经济高速发展地区民间借贷法治建设的调研与思考

□内蒙古地区地方法治建设课题组

经济高速发展地区民间借贷法治建设的调研与思考

□内蒙古地区地方法治建设课题组

经济与法律具有相辅相成的关系，经济发展需要法律防险助推、保驾护航。忽略或漠视法律的作用，风险就可能在不经意间生成。近年来，经济高速发展地区民间借贷中出现的一些现象令人担忧。本课题组对这些现象进行研究、分析，归纳了一些类别化问题，试图探求其解决方法和路径，以期能够规避风险，减少交易损失，同时对地区经济的深度发展起到风险控制作用。

一、民间借贷法制化问题研究

民间借贷是指自然人之间、自然人与法人之间、自然人与其他组织之间的借贷行为。无论是个体的发展还是地区经济的发展，资金支持是不可或缺的。纵观近几年我国地区经济的发展，凡经济发展速度较快地区都不同程度存在资金短缺的问题。而现行国有银行信贷规则和运作模式使中小企业、民营企业很难有效解决资金短缺的难题。这就为金融贷款之外的融资渠道提供了生存的空间。

民间借贷属于经济发展过程中所产生的经济现象，在推进地方发展中起到了重要作用，但由于缺乏必要的监管、规范与控制，民间借贷在促进经济发展过程中其负面作用在部分经济发展速度较快地区集中体现出来，甚至出现了从民间借贷向非法集资的转化。对此，课题组提出如下建议：

第一，充分发挥政府作用。现在国务院通过了一系列关于支持小微企业发展的财税和金融政策。地方政府也应该在债务重组、企业破产、资产处置、债权补偿等方面发挥作用。这不仅需要包括公安、工商和税务等相关部门的配合与协调，而且还应做好维护社会稳定、完善职工善后保障等工作。

第二，明确监管机构。民间借贷至今没有明确的监管机构。温州地区是发达地区民间借贷的典型地区，当前民间借贷的负面影响也比较突出。为规范民间金融秩序，温州成立了由14个部门组成的专项工作领导小组。这是温州在民间借贷负面影响较为突出的情况下所采取的应急措施。专项治理是必要的，但这样做毕竟不具有持续性和长期性。温州现象具有较强的警示性，而温州解决民间借贷的模式具有较强的借鉴意义。温州给我们的启示是：只有明确监管机构，对规范民间金融秩序才具有针对性、有效性。

第三，民间借贷阳光化。目前，一些经济高速发展地区也让“民间资本”与中小企业对接，实践证明效果不错，显示出民间借贷在解决中小企业贷款难、活跃地方经济中的特殊作用。但有必要使其从“地下”走到“地上”。以青岛市为例，民间借贷从2007年开始大力发展，诞生了许多规范的公司，目前由青岛市政府牵头，把各家民间借贷中介公司组织起来，成立综合服务中心，提高效率、形成规模。

第四，民间借贷法制化。国家应尽快制定相应的法规以规范民间借贷行为。在国家还没有出台此类法规之前，地方可考虑通过地方立法的形式在不违反《立法法》的前提下制定地方性法规，对民间借贷行为的规范化创新路径。

二、交易市场诚信化问题思考

诚信是市场经济的灵魂。无论是作为投资者，还是作为创业者，诚信的市场环境是必不可少的。诚信的市场环境需要不断培养和巩固。但不可忽视的是，靠“熟人诚信”维系的民间借贷在助推中小企业发展的同时，却蕴藏了巨大风险。因为民间借贷行为存在交易隐蔽、监管缺位、法律地位不确定、风险不易控制等特征。特别是经济高速发展地区，这种潜在风险更高。某银行高管在调研报告中称，鄂尔多斯地区的民间借贷行为很多不采取法律形式，借贷双方口头承诺即可完成。

上述现象在经济高速发展地区具有普遍性。像温州、鄂尔多斯，虽然诚信市场环境初步形成，但没有法律的保证，潜在风险必然会使已经建立的诚信环境最终崩盘。最常见的表现是资金链断裂和纠纷蜂起并难以解决。之所以会这样，根本原因就是割裂了诚信与法律之间的联系。没有法律规制的诚信属纯粹道德意义的诚信，所谓“熟人诚信”；市场经济中的诚信是法律意义上的诚信，所谓“陌生人诚信”。在高速发展的经济环境下，如果没有法律的保证，诚信终究会暴露其脆弱的一面，被利益无情摧毁势在必然。建立具有可持续性、可靠的诚信市场其根本路径就是把诚信建设纳入法治轨道。

要预防和规避民间借贷的潜在风险，建设法律保证下的诚信市场，重要的载体是规范交易合同。然而受法律意识以及法律知识的制约，现实中大量交易行为即使使用合同，签订的合同随意性也很大，很多合同不能依据《合同法》的合同订立程序以及内容规范起草和签订。调研中发现，一个突出的问题就是合同性质的不确定性、合同意图的模糊性以及合同条款的矛盾性。在如此情况下，纠纷就难以避免。

有这样一个比较典型的案例。甲乙双方是熟人，双方签订了一份房屋认购书，但该认购书不仅题头与内容对于认购标的表述不一致，而且仅对部分认购金的交付时间及数额进行了约定，其他内容均为缺失。该认购书的另外约定部分，又出现在借款、催款及借款抵押等内容里。在协议表述上很难判断该协议到底是商品房买卖行为还是借款行为。结果，当双方对合同约定产生争议时，一方认为该协议是商品房买卖合同，对方应履行交付房屋的义务；另一方则认为该协议是借款合同，商品房买卖的内容属于借款合同的担保。

民间借贷往往是在亲朋好友之间进行，借贷双方完全基于信用，法律保障在有意无意间被忽视，合同签订存在相当大的随意性。所以，一旦产生纠纷就很难根据合同中的表述做出处理，解决此类问题需要通过多方面考证以解释或追寻合同的本意。比如，上述合同，首先应该考虑协议中是否有关于借款以及还款行为的表述。其次，应审查是否有关于购房的付款凭证，即售房主体是否出具了收到购房款的收据。再次，应根据协议中的表述考察是否有担保条款的存在，也即对于借款进行担保的表述。通过综合判断才可能还原当初合同签订的本意。否则盲目要求履行便会产生显失公平的后果，对经济发展十分不利。这个案例说明，仅靠“熟人”建立的诚信，在高速发展的经济环境中是不可靠的，建立市场诚信要靠法律保障，特别要提高全民的法律意识，严肃和规范合同的使用，才能保证民间借贷的有效运行和健康发展。

三、多元化争端解决模式问题探析

法律是解决纠纷的必要工具，但不是唯一的工具；法院是解决纠纷的重要机构，但不是唯一的机构。如何协调不同的纠纷解决主体的关系，构建多元化纠纷解决机制是经济高速发展地区不得不考虑的一个问题。

解决争议的机构具有可选择性，但选择之后又很难确定到底由谁管辖，最终的结果是互相推诿，既增加了纠纷解决的成本，又使争议双方的矛盾更加深化。

在调研中发现，对于争端解决选择，存在多种多样的约定。比如有的当事人同时约定了法院与仲裁机构均有权解决双方争议；有的当事人约定了仲裁条款，但约定的仲裁机构却不明确；有的当事人约定对于部分事项由仲裁机构管辖，部分事项却排除仲裁机构管辖；有的当事人约定“如果因为本合同发生争议，由守约方所在地法院予以解决”等等。

程序法上的主管，即是法院审判法律规定范围内民事纠纷的权限，即确定法院与其他国家机关、社会团体解决民事纠纷的分工。由于纠纷产生原因具有复杂性，并非所有的纠纷均由法院予以解决。目前，多元化的争端解决机制是程序法研究的一个热点。实践中，法院、行政机关、仲裁机构以及社会团体均不同程度地承担着解决社会纠纷的职能。这就需要协调不同争端解决机构之间的关系，明确各自的职责与权限，既不要互相推诿，又不能彼此争抢。

在解决争议过程中，上述矛盾不仅存在于不同机构之间，即使在同一系统内部也存在管辖上的权限问题，调研中课题组发现类似以下的案例就较为常见。

A公司与B公司因供货合同发生纠纷，B公司拖欠货款为4000万元，利息及违约金近2000万元。在纠纷解决过程中，A公司做出来策略性的选择，即起诉时只针对货款进行诉请，待立案后进行利息以及违约金的追加，这样，就使本应一审由地区高级人民法院受理的案件变为中级人民法院受理，从而实现了本地纠纷就地解决的目的。

类似现象在全国各地具有普遍性，其根源主要在于地方保护对于司法的干预。实践中，对于当事人在起诉时故意提高或降低诉讼标的额来达到提高或者降低一审法院的管辖级别现象，人民法院应特别注意。虽然当事人在诉讼中增加诉讼请求从而加大诉讼标的额，致使诉讼标的额超过受诉法院级别管辖权限的，一般不再予以变动，但是当事人故意规避有关级别管辖等规定的除外。否则，管辖错误问题同样会导致审判监督程序对案件的否定。需要补充说明的是，如果存在上述问题，对方当事人可以行使管辖异议权，人民法院应当依据客观情况进行综合判断，以避免当事人规避级别管辖的情况发生。

现实生活永远超前于法律，换句话讲，法律具有天生的滞后性。很多新的制度产生于经济的高速发展之中，但伴随着经济的进一步发展，法律就需要进一步更新。无论是地方经济的发展，还是国家经济的发展，都离不开法律的强有力支撑。只有在多种力量的集合作用下，实现经济健康、持续的发展才成为可能。□

（课题组成员：刘银良、唐小冬、张华、曹珍）

责任编辑：康红波