网格化管理的实践与思考
——基于湛江市霞山区的研究

张世军

(中共湛江市委党校，广东 湛江 524032)

北京市东城区首创的网格化管理是一种数字化管理新模式，这种独特的资源整合运行机制为城市管理资源整合提供了新的思路，被比尔·盖茨在国际上公开盛赞为城市管理新模式的“世界级案例”。网格化管理经过全国多个城市推广试点，目前已经成为比较成熟的城市社会管理模式，被很多城市借鉴采用。但由于城市规模、经济发展水平等条件不同，实践中各个城市在制度设计、实施方式、实施环节等方面做了变通，因而也呈现不同的效果。本文通过对湛江市霞山区网格化管理实践个案的研究，来探讨借鉴采用这一管理模式所要关注的几个问题，为这一城市管理模式的完善和推广提供有益的探索。

一、网格化管理及其突出特点

网格化管理模式是指建立在数字技术基础之上的，以单元网格管理为特征的一整套城市管理思路、手段、组织、流程的总称。①其工作原理是:通过地理编码技术、网络地图技术、现代通信技术，将不同街道、社区划分成若干网格，使其部件(包括公用设施、道路交通、环卫环保、园林绿化等)和事件(包括市容环卫、设施管理、突发事件、街面秩序、综合管理等)数字化，同时，将部件管理、事件管理与网格单元进行对接，形成多维的信息体系，一旦发现问题，都能及时传递到指挥平台，通知相应职能部门解决问题，实现城市管理空间和时间的无缝管理。网格化管理的突出特点表现为:

(1)技术手段上以现代信息技术为基础，打造城市管理数字化平台。与过去的城市管理模式不同，网格化管理模式充分运用现代信息技术，如“3S”技术、海量数据存储技术、移动通信技术、中间件技术等打造了一个数字化的管理平台，具有鲜明的数字化时代特征。数字化的管理平台是网格化管理的关键构成，是管理目标实现的重要技术保证。

(2)管理方法上采用“单元网格管理法”和“城市部件/事件管理法”。为实现精确、动态、数字化管理，将所辖区域划分为若干单元网格。以北京东城区为例，他们运用网格地图的技术以大体相当于1万平方米的面积为一个独立的管理单元，各个单元互相连接，形成不规则边界线的网格管理区域，并明确各级地域责任人为该辖区管理责任人;通过对网格中的数据资源、信息资源、管理资源、服务资源进行整合，实现资源共享;由城市管理监督员对所分管的网格实施全时段巡查。通过上述举措，在纵向上实现对管理空间的分层、分级、全区域管理。“城市部件/事件管理法”是运用地理编码技术，对每个部件加以编码，标注在相应的单元网格图中，对城市经常发生的管理事件也加以编码，将城市部件/事件按照地理坐标定位到万米单元网格地图上，通过信息平台进行分类管理。通过编码，使城市部件(如井盖、小树、路灯等)和管理事件(如街面秩序、环境卫生突发事件等)都有了“身份证”，部件/事件的名称、现状、归属部门和准确位置等信息都可以通过其编码在信息平台中快速查到，并根据系统设计自动发出处理指令。

(3)搭建了纵向管理和区域管理相结合的“三级平台”和“四个管理层级”。“三级平台”，即区社会服务管理综合指挥中心、街道社会服务管理综合指挥分中心、社区社会服务管理综合工作站;“四个层级”，即区级、街道、社区级、网格级，也可称为网纲、网目、网结、网格。

(4)构建了“监督和执行相对分离”的社会管理运行的新机制。目前，网格化城市管理模式下的社区资源运行模式主要包括:发现机制、管理机制、执行机制。“发现机制”中起主要作用的是网格监督员、市民爆料、小区物业服务企业负责人等。“管理机制”即城市管理由城市管理委员会统一负责，下设“城市管理指挥中心”和“城市管理监督受理中心”。城市管理指挥中心统一指挥，负责将需要处理的信息传达给能够处理城市问题的各个部门。城市管理监督受理中心，主要负责各种日常事务的协调处理、运用信息平台对各种城市事务进行立案存档并向指挥中心传送受理事件以及进行信息发布。“执行机制”主要是由城市管理委员会对解决城市问题的各个部门进行协调和任务传递，指挥中心指挥各部门解决城市中出现的各个事件。事件解决后，将处理结果通过城市管理监督中心反馈给社会公众和媒体。

(5)实现了“数字管理”、“闭环式管理”、“精细化管理”和“动态管理”四大管理效果。与传统城市管理模式相比，网格化城市管理实现了“数字管理”、“闭环式管理”、“精细化管理”和“动态管理”。“数字化管理”是指网格化城市管理模式充分应用了“3S”技术、海量数据存储技术、移动通信技术、中间件技术等现代信息技术手段，为网格化城市管理模式提供技术支持。“闭环式管理”是指网格化城市管理模式建立了“监督评价和管理处置分离”的城市管理体制，监督中心既负责信号输入，也负责评价结果，对整个管理系统起到全面控制作用;指挥处置中心只负责发出指令，保证任务分配到位。同时，社会公众的意见构成了监督评价体系的一部分，各个城市管理部门的工作成效得到了有效监督，管理系统实现了闭环控制。“精细化管理”是指实施网格化管理过程中通过单元格划分以及城市部件/事件编码，精确定位管理对象。这种做法迎合了现代管理的发展方向和本质要求。“动态化管理”是指通过管理信息平台实现信息的实时更新和动态监控。“动态管理”是网格化管理突出优势。单元网格内出现的问题，可以第一时间得以发现、解决、反馈，实现准确、及时的动态化管理，从而大大增强城市管理工作的主动性。

总之，对于政府来说，网格化管理的主要优势是:通过单元格划分明确了责任，整合了资源，节约管理成本;通过数字化管理平台的建设，实现精确化管理和动态管理，优化了管理流程，能够主动发现、及时处置，提高了政府对城市的管理能力和处置问题速度;实现了从“被动应对问题”的社会管理模式向“主动发现问题，解决问题”的新模式的转变。概而言之，网格化管理通过技术手段的引入，促进政府职能的转变和管理流程的再造，建立监督和处置互相分离的管理模式，大幅提高了行政管理效率，降低了行政管理成本，是一种长效机制。

二、湛江市霞山区推行网格化管理的实践

1．实践背景

霞山区是湛江市的主城区之一，是粤西地区传统的交通枢纽和商贸集散地，人口聚集度较高，流动人口较多，社会治安、信访维稳、城市管理、民生建设等方面的工作量、工作难度和工作压力比较大。同时，霞山区是湛江地区最早形成的老城区之一，城中村分布广，城市贫困人口和弱势群体数量庞大。一直以来，由于财力匮乏，全区在涉及公共安全、公共管理和公共服务等领域的投入严重不足，社会管理和社会建设的历史欠账很多。此外，在现行的社会管理体制和管理格局下，市级有关职能部门和区属的街道、社区之间存在着比较严重的职责不清、职能重复，以及“责权利”不对等现象，“条块结合”的社会管理制度设计在实际操作中往往异化成“条块分离”、“条块推诿”的工作局面，使得原本就比较有限的社会管理资源缺乏有效的整合和投入，使用效率大打折扣。霞山区在考察了全国各省市地区的做法后，借鉴和运用网格化社会管理，探索创新社会管理，以期改变上述局面。

2．霞山区的主要做法

(1)划分网格，整合管理力量，明确责任。综合考虑辖区面积、居住人口状况、治安情况、地理环境及管理的难易等因素，将霞山辖区10个街道的38个社区划分为86个网格，一个网格内的人口总量一般在4000～5000人。在划分网格之后，基于网格的特点，将公安、执法、环卫、街道干部、社区工作者、社会管理协管员、监督宣传员等七种力量通过“定格、定人、定责”，明确责任单位和责任人，实现管理力量最大限度下沉到网格，行使社会管理和社会服务职能，建立起以“块”为主，“横向到边、纵向到底”，“任务明确、责任明晰”的社会管理体系，形成“区、街道、社区、网格四级管理责任体系”。

(2)设置机构。设立区级网格化管理监督指挥中心(由社会管理创新办公室人员和专业人员组成)，负责建章立制，信息处理、即时监控、监督考核等事项，中心设置网格管理监督值班室(现由办公室人员兼职)负责受理领导批示、监督员上报和社会公众举报的网格管理问题，并进行登记、呈报、批转、结案等工作，确保一旦发现某网格存在服务管理的问题，立即有登记、有处置。

(3)建立三支队伍。一是区网格管理巡查队。从区委政法委、行政执法、环卫、公安等部门抽调8～10人，成立网格管理巡查队，分两个分队，负责日常管理问题的信息采集、核实核查和各类专项普查、检查工作。二是霞山区社会管理协管员大队。把霞山区治安联防大队扩编至400人，增挂霞山区社会管理协管大队牌子，在保持原职能的基础上赋予协助社会管理新职能，主要协助执法部门执法和维持正常的社会治安、社会生活秩序。每个街道设立一个社会管理协管中队，大队、中队负责对协管员的培训管理。三是招聘有能力、热心社会事务的下岗工人和“40、 50”人员，组建霞山区社会管理监督宣传员队伍。通过补充管理力量来弥补技术硬件系统缺乏的不足，同时也增加了就业岗位。

(4)再造管理流程。霞山区通过整合政府的城市管理职能，建立“社会管理创新办公室”作为区级网格化管理监督指挥中心，同时下设评价监督中心(即网格管理监督值班室)，形成城市管理体制中的两个“轴心”，将监督职能和管理职能分开，各司其职、各负其责、相互制约。为了更好地履行监督，霞山区招聘了86名城市管理监督员，每个网格一名监督员。作为指挥中心，社会管理创新办公室直接告知街道和相关职能部门，布置相关任务，专门负责协调有关部门处理问题。

3．霞山区网格化管理取得的成效

湛江市霞山区通过借鉴实施网格化管理，有效地促进了城市各类市政设施管理水平的提升，主要表现在以下几个方面:

一是大大地提高了城市管理效率。在短时间里，全区的网格化社会管理工作平台已经基本搭建起来，网格化管理的理念、方法和要求已经在全区上下逐渐清晰明确，网格化管理在治理城市“六乱”，维护社会平安和谐、解决民生服务方面的效力逐步显露，网格化管理概念在公众中的关注度、知名度和认可度也快速上升。据统计，推行网格化管理两个月来，全区清理卫生死角485处，整治流动摊档6000多个，规范占道经营门店5000多间，通过热线电话、网络互动平台受理群众各类实际问题350多起，处理完结330多起，城市管理水平明显提高。

二是大大降低了城市管理成本。初步运行情况表明，网格化管理的推进节约了大量人力、物力、财力。通过网格管理监督员的不间断巡视，使得各专业部门的巡查工作相应减少，从而降低了有关部门的车辆成本以及外出补贴、误餐费、车辆汽油费、保养费、维修费等巡查成本;由于巡查频繁，问题汇报及时，城市部件破坏、损伤、丢失数量大大减少，自来水管漏水等问题能够被及时发现，城市部件维修、重置费用等管理对象成本也大大降低。另外，网格划分后，任务定位更为精确，指挥中心统一派遣任务，相关部门职责明确，避免了重复作业，因而专业部门的人工费、车辆使用费等成本大大降低。

三是网格化管理的推进使得城市管理长效机制真正实现。经过精心筹划和全力推进，全区社会管理工作正在发生着三方面的深刻变化:首先，在社会管理体系上，呈现出了“条块分割”向“共建共管”的转变，基层社会管理格局开始由以往的“上边千条线，下边一根针”转变为“上边千条线，下边一张网”;其次，在社会管理方式上，实现了“被动任务式”向“主动服务式”的转变，尤其是公众参与力度的增加大大推动了社会工作由单纯的“管理型”向“治理型”和“服务型”的转变;再有，在服务对象上，实现了以“弱势群体”、“特殊群体”为主向“广大群众”的转变，社会管理的覆盖面和效率大大提升。通过借鉴实施网格化管理，霞山区实现了城市管理由粗放、盲目、运动、落后方式向高效、敏捷、精确方式的转变，减少了职责交叉、推诿扯皮、多头管理等“政府失灵”问题，进一步强化了政府的社会管理和公共服务职能，为建立城市管理长效机制做出了有益探索。

四是为市民与政府的互动提供了便捷的平台。网格管理监督员进入社区巡查，居民主动将身边发生的问题和对政府的诉求告诉监督员，监督员的汇报使居民身边的“琐事”成为政府案头的大事，激发了居民参与城市管理的热情，形成了市民与政府良性互动、共管城市的格局，为构建和谐社会打下了坚实基础。同时，对于地方政府城市管理理念的转变产生了巨大的促进作用。网格化管理的全面创新推进和公众参与社会管理渠道和载体的扩展，群众和社会组织积极参与社会管理，从身边的小事做起，自觉抵制各种有碍公共秩序的不文明行为，对随地吐痰、乱扔垃圾、乱涂乱画、乱停放车辆、损坏公物等不文明行为进行劝阻。

4．霞山区网格化管理遇到的困惑

虽然霞山区实施网格化管理取得了明显的成效，但遇到诸如法律支持、经济条件制约等一些难题，表现在:

(1)由于经济欠发达，资金紧张，目前霞山区没有建立数字化信息平台。目前，霞山区的网格化管理只是实现了初步的网格单元划分、管理资源的整合以及管理流程的初步再造，由于霞山区乃至整个湛江市都是欠发达城市，经济实力难以满足数字平台建设的要求，因为数字化管理平台的前期软硬件投入和后期维护更新都是需要雄厚的资金支持。对以现代信息技术为支撑的网格化管理来说，数字化信息平台是网格化管理的关键组成部分，如果没有现代化数字技术的支撑，精细的城市网格化管理是不可能的，其管理效率也会受到严重影响。

事实上，因为缺乏系统化、数字化装备(例如:计算机处理信息系统、城市地理信息系统、视频监控、信息采集器、举报服务平台等)，城市部件和城市事件信息化编码和管理就无法实现，精确化管理也很难实现，管理监督员不能及时快速地对一些损毁、缺失、违规的情况进行上报，也不能采集到现场的图片数据，只能通过电话的方式联系网格人员再到现场处理，大大降低了处置事件的工作效率。一个很简单例子:一辆车辆违章停放在市场的出入口，网格人员不在场，有群众或监督员看到，但不能通过有效的信息平台组织人员进行及时的处置，等到网格人员巡查到，可能已经造成严重的交通堵塞。从这个意义上讲，霞山区的网格化管理实践不是严格意义上的网格化管理。

(2)网格化管理的推进缺乏相关的制度支持。霞山区为了改变长期存在“条块分割”、“条块推诿”、“管理力量难以下沉”等传统社会管理模式的弊端，对原有的管理体制和管理流程进行了改造，力图通过网格划分实现管理力量的下沉，通过建立区社会管理创新办公室(下设指挥和监督机构)来实现统一指挥调度管理力量并对管理效果进行评估。但实践中，很多做法缺乏法律制度保障。比如，新组建的“区网格管理巡查队”、“区社会管理协管员大队”以及“区社会管理监督宣传员队伍”，三支队伍在履行相关职能时的法律依据尚不明确，不利于依法行政、依法管理。另外，统一指挥中心的行政赋权也缺少相关的法律和制度依据，是独立的具有区级政府权限的新机构，还是区政府下的一个新部门，其依据何在?不过，随着网格化管理的推进，只要对这些问题加以重视，应该能够得到有效的解决。

霞山区在具体的实践中遇到的问题不止这些，比如如何处理与原来管理体制中各个职能部门的关系等，只是以上两方面的问题比较突出和紧迫。而且其他欠发达地区中小城市借鉴实施网格化管理也都将不同程度地面临这些问题。

三、湛江市霞山区网格化管理实践带来的启示

比照相对成熟的网格化城市管理模式，基于对湛江市霞山区网格化管理实践情况的考察，我们发现欠发达地区中小城市借鉴实施网格化管理应注意以下几方面的问题:

1．由于城市规模、经济发展水平等条件不同，借鉴网格化管理应加以调整

网格化管理的关键核心之一就是数字平台的建设。而数字平台的建设维护要以大量的经济投入为前提。以北京东城区为例，基础地形数据、影像地图数据是地理数据部分，随着城市建设的进程及时间的变化，需定期更新，存在前期投入大、实施难度大、后期数据需定期更新等问题。另外该部分数据也占用了服务器及网络环境大量的空间资源，对硬件提出了比较高的要求。地理编码数据、城市部件数据，也存在后期更新问题，但更新难度和成本相对地理数据要低得多，业务数据、其他数据基本上不存在后期投入的问题。由此看来，网格化城市管理模式的推行存在基于效率和成本的考虑，对于人口规模大、经济基础较好的大中型城市有很好的可行性，对于人口规模较小、经济欠发达的中小城市来说有一定的难度和压力。

霞山区对此有深刻的认识，正如区委书记庄晓东所说:“目前条件下我们只能先从基础做起，把架构搭起来，再逐步完善数字化平台。”②霞山区为此在推行网格化管理中做了一些变通:一是增加“三支队伍”，来弥补技术设备的投入不足。人员扩充增加网格管理的经营成本，管理效率也有所降低。二是通过在合适位置建立社会工作服务站来弥补由于缺乏数字化管理平台带来的信息收集、处置能力不足的问题，通过在街道设置社会工作服务站实现市民需求信息收集、提供便民服务以及对出现问题进行初步筛查，通过工作站对问题分类反馈到街道办相关责任人，能处理的当场处理，超出街道能力范围的问题上报区社会管理创新办公室统一协调处理。这样就实现了问题分类分级处理，弥补数字平台缺乏带来的信息处理能力不足的问题。不过大量的人力成本的增加和信息处理方式的滞后还是让人担心这种模式的持久性。

相信霞山区面临的资金和技术的困惑，也是很多欠发达地区和中小城市借鉴实施网格化管理过程中所面临的问题。因此，严格意义的网格化管理对于发达城市来说具有可行性，对于欠发达地区城市来说存在问题。不过，从霞山区的实践来看，网格划分的引入对政府管理效率的提高起到了很大的作用，这种“初级版”网格化管理的效果还是值得肯定。对于上述困境，有研究者提出从技术层面加以简化来加以解决，提出了适合中小城市管理的新型技术框架模式③，“简化版”的数字平台大大降低了对硬件设备的要求，降低了初期投入，是一个不错的思路。

2．网格化管理不是社会管理的全部

网格化管理“主要属于城市市政管理范畴，是城市政府提供市政管理服务的一种组织形式。”④市政管理是通过提供公共服务实现社会管理的重要方面，显然不是社会管理的全部。社会管理的基本任务包括协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定等方面。完成这些任务，既要发挥政府对社会管理的主导作用，同时又要培育和发展社会组织，提高社会的自我管理能力。但实践中，人们赋予网格化管理太多的功能和责任，甚至认为网格化管理能应对社会管理的全部内容。很多城市之所以投入极大的精力积极实施网格化管理，就是认为网格化管理能够解决几乎所有的社会管理的难题。比如，霞山区提出，通过网格化管理的推进，着重抓好“社会治安、调处维稳、市容环境卫生、交通秩序、文化建设、安全生产与食品安全、计划生育、流动人口和出租屋管理、民生服务、违章建筑等”十项重点工作，实现“平安霞山、和谐霞山、优美霞山、文明霞山、幸福霞山”五大目标。不可否认，随着网格化管理的日益完善和在各个领域的推广应用，城市的网络化管理会满足上述大部分目标和要求。但目前网格化管理从设计到推广主要是解决政府市政管理的效率问题。结构决定功能，显然一开始就赋予网格化管理太多的职能反而会使网格化管理难以顺利推进，甚至夭折。更何况，网格化管理与现存的传统管理系统之间的关系还不能很快理顺。因此，不能把网格化管理当做包治百病的灵丹妙药;实施网格化管理应重点集中在提高市政管理和服务效率，然后加以拓展，搭载更多的社会管理功能。事实上，目前网格化管理在社会管理的多个领域的应用还存在障碍，比如对虚拟社会、对安全生产领域的管理等。

3．网格化管理的引入让人们担心社会管理的“过度行政化”，进而偏离社会管理的基本理念

无论是北京、上海等地严格意义的网格化管理，还是类似湛江霞山区实践的非严格意义上的网格化管理，都在某种程度上追求行政管理的效率。事实上，网格化管理通过通讯技术和网格划分等技术手段的引入，引发了政府管理流程的再造和体制变革，大大提高了管理效率，也使人们看到了网格化管理在提高行政效率方面的优势。正是这种优势强化了人们借鉴采用网格化管理的冲动。但是在实践中我们发现，网格化管理要求各部门协同作战，因此有“去部门主义”的需要，同时也有强化指挥中心权力的要求，要求赋予指挥中心更大的权限，以达到协调各职能部门的目的。这种通过加强“行政赋权”的思路其实是过去“全能政府体制”的重演。其结果是:在数字技术和网格化手段的协助下，行政力量越来越强大。行政力量在社会领域越来越强大的结果就是挤压民间力量的生存空间，造成社会领域中行政力量一支独大。而我们希望的社会领域的治理是多元主体的治理，既强调政府主体，也强调来自社会自身的公民社会的力量和市场的力量。因此，这种网格化管理模式下强调行政赋权的冲动有悖社会管理的理念:即多元治理的理念。理论和实践都已经证明，社会领域中行政力量过强会挤压公民社会成长的空间。因此，我们应当对网格化管理模式下社会管理领域“过度行政化”报以足够的警惕。

上述讨论并非否定网格化管理模式。毫无疑问，网格化管理作为一种适应时代发展的管理模式，有着无以比拟的优势，但同时也需要不断地探索和完善，克服弊端，承载更多的功能，发挥更大的作用。

注释:

①姜爱林，任志儒．网格化:现代城市管理新模式——网格化城市管理模式若干问题初探［J］．城市，2007，(2): 20．

②韩 浩，等．多地“网格化”社区掀起社会管理新变革［N］．南方日报，2011－08－28(A5)．

③董云铮，刘 瑜．城市网格化管理系统技术框架研究［J］．浙江纺织服装职业技术学院学报，2009，(3):57．

④陈先毅，施 倩．对数字化网格化城市管理的理论思考［J］．上海经济研究2006，(1):76．