田野笔记)

地震突袭的场景所导致的乡干部自我消失的过程,是一个体制结构暂时性断裂过程。在这一过程中,没有谁也没有任何法律要求乡干部必须付出生命去救灾,但却出现了乡干部不顾生死的“自我消失性”的仪式回归。在这种仪式的场域下,上下结构就像隐身一样突然消失。特纳将这样的消失描述为从一种状态进入到另一种状态,是从一种世俗向神圣转变的过程①这里神圣的转变更多的是一种舍己为人的人性提升。实际上在救灾后乡干部也得到了上级的赞誉和村民的肯定,在村民眼里威望得到了提升。,仪式则成为状态之间转变的中介。特纳认为这些状态可以大到部落之间的战争,也可以小到一个人的成人礼仪[12]。无论事件是大是小,都要求在过程中体验他们所有的世俗性地位差别以及拥有财产的权利如何被“剥去”,以达到“绝对的平等”。回到救灾的场景中,上下的同心实际上是以乡干部不顾生死的“自我消失”的仪式性回归为前提的,在那一刻,无论是“上”还是“下”都不存在任何结构的等级和财富的多少所带来的差异,人与人之间出现了一个“绝对平等”的现象。这种结构性隐身或者笔者所称结构的暂时性断裂也正是特纳书中所描述的阈限。阈限是一个特殊的时刻,在阈限中的人必须通过仪式实行自我剥夺或者被别人剥夺,才能回到现实后超脱现实或高于现实。也许通过对比特纳书中所描述的小男孩在成人割礼中所受到的剥夺,会使读者更清晰笔者的表述。在进行割礼的过程中,一些男孩会因一些微不足道的小借口而被放牧羊群的人痛打,在寒冷的6至8月被要求赤身裸体地整夜躺卧。整个仪式过程中,不准喝一滴水,只能吃难于下咽的食物,而且经常受到严酷的惩罚,如两个壮汉用竹签放在男孩手指之间,用力挤压,有时候骨头都几乎被压碎,而最终要是割礼的伤口没有痊愈,他们还要做好死去的准备[12]。这些残酷或者说丧失人性的做法实际上具有重要的意义:先通过剥夺其特有的形态,使之沦为不具有任何被认可的地位形态,其隐含的意义,对于一个作为个体的人来说,即要想在地位阶梯上爬得更高,就要比其他地位阶梯站得更低。

三、建构“明星村”

特殊的救灾场景造成结构的暂时性断裂,伴随着场景的消失,乡干部也从“自我消失”重新归置于上下结构之中。在建构明星村的过程中可清晰地看到结构复苏的过程以及结构中的压力对乡镇政权的影响。

乡镇政府作为乡村灾后重建工作的主要负责者,想凭一己之力完成灾后重建显然不太可能,故如何得到外部的支持成为其灾后工作的重点。通过乡政府的精心设计、有意介绍和指引,陈村成为中央和省级领导频繁视察灾情的重点村。并且领导直接指示要将陈村建成示范点,并通过以点带面的方式促进其他重建村的建设。在这个过程中可以清晰看到乡干部作为结构中的“下”朝“上”如何索要资源的画面。

从村里回来的路上,针对构建明星村的过程向该乡陪同我们的党委书记做了简要采访。书记从一声叹息开始了他一言难尽的叙述,他说,“实际上我们的党委班子一直在研究需不需要树立陈村‘典型’。如果成为典型,大家(整个社会)都盯着你看,工作没有做好,上头的领导会问责,下头的村民要骂娘,难受得很;如果不成典型,现有的资源又远远达不到完成重建的需要,也非常的让人恼火。党委最后决定,反正都是干,还不如干典型。”思想稳定之后,下一步工作就是如何让上头重视,这么多受灾的乡镇,为什么就要将典型放到我们乡?因此,一整套游说上级、邀请上级视察灾情等前期工作就这样展开。

书记说,为了让上头为灾情动容,乡镇干部也花了不少心思设计视察的节目。第一部分是迎接,县里告知国家扶贫办领导视察的时间后,书记亲自带着近50名受灾村民在嘉陵江畔等待。中央领导到来后,陈在其注视下将过河费用交清,中央的领导当场问,你们这里还要交过河费,乡政府也要交吗?为什么要交并不重要,重要的是这个地方的“穷”让领导还没有进村就有所体验。领导慰问时,一些受灾村民泣不成声,情形显得非常惨,领导当时就动容了。第二部分是组织领导参观最贫困的房屋倒塌户。领导向村民询问得非常详细,甚至涉及家里几口人,干什么。因为这里是贫困村,所以村民回答基本上一致。尤其涉及穷的问题,村民回答,我们这里地少又缺乏收入途径,副业和外出务工基本上依靠乡领导组织安排。因此,视察之后,中央领导评价,“刘乡的领导班子非常有能力,是能干事情的干部”。第三部分是送别,领导视察完毕离开时,山上的老百姓都翻山越岭在嘉陵江畔集中送别,场面非常壮观。这种仪式性的送别使视察的领导有一种得到和不能辜负老百姓信任的感觉,容易产生一定要帮助老百姓把家园建立起来的信念。虽然每次中央或省里的领导来参观大概都是类似的安排,但每次都直接有效地冲击了领导的感官。终于在中央领导第三次视察的时候,乡书记找到一个机会直接向“上”谈构建重点村的事宜,领导当场表态:“这个村受灾很严重,可以作为重建的典型,但是要快要好,这样可以给其他的地方树立榜样。”一起陪同的省市县领导也表态“全力搞好该村的重建工作,争取树立典型”。听到这样的话语,书记说:“当时心里非常复杂,一方面重建资源有保障了,一方面感到压力巨大。”同一辆车上的女乡长接过话题说:“乡镇干部的压力非常大,上要对领导负责,下要对民众负责,自己所能决策的空间非常小,我们也想把工作做好(她认为重建中有些工作不尽如人意,这在后面的叙述会提到),但是有时候心有余而力不足。”同行的其他乡干部也开始发出怨言,如我们拼命地干,就算没有功劳也有苦劳,你看那些村民从来没有想过我们的苦衷(我们进村采访时,村民和另外的一个随行乡长有一番争吵,大意就是乡干部一点也不考虑他们的需要,一味地讨好上头当官的)。书记没有再接着这样的话语继续他的叙述,抽出一支烟,默默地点燃后就一直望着窗外……

实际上从书记一声叹息的叙述、女乡长无奈的话语和干部的一些怨言中可以清晰看到来自上下结构中的压力,也再一次证明当救灾场景消失之后,乡干部又回到上下结构中专司其职,而作为结构中“下”的乡镇政权在现实中又重新受制于结构的约束,也就是常说的体制性压力。

可见,乡政府实际在构建明星村的过程中起着承“上”启“下”的作用,是连接上级和村民之间的桥梁。通过组织村民迎接上级的检查来达到三方的互动,从而让“上”和“下”都得利于这种互动,而乡镇政权正是在承“上”启“下”的过程中完成自己的职责。

另外,一个偏僻的普通山村一夜之间成为众人皆知的重建“明星村”,带给地方乡镇政府的绝对不完全是喜,只能说是喜忧参半。一方面“明星重建村”给乡政府带来了很多好处,包括政策上和物质上的支持,特别是重建资金方面的大力支持①灾后陈村得到的支持(只是22户重建点的灾民所得):政府的生活补助和建房补助共248.46万元,对口城市捐助50万元,企业捐助100万元,红十字会捐助33万元以及不同类型的物资捐助(数据由陈村会计提供)。;但另一方面也给地方政府带来了沉重的重建压力,即如何在废墟上重新构建一个既让上级满意又令社会称赞的陈村。乡镇干部坦言,“得到的好处越多,付出的代价越大”。这种代价就是要在短时间内以有限的人力完成上级所需要的重建标准。

乡政府和村委经过周密策划,决定在该村设立一个集中重建示范点,共22户,全部是该村的贫困户。

四、“软硬兼施”的管理方式

在我国的政治体制(特别是乡镇一级)中,官对民往往通过软“和“硬”双管齐下的方式来达到管理的目的。我想官对民软硬兼施的背后至少有一层含义,即如果是百分之百的民主,那就不存在硬的说法;反之,如果是百分之百的专制,那就不存在软的说法。正因为我国不存在绝对的民主也不存在绝对的专制,自然就会出现这种软硬兼施的管理方式。这种现象实际上在基层政府已经是一种普遍的现象,在压力型的体制下,这是他们必要的也是不得已而采取的一种方式。下面通过乡镇政权动员灾民重建的过程来进一步的分析。

为完成上级政府的任务,乡政府想方设法动员村民迅速重建。动员重建的理由包括两点:一是政府统一重建,村民省钱还不费力;二是政府统一规划,质量有保证。但是一部分灾民持反对意见,认为现在物价水平太高,可以先借住在亲戚家,等物价平稳的时候再建房,到时候政府补贴4万元,加上每人1 000多元的生活补助,自己再贴点也就差不多了,这样的操作不会产生太多的债务。动员的形式主要包括两种方式:一是大会动员,大到整个村的会议,小到每个组的会议。总之,那些天几乎天天有动员会。据村民回忆,乡领导曾在一次大会上说大家都是乡里乡亲,决不会欺骗大家,愿意将自己的利益和村民的利益捆绑在一起,并当场捐助了一定数额的人民币。据说乡领导激昂的话语刚落,整个会场的掌声经久不息。二是挨家挨户的动员,对乡村干部认为“不听话”的灾民,动员的方式类似于孙立平等描述的陕北骥村征收粮食过程中“拔钉子户”的过程:先是一番套近乎,然后动之以情,晓之以理,告诉村民政府重建的好处。当“软”不起作用的时候,又开始动用政府的“硬权威”进行压制,告诉村民要是自建在规定的时间内达不到标准,政府就不给予相应的补助。另外,如果自己重建房子,灾害再次到来,政府不会再管等等。在乡镇干部的“软硬兼施”之下,重建点的灾民关于家园重建的思想似乎达成一致,而在这一致的背后其实存在另外一个逻辑:村民有自己的理性思考。

针对此事,笔者在陈村进行了小组访谈(小组访谈包括重建点的9户灾民,乡村干部被客气地请到了屋外)。提及此事,村民都显得义愤填膺,当时村民的“异议”以及无奈通过叙述再次上演。9户村民中有6户村民气愤地斥责:“这哪是帮我们重建家园,就是为了他们头顶上的乌纱。”怒火反对的理由很简单:本来国家帮助灾民重建是一件好事情,但是现在却让灾民变成负债累累、不堪重负的“债民”。通过灾民的个案,个中缘由可以水落石出。

村民a家有4口人,丈夫在外打零工,妻子在家种地,家中有一个男孩12岁,读初中一年级,一个女孩9岁,读小学四年级。村民a说:“家庭主要考虑的是下一代的教育问题。男孩如果能读出来砸锅卖铁也要供,女孩至少也要读完初中再考虑外出务工,另外还要和几个兄弟一起负担父母的生活。家里大概一年有8 000元的毛收入,除去开支纯收入落下来也就1 000元左右。”微薄的收入以及缺乏收入途径使这个家庭已经不堪重负。村民a对笔者坦言,他们家的房子1998年曾经翻新过,地震中损坏并不严重,花费5 000元左右翻新一下就可以居住,所以当时根本没有考虑重建的问题。但是村干部和乡干部先后来做工作,认为房子已经是危房,住下去会威胁到生命安全,还告诉我们危房要是砸到你们的下一代,后悔都来不及。当时想想,干部说的也有道理,自己没有关系,影响到儿女的安全就是一种罪过。但思考之后给乡干部提意见,说现在很多村民和我都安置在亲戚家,一年半载没有关系。重建可以分批建,特别需要的可以提前建,没有紧急需要的可以延后建,因为现在材料费特别贵(和调查时候相比,重建时候的钢筋贵了1/3多),如果现在盖房承担不起这个费用。但是乡干部的回答是:“以后建国家没有这么好的政策,乡里和村里也不会给你批地,你现在不建以后想建都难。”另外,村干部按照国家补助政策给我们算了笔账,说只要掏上15 000左右,就可以住新房。话到这个程度,我们作为普通老百姓也没有什么发言权,当时就这样在乡村干部软磨硬泡下稀里糊涂地签了字。现在想起来非常后悔,建房总共掏了17 000元,还欠了15 000元,和原来村干部的许诺差距很大。现在他们也不管我们,只管催账还钱。最重要的是以现在的收入来看,一系列的问题都会出现。什么时候才还得起这些欠款?缺乏收入的生活怎么维持?娃儿读书怎么办?

a村民一系列的问号悬在我们的心头,天灾已成既定事实,政府的援助也可谓及时,但是之后问题的产生难道完全归咎于当地的乡干部吗?也许对这一系列递进问号的回答,可能恰恰是对乡镇政权研究的关键所在。

分析整个重建动员过程可以发现,灾民有“异议”的考虑实际上不无道理,但是这样的灾民在乡镇干部眼里却被视为不听话的对象。读者在这里不禁要问,在抗震救灾中,乡镇干部不是誓言一定要保卫人民的生命财产安全吗?在这里却要摆平“村民不无道理的事实”又是为何?实际上,乡镇政权的逻辑非常简单,要完成上级交给的繁重任务,就必须实现从人民财产安全的“保护者”转变为对村民强加权威的“损害者”。从结构的角度,可以看到地方政府依然受制于上下结构,即迫于结构中的压力而产生“逼民重建”的行为。

五、“合谋”应对上级政府检查

产生基层政府共谋的原因往往是下级政府完不成甚至是不去做上级交代的工作,而共谋的戏剧也往往上演在上级政府检查的过程上,通过各种手段来蒙蔽上级政府,以达到过关的目的。刘乡有典型的重建村,因此,成为社会关注和上级视察的目标,而在整个重建过程中,对于乡政府来说并不是所有的工作都尽如人意,这就形成了合谋产生的基础。

2008年10月15日重建点比计划提前半个月完工,灾民的家园也在大兴土木后呈现出整齐划一的面貌,22户灾民先后搬进了新居。如此功德圆满赢得了上级政府一次又一次的表扬和嘉奖,示范点也被冠上了陕西省灾民率先入住重建点的光环。故事本该打上圆满的句号,但接力棒又再次交回灾民的手中,因为重建的结束并没有使灾民对忙前顾后的乡村干部感恩戴德,却使原本比较和谐的干群关系紧张对立起来,干部走到哪里,哪里就会弥漫着浓浓的火药味。正因为此,每次在上级检查和其他地方参观之前,乡村干部都要开会和挨家挨户做工作,特别是对认为“难管理的灾民”。主要的做法是当上级来检查时,预先教导村民多说对政府歌功颂德和感恩戴德的话,如“永远不忘党恩、在政府的帮助下一定能战胜暂时的困难”等等,并且在新建房屋的门上都挂上乡政府发的歌颂党恩的春联。另外,不能说暴露问题和责怪抱怨的话,如穷交不起钱、房子质量不好等等。另外,做不通工作的农户,不能让其见到上级领导,特别是省里和中央来的领导。总之,在应付上级检查的时候,要制造出一片和谐,村民对政府充满感激的气氛。

既然乡干部都表示尽心尽力,为什么还需要做这些合谋的工作?带着疑惑我们在村民的推荐下笔者找到一个在村里比较有影响的大叔进行访谈。

大叔在他重建的家中接待了我们,并且很愿意向我们透露,还一个劲地说要我们给他们做主,并直言产生这种矛盾的三个主要原因:一是与最早订立的建房合同产生了出入,最早的合同规定1平方米680元,但是现在原有的基础上却要多付给建筑商至少7 800～10 600元。建筑商在外墙上做文章,每家每户都要承担一面墙5 600元的费用,如果是两家共一面墙,则两家共同分担。另外,规划楼梯建在屋里,不收费用,但因建在屋里弊端太大后改建在外面,当时没有谈费用问题,但建完之后,要求一架楼梯收费5 000元。二是重建后的房子质量很差。已经建好的房子没有考虑村民以后修建附属圈舍、厕所和厨房的地方,现在的规划也很难再修改,重建点A已经成了酿成了污水横流的局面。另外,重建的房子基本上都出现了房子漏雨的现象,并且有一些灾民的房子在客厅和房间里都出现了裂缝。三是重建户拖交欠款导致争执。农户认为如此差的质量与合同有出入,不应该交这么多钱,拖欠房款的数额在3 000～16 000元不等。但是政府天天帮建筑商催款,甚至在去年腊月二十八,建筑队的老板还来催款。另外,村民发现建筑商重建过程中存在偷工减料和不公平的现象。如本来封顶时应该用12包水泥,但是普遍是用的是8包,而与乡村干部关系好的农户却用足了12包,农户认为房子产生漏雨和裂缝多半也是这个原因引起。偷工减料,导致重建房屋质量不保,乡政府作为重建工作的监督者,难逃其咎。而在验收房屋时,乡政府还为建筑商大开绿灯。大叔说更让人气愤的是,原有的合同没有执行,乡政府不但不站在村民的立场上为老百姓维权,反而帮助建筑商按照“新规矩”收钱。

由于各种原因陈村重建任务达不到国家的要求,与上级政府的意志产生了偏差,因此,乡政府试图通过乡村干部合谋,做好群众的掩饰工作,以求通过上级政府的检查。这在本质上与李芝兰文章所述相似。该文中,为了解决农民负担问题所引致的治理性危机,中央政府试图通过农村税费改革来倒逼基层政府对自身进行改革。由于税费改革是自上而下推动的,农村基层政府为了维护自身的利益,作为行政层级最末端的行为体,惟有被动地以“弱者的手段”回应上级压力,其客观结果却是农村公共产品阙如、基层政府运作困难,农村出现新一轮治理危机,由此形成向上的反倒逼现象,以致中央和省级政府只有采取新的措施,投放更多资源来解决农村问题[11]。通过这样的对比可以发现,实际上回到了故事的开始,乡镇政权和上级政府实处于上下不同心的状态,但这种不同心的状态并不表明结构存在断裂,相反,正是因为压力型的结构导致乡镇政权不得不采用合谋的方式做“上有政策,下有对策”的工作,这也正表明了结构的存在。

六、结语

本研究将事件划分为救灾和重建两个场景。地震突袭而至创造了一个特殊的救灾场域,这个场域如同特纳所说的“生命危机的阈限”,而代表乡镇政权的乡干部在救灾这一刻没有自我,没有生活,甚至生命也不能自我控制。这种“自我消失”的方式就如“结构性隐身”一般。正如乡干部所说,“将自己彻底地交给党和人民”,也正是本文中所提出的上下同心。无论他们是自我的剥夺还是客观场景的需要,结构在这一时刻出现了暂时性的断裂,任何人都没有财富多少和地位等级的差别。换言之,阈限中的乡干部已经不具有任何被认可的地位形态,或是处在所有被认可的地位形态之下。虽然暂时只听到上级对该乡的一些赞誉,但是延伸思路考虑会发现,5·12地震成就了多少在救灾中不畏生死的政府官员地位和荣誉的上升,即使开始他们没有这些世俗的想法。因此,这样的扩展也许可以展现一个完整的阈限场景,就是在生命危机时刻或者特殊场景之下,结构的断裂会将你剥夺得一无所有而产生一种仪式性的回归;但是当危机消失之后,你的地位和声誉都会更高。正如特纳的分析,“对于一个作为个体的人来说,要想在地位阶梯上爬得更高,就必须先在地位阶梯上站得更低”。

危机场景消失,暂时断裂的结构又重新复苏,乡干部依然处于专司其职的上下结构中。灾后,重建作为一个重要的任务摆在乡镇政权面前,“如何重建”实际上是另外一层面的博弈,即如何在结构中由“下”向“上”争取资源。刘乡成功构建“明星村”就是这样一个过程。这个过程给刘乡带来的不仅仅是资金、物质和政策上的支持,蕴含在上下结构中的压力也同时出现。重建产生不良后果的时候,开始了乡村干部合谋,帮助建筑商撕毁当初的合同、应付上级检查。这样的做法同样是畏惧于上下结构中的压力。从救灾场景消失后故事的三段式延续会发现,由于上下结构中所蕴含的压力导致乡镇政权发生180°大转弯,也导致其被迫站在人民和代表中央政府的上级政府的对立面。回到现实世界中去观察,很容易地就会发现如本文中所描述的乡村干部合谋等一些现象。实际上乡镇政府的合谋行为完全是欲盖弥彰,因为这是“上”和“下”都知道的一个事实。乡镇政权的这种非常细致的安排,其目的有不被问责的意思,但这样的行为客观上却避免了体制的漏洞被进一步撕扯。因此,对于乡镇政权不尽如人意的地方不应只是思考乡镇政权本身的问题,应该将更多的思考集中在体制结构已有的漏洞上。

从经验世界回归到现实存在的问题进行探讨是非常必要的,也是本文试图作出的一些贡献性的现实思索。从1983年乡镇建制到现在已经走过近30个春秋,乡镇政权有功有过,有得有失,但是目前非要扯出一些标准去分清功过是非,笔者认为没有任何必要。从上述的事件中可以清晰看到,即使有一些不尽如人意的做法,但是无论是救灾还是重建,如果没有乡镇政权的参与是万万不行的。另外,无论是一刀切的方式还是虚拟乡镇政权的方式,笔者认为都不合理,也没有必要,因为社会矛盾是无所不在的,同时控制也是无所不在的,乡镇政权作为控制社会矛盾的实体即使消亡,也会有另外一个新的矛盾控制体取而代之。因此,“根”上的问题没有解决,已有的问题也会依然存在。

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Study on Town Reg im e and ItsM anagem en tM echan ism in the Perspective of Process/StructureM ethod——A Case Study on Chen V illage of Southern Shaanxi

YangM ing

To startw ith the descrip tion of relief and reconstruction in Shaanxi5·12 earthquake,thispaper focuseson discussing different local governm ent’s actions invo lved in two different situationsof relief and reconstruction.The author believes that the accidental earthquake com ing creates the temporal rup ture of structure abrup tly,meanwhile,the behavior that town cad res careless about life or death rep resents the rite recovering,which is the sam e as the‘unity of upper/lower structu re’(the acco rd of cen tralgovernm en tand localgovernm en t)m en tioned in the article.The upper/lower structu rewas recovering againwhen the relief situation ended,and the town regim e was also p laced under the p ressure of structure,which appeared the change from the unity of upper/lower to the disaccord of upper/lower.The disorder situationwould appear,if town regim e didn’tparticipate in the relief and reconstruction p rocess.Therefore,the author disagreesw ith the local governm ent’s non-discretionary imp lem ental action and the virtualpowerm ethod,and suggests that town regim e shou ld p laymo re andmo re active ro le in rural developm en t th rough refo rm ing its abuse as early as possib le.

Town regim e;The acco rd of central governm entand local governm ent;Relief and reconstruction;Structure

2009-10-22

杨 明,中国农业大学人文与发展学院博士,邮编:100193

(责任编辑:连丽霞)