苹果套袋补贴实施效果评价

陈慧萍 翟 捷 黄 静 王玉斌

苹果套袋补贴实施效果评价

陈慧萍 翟 捷 黄 静 王玉斌

文章首先介绍了国内实施苹果套袋补贴示范项目的目的和方法,然后结合国家宏观统计数据、主管部门统计数据、果农调查数据,从经济效益、社会效益和项目区农户评价三个方面对苹果套袋补贴的实施效果进行分析评价。总体来看,苹果套袋补贴具有提高优质果供给量、提高农民收入和促进产业结构调整等经济效益,具有促进人民身体健康、保护生态环境等社会效益;但是,从果农调查情况来看,试点补贴力度和覆盖面较小,对果农的生产行为影响并不大。建议政府完善补贴政策,创新补贴方式;加大补贴力度,增加直接补贴,并且将直接补贴和套袋补贴有机结合起来;补贴实施过程中坚持公开原则;实施差异化补贴。

苹果;套袋补贴;效益评价

一、引言

我国是农业大国,农业、农村、农民问题是制约我国国民经济发展的关键因素。为了解决“三农”问题,我国在2004年提出了“以工兴农,以工带农”、“工业反哺农业”的方针,并出台了一系列财政支农政策。苹果是我国的优势农产品,作为世界苹果生产第一大国,我国苹果产业在总量规模、品种资源、生产成本等方面具有明显的比较优势,但是也存在着单产水平、优质果率、加工率和贸易率低等问题。2003年之前,我国苹果优质果率不足30%,比发达国家低30个百分点以上,严重制约了我国苹果鲜果出口竞争力的提高。

为了扶持苹果产业发展,2005—2009年五年间国家农业部在苹果种植优势区域的山东、陕西、山西、辽宁、河南、河北六省和青岛、大连两单列市的优势县乡开始实施苹果套袋示范补贴试点,目的是推广使用优质果袋,提高苹果质量,扩大苹果出口,增加果农收入。具体的实施方法是,项目省(市)的农业行政主管部门按照农业部年度项目计划,选择项目县、划定项目区,项目村确定补贴农户和补贴面积,然后上报县里,由县(市)农业主管部门进行纸袋招标,并规定纸袋的质量标准,一般中标候选2～3家纸袋生产企业,项目区果农可从中任选一家进行购买,购买价格为厂家中标价格减去补贴金额;每年年底之前,政府根据纸袋生产企业在项目区的实际销售数量,按照每个纸袋补贴0.025元的标准与其结算补贴款。补贴标准是每亩补贴8 000个优质纸袋,每个纸袋0.025元,亩补贴资金200元。按照这个标准,五年间国家农业部共计下拨补贴资金11 798万元,补贴面积58.8万亩,受益果农10多万户①根据农业部种植业司提供资料整理获得。。

苹果套袋技术的应用最早源于国外,在我国的推广开始于20世纪90年代中后期。目前,套袋技术除了在苹果上大面积使用之外,在梨、桃、葡萄、猕猴桃上的使用面积也已经很大。套袋不仅使果实表面着色均匀,颜色鲜艳,果面光洁,果点浅,干净,美观;还能有效防止病虫侵害,减少农药污染,更加环保和健康,因而更受消费者欢迎。以陕西省洛川县为例,2004—2008年嘎拉套袋优质果地头价格为3.0～4.0元/千克;而不套袋嘎拉果仅为0.8～1.4元/千克,并且套袋几乎不导致产量降低①由陕西省洛川县果业局提供资料整理得到。。

果袋质量的好坏直接影响到套袋的效果,用袋不当不仅不能提高果实品质,而且会严重损伤果实,造成一些虫害(如康氏粉蚧)的发生[1]。目前市场上销售的苹果套袋种类繁多,主要有单层纸袋、塑膜袋、双层袋、涂蜡袋等,苹果品种不同、地域气候不同,使用袋的种类也不同。在众多的袋子里面,塑膜袋和单层纸袋价格最为便宜,但是生产的苹果质量不是很高,塑膜袋仅能防虫和减少污染,对增加着色并无效果;而单层纸袋在雨多的年份会很快烂掉,失去保护层的作用。双层袋、涂蜡袋的价格稍贵,但是生产出的苹果品质好、售价高。目前在苹果优势产区,为降低投入,果农多使用较为便宜的塑膜袋,使用优质双层牛皮纸袋的比例还不是很高。双层牛皮纸袋虽然能够提高苹果品质,但是纸袋价格要贵些,并且由于双层牛皮纸袋需要分两次摘袋,在用工密集的套袋和摘袋期,很多农户都需要雇工,导致多出一部分用工支出,在劳动力价格较高的时候,矛盾更加突出。

苹果套袋补贴就是想通过降低农民的生产资料投入,促进优质袋的推广使用,提高优质果比例,达到提高苹果竞争力、扩大苹果出口和提高果农收入的目的。作为一种专项补贴,苹果套袋补贴是否达到了政策设计的目标,是否起到了引导农民优化资源配置的作用,是否提高了优质果率和果农收入?目前该项补贴还处于试点阶段,今后应该扩大补贴规模,还是取消?同样是专项补贴,苹果套袋补贴与粮食良种补贴、农机具购置补贴又有所不同,对良种补贴和农机具补贴的研究结论是否适用于苹果套袋补贴?这些都需要对苹果套袋补贴试点实施效果进行深入研究和分析后,才能做出客观判断。

二、文献综述

自2002年我国实施粮食补贴试点以来,政府已陆续推出和实施了针对粮农的粮食直补、农资综合补贴、良种补贴和农机具购置补贴,而专门针对果农的仅有苹果套袋试点补贴,补贴力度和范围还都很小。从实施方法、实施对象和实施目的来看,苹果套袋补贴与良种补贴比较相似,都是生产资料专项补贴,都是通过政府采购或招投标方式确定生产资料供应企业和供应价格,农户以扣除补贴后的优惠价格从招标企业购得生产资料,而且此类专项补贴仅针对优势产区的优势县,其目的都是为了优化这类农产品的产品结构,提高优质产品的比例和效益。

由于苹果套袋补贴还只是试点,目前专门针对苹果套袋补贴的研究还非常少。现有的研究都是针对粮食补贴政策的评价,根据其研究方法可以分为两类,一类是经济学分析,一类是实证分析。经济学分析主要是应用福利经济学理论,以粮食需求-供给曲线、粮食生产函数和粮食生产成本曲线为分析工具,进行理论规范分析。在实证分析中,又可以分为调研法和计量模型法。调研法主要是通过对实行粮食补贴的地区以各种方式进行调研,对补贴效果多是进行定性判断和描述;计量模型法则是利用调研数据或统计数据建立模型,分析更具有深度和说服力。在现有的关于粮食补贴政策效果的计量分析中,使用的方法主要有数学规划模型法、数据包络分析法、C-D函数法、一般均衡模拟法等[2]。

关于粮食补贴政策的作用和实施效果,相关研究人员对其褒贬不一。N ico Heerink[3]、Fred Gale等[4]、王娇等[5]、刘俊杰[6]等都认为粮食补贴政策对粮食产量增加的作用甚微或不起作用,而盛艳[7]、张照新等[8]、张学彪[9]、韩喜平[10]、沈淑霞[11]等则认为粮食补贴政策对提高粮食产量有积极作用。已有政策效果评价的研究,多是针对粮食直补和农资综合直补,而关于专项生产资料补贴——良种补贴的研究比较少。在关于良种补贴的研究中,刘鹏凌等[12]、肖双喜等[13]、王秀东等[14]通过实地调研和分析,认为良种补贴的效果不甚理想,补贴的政策目标还未实现,仍存在着很多问题;而王姣等[15]利用数据模拟得出良种补贴对农户粮食产量和种植业收入都有正向影响作用,但是促进作用并不大。

从上述文献可以看出,虽然对补贴政策的研究比较多,但是目前没有统一的结论。由于粮食具有特殊性,不能简单地将粮食补贴形成的结论和经验套用于苹果套袋补贴。良种补贴与苹果套袋补贴较为相似,但是也有不同,如享受套袋补贴之后还要增加劳动力投入,相应提高了生产成本,而享受良种补贴的农户则没有这样的附加条件,因此也不能简单套用良种补贴的研究结论。对苹果套袋补贴进行研究,不仅补充了财政支农政策中的关于果树补贴政策的研究内容,而且对以后实施其他水果品种的补贴具有重要的启示作用。为了更好地对套袋补贴项目进行评价,笔者所在课题组于2009年8月在山西省万荣县和陕西省洛川县的项目实施村和非项目实施村进行了农户入户对比调查。万荣县和洛川县都是苹果生产大县,苹果生产历史悠久,苹果产业是万荣当地的三大支柱产业之一,是洛川县的唯一支柱产业。

三、效益评价

(一)评价思路与方法

对于苹果套袋补贴试点项目实施效果的评价,重点是看政策实施后,是否达到了当初设计的政策目标。根据政策的主要目标,可以分为两类,一类是经济效益目标,一类是社会效益目标,另外政策的受众——补贴区果农对该政策实施效果的评价也很重要,因此,本文主要从经济效益评价、社会效益评价和项目区果农评价三个方面对苹果套袋补贴项目进行总体评价。

由于该项目为试点项目,实施的范围比较窄,反映在统计数据中的结果就比较微弱,而对某个地区的农户调研数据和当地果业主管部门提供的数据,又可能具有片面性和局部性。为了能更好的进行评价,本文主要采取统计数据与调研数据相结合、统计数据与调研案例相结合的方法,对于某些没有统计数据且不太好确定的实施效果,主要采取经验估计的方法。

(二)评价体系的建立

苹果套袋补贴政策的主要目标包括:(1)提高优势区的苹果套袋率,带动周边地区使用套袋技术,普及中高档优质纸袋,大幅度提高苹果质量,使我国苹果优势区域内的优质果率由30%提高到50%以上,从而提高苹果售价;(2)使广大项目区果农能享受国家优惠政策,通过使用优质补贴果袋增加收入;(3)增强优势产区苹果鲜果的国际市场竞争力,进一步扩大出口,增加果农收入;(4)普及优质果袋,提高就业率,增加当地农民收入;(5)推广优质果袋,带动造纸行业以及纸袋生产包装和运输等相关产业的发展,对整合生产资源有积极作用;(6)积极探索推进优势农产品布局规划的有效途径和发展模式,为发展其它农产品生产积累经验。

结合上述主要政策目标,本文建立了相应政策评价指标体系,主要经济效益评价指标包括:(1)优质袋使用量;(2)优果率;(3)出口量;(4)果农补贴收入;(5)果农售果收入;(6)增加就业收入;(7)带动作用;(8)产业结构调整。

对于社会效益评价,结合经验主要从提供绿色食品和减少污染两方面进行;项目区果农评价主要是利用在山西省万荣县和陕西省洛川县的入户调研和访谈材料,从农户的主观感受来评价项目的实施效果。

(三)实施评价与结果

1.经济效益评价

(1)优质果袋使用量

2003年之前的优质双层纸袋价格比较高,约为0.2～0.25元/个,在果农总生产成本中,双层纸袋投入成本占到了一半以上。2004年双层纸袋每个价格下降到0.1元左右,2005年之后则基本稳定在每个0.04元左右,纸袋成本在整个生产成本中的份额大幅下降。同时,优质果的价格也有所提高,因此农户使用双层优质果袋的积极性和实际使用量比项目实施前有了很大的提高。

据山西省农业厅提供的数据,从2005年到2009年,山西全省果实套袋数量大幅增加,分别达到45、61、80.2、84.6和90亿个。通过在陕西省洛川县的调查,也发现当地很多果农,特别是以苹果收入为主的果农,充分认识了套袋的重要性,套用果农的话说,“不套袋苹果就卖不出去”、“不套袋就卖不出好价钱”。据作者观察,当地很多果园几乎所有的果子都套袋,大部分使用优质袋,小部分使用塑料袋,使用优质袋的比例达到了80%。果农反映,在2004年之前,优质袋使用率很低,即使在价格大幅下降的2004年,优质袋使用率也仅占50～60%。现在与过去比,无论是优质袋使用量还是比例,都有了很大幅度的提高。

(2)优果率

优质袋使用量的提高,必然导致优质果的增加。我国对外出口的苹果都是优质鲜果,从出口量变化我们可以部分地看出优质果产量的变化情况。从2004到2008年,全国苹果产量变化有大小年的现象,但是总体呈现增长趋势,而出口量则是直线增长,由77万吨增加到了115万吨①数据来源:苹果产量数据、出口数据均来源于中国统计局网站。;出口量占总产量的比例,却仅由2004年的3.25%提高到了2008年的3.85%。据此可以得出,优质果的绝对产量有了大幅增加,但是优果率的提高幅度比较有限。

2004年以来,浓缩苹果汁行业在我国也有了快速发展,我国浓缩果汁产量占到了世界总产量的30～40%左右。由于行业的快速发展和厂商的恶性竞争,2007年和2008年普通果的收购价甚至达到了0.8元,这无形中也刺激了不套袋行为,缩小了优果率的增幅。

(3)出口量

从优果率的评价中,我们已知全国总出口量有了大幅增加,在补贴区与非补贴区对比中,补贴区出口量增幅更大。据山东省主管部门提供的数据,从2005—2009年,山东省苹果鲜果竞争力有了很大提高,出口增幅明显,项目区累计出口苹果27万吨,占到了全省苹果出口量的10%。

在陕西省鲜果出口龙头企业——延安果业集团公司调研得知,虽然2008和2009年中国农产品特别是浓缩果汁出口受到了严重影响,但是苹果鲜果出口量仍然有所增加,只是价格与往年基本持平。

(4)果农补贴收入

农业部苹果套袋关键技术示范项目五年共下达项目补助资金11 798万元,各项目区根据当地财政状况,列出专项资金作为项目的工作经费和技术培训经费,拨出专款投资于苹果产业。陕西省五年累计配套支出2 101.49万元,辽宁省财政补贴2 750万元。

虽然政府支出的补贴有1亿多,但无论是在万荣县还是在洛川县,每户果农苹果种植面积少则3～4亩,多则9～10亩,由于补贴金额有限,即使在项目实施县,也只是个别乡、个别村、部分人的部分果园能够得到补贴,多数果农根本得不到补贴,即使得到补贴——200元/亩也只占到果农收入的很小比重。

(5)果农售果收入

2004—2008年出口量增加,出口收入也由2004年的27 746万美元增加到2008年的69 834万美元。出口金额增加了151.69%,果农纯收入增长情况如何呢?在果农生产成本中,份额较大的有化肥、农药、雇工和纸袋四部分,如果生产资料价格上涨过快就可能会出现丰产不丰收的现象。部分接受调研的以种植苹果为主的果农反映,虽然苹果的售价有了一定幅度的提高,但是农药、化肥、雇工的价格提高的更快,其纯收入从2005年到2008年基本没有变化。

从实际调研数据来看,套袋与不套袋、套塑料袋和套优质袋的收益还是有区别的。下面表1是以2008年为例反映的选择各种套袋成本收益情况,当年人工工资为35～40元/人/天,在套袋和摘袋期,每亩需要雇用熟练工3～4人次,每亩需要使用8 000个袋。从表中数据看出,在当年苹果售价、生产资料价格和用工成本情况下,几种套袋选择的纯收益由高到低依次是:套补贴袋>套“膜+纸”袋>套单层纸袋>套膜袋>不套袋。但是当不同档次苹果差价不大、用工成本提高时,各种套袋选择的收益排序情况也相应发生变化。

表1 各种套袋选择成本收益情况

2007年由于浓缩果汁行业需求增加和同行业竞争加剧,当年收购压榨果价格由刚开始收购时的0.6元/斤上涨到0.9元/斤,而当年优质果售价也只有1.2～1.5元/斤,两者纯收益之差仅为400～500元/亩。在调研时,部分年轻果农觉得如果普通果收购价一直这么高,他们下年就打算不再套袋,因为感觉辛苦套袋的收益跟不套袋没什么两样,还要付出更多的劳力,不如省出时间外出打工。

(6)增加就业收入

在套袋和摘袋期,果农一般都需要雇用临时工。根据调查,果农使用双层袋,每亩将增加用工6～8人次,整个项目将会增加用工348～464万人次,按每人次每天35元计算,大概共支付临时用工工资1.2～1.6亿元,可以有力带动项目区周边农民收入增加。并且,随着项目的顺利开展,项目区及项目辐射区苹果产量的增加也带动了相关包装、运输、储存等环节对劳动力的需求,扩大了劳动力在第二、三产业的就业范围,拓展了劳动力就业市场,增加了农民收入。

(7)带动作用

由于苹果套袋补贴实施范围有限,仅在个别村、个别农户的部分果园实施,为了避免争抢,发放人在实施过程中对此项政策往往秘而不宣,只将补贴发放给与自己关系较好的农户,而这部分既得利益者往往不会把自己获得补贴的信息告诉没有获得补贴的果农,因此,套袋补贴的带动效应远比政策设计的初衷要小很多。

在调研中,相邻村或是同村的未享受补贴的农户,很多都不知道国家在实施套袋补贴项目,当年使用还是不使用优质袋很大程度上取决于上年优质果和普通果售价的差额大小。

(8)产业结构调整

一直以来,我国苹果以内销为主,以生产低档果为主,而世界上很多苹果主要生产国出口量占总产量的比例一直都很高,并且多生产和出口高档鲜果。2003年中国加入W TO以后,贸易环境发生了很大变化,苹果优质有了优价,而且优质苹果市场也有大幅增加。实施套袋补贴,推广了优质袋,普及了套袋技术,提高了苹果质量,使我国鲜果出口有了大幅增加。我国苹果总产量中的出口比例、鲜果出口比例、优质果比例都有所提高,这避免了果农和厂商低水平的无序竞争,促进了苹果产业的健康较快发展。2008年金融危机对我国浓缩果汁行业的较大冲击,充分说明了发展优质果、增加鲜果出口是苹果产业健康发展的方向。

2.社会效益评价

(1)提供绿色食品,保障人民健康

苹果在我国是大众水果,以2008年数据来看,我国苹果总产量占水果总产量的26.32%,苹果人均占有量达到了22.47公斤①数据来源于《中国统计年鉴2009》。。苹果不仅具有很高的营养价值,而且价格相对便宜,耐储存,是最受大众欢迎的和百姓能消费得起的主打水果之一,民间更有“一天一个苹果,疾病不找我”的谚语。

以前由于我国苹果生产管理粗放,重视追逐产量而忽视质量,生产的苹果一直受农药残留较高困扰。实行苹果套袋后,不仅苹果外观变得好看,农药残留也大大降低。对于消费量如此之大的苹果,降低农药残留,可以有效提高人类身体健康水平,减少因农药残留而引发的各类疾病。随着我国人们生活水平的提高,居民对食品安全的认识逐渐深入,对有机、绿色食品的需求不断增加,优质苹果供应量增加后,好苹果不再只是用于出口,国人也将更多的享用绿色苹果。

(2)减少农药和塑料袋的使用,保护生态环境

农药的大量使用对环境造成污染,实施套袋后,能显著降低病虫危害,可以有效减少农民施药次数,原先一年要施药5～6次,使用全套袋技术后,施药3～4次即可,能有效减少农药施用量。由于目前广大果农使用的还是塑膜袋,塑料降解速度慢,农田白色污染严重,实施套袋补贴大大减少了塑料膜袋的使用。市场上较为流行使用的塑膜袋一般都是聚乙烯微膜材料的,厚度约为0.005毫米,袋长20厘米,宽16厘米,假设每亩使用膜袋8 000个,则相当于每亩需要使用塑料膜512m2(0.2×0.16×2×8 000),那么补贴项目五年下来,可累计减少使用塑料膜3亿m2,非常有利于生态环境的保护。

3.项目区果农的评价

虽然苹果套袋补贴取得了一定的成绩,但是也和良种补贴一样存在着许多问题。农户没有拿到补贴袋、补贴袋都发到了村干部亲戚手里、补贴袋质量出现问题②资料来源于http:∥finance.sina.com.cn/g/20050805/0731250292.shtm l、补贴袋价格偏高、企业为了拿到招标合同向政府寻租等种种问题,在补贴试点实施后就不断见诸报端。

当问及苹果套袋补贴示范项目对果农种植行为的影响时,果农普遍反映影响较小。对于未来扶持政策,果农希望政府能够更好地管理农资市场和苹果市场:规范农资市场方面,主要是打击非法商贩,避免其价格涨幅过高挤压农民种植收益,避免假农药、假化肥坑害果农;苹果市场方面,希望能稳定市场价格,帮助果农开拓销售渠道,完善市场机制,促进苹果优质优价。如果以补贴的形式进行扶持,很多果农都希望国家能够扩大补贴范围,并且直接将补贴资金打到果农的银行卡上,避免中间跑、冒、滴、漏和截留。

四、结论与建议

如上所述,苹果套袋示范补贴试点项目实施五年来,推广了套袋技术,普及了优质袋,提高了优果率,增加了出口量,创造了就业岗位,提高了果农收入,带动了周边果农就业,促进了产业结构调整,同时还具有保障人民健康,保护生态环境等作用。但是,补贴政策在执行过程当中,由于靶标对象不够清晰,政策宣传不到位,实施过程缺乏监督,权力寻租现象比较普遍,这些都影响了补贴政策的实施效果。

结合其他财政补贴实施经验和果农政策诉求,提出以下六条建议:

(1)加大对果农的扶持力度。很多果树种植区,都是贫瘠丘陵和山区,当地经济多不发达,农民外出就业机会较少,果农收入较低。在“以工促农”、“工业反哺农业”的大背景下,国家不断加大农业扶持力度,在农户中占一定比例的果农却被忽略在补贴范围之外。为了缩小城乡差距,提高果农收入,对果农加大扶持力度,非常必要把果农特别是西部山区的果农列入补贴范围。

(2)针对果农的补贴可以从两方面进行。一部分是针对所有果农的普惠性质的直接补贴;一部分是针对具有发展潜力,但是资金投入受约束或是对技术认知不够的地区,进行套袋补贴或是信贷补贴,并且将直接补贴和套袋补贴相结合。

(3)套袋补贴要坚持公开的原则。做到补贴政策公开、补贴面积公开、补贴标准公开、补贴农户公开,省、市有关部门要在相关媒体上公布受补贴的县、乡、村,项目村要在村务公开栏中公开补贴农户及其补贴金额。

(4)进一步创新套袋补贴方式。建议增加“膜+纸”袋补贴,实践证明,其省工省时,产出苹果质量也高;还可以考虑以大型龙头企业为中介,采取优质优价订单供应量补贴,果农在按订单交售优质果后,获得套袋补贴;另外,在行业协会发展较快的地区,发放补贴也可以通过行业协会组织进行。

(5)创造苹果产业发展良好环境。加强农资市场监管,严打农资造假坑农害农,稳定农资市场价格;在产品市场方面,保护苹果品牌,促进苹果优质优价,拓展苹果销路,大力发展农民专业合作组织和行业协会,提高果农市场主体地位和交易谈判能力。

(6)补贴政策要考虑地区差异。虽然东西部项目区每亩补贴数量一致,政策扶持力度相同,技术水平相当,但由于苹果大多通过海运出口,东部地区占据地理优势。在补贴政策制订执行时,主管部门应充分考虑地区差距。

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Benefit Eva lua tion of App le Bagg ing Subsid ies

Chen Huip ing Zhai Jie Huang Jing W ang Yubin

Thispaper introduced the purpose andm ethodsof imp lementation fo rapp le bagging subsidies firstly,then evaluated the effectof the subsidies from perspectivesof econom ic benefits,social benefits and farm valuew ithmacroeconom ic statistics,data p rovided by autho rities and househo ld surveym aterials.A s aw ho le,app le bagging subsid ies create a lo tof econom ic benefits such as imp roving the quality of fruit supp ly,im p roving farm ers’incom e,read justing industrial structure,p romoting good health,p rotecting the environm entand so on.However,the investigation resu ltalso reflects therewas little influence on farm ers’p roducing behavior due to theweak enfo rcem ent system?and lim ited coverage of subsidy in p ilotp rogram s?.Therefore,the author suggested the governm entneeded to perfect the subsidiespo licy,to innovate the imp lem entationm ethod actively,to intensify the subsidies,to increase direct subsidies and com bine itw ith bagging subsidies effectively,to persist in open p rincip le in the imp lem entalp rocessand to p rovide differentiated subsidies to different stakeho lders.

App le;Bagging subsidies;Benefit evaluation

2009-12-16

本文是农业部种植业司委托课题“苹果套袋示范项目实施效果评价”(项目编号2009-29)的部分研究成果。

陈慧萍,中国农业大学经济管理学院在读博士生;

翟 捷,中国农业大学经济管理学院硕士研究生;

黄 静,中国农业大学经济管理学院本科生;

王玉斌,中国农业大学经济管理学院,副研究员,通讯作者,邮编:100193。

(责任编辑:魏军艳)