保健食品的市场现状及加强监管的对策

王雪云

(山东省济宁市市中区食品药品监督管理局，山东 济宁 272125)

保健食品是指具有特定保健功能或者以补充维生素、矿物质为目的的食品，适宜于特定人群食用，具有调节机体功能，不以治疗疾病为目的，并且对人体不产生任何急性、亚急性或者慢性危害的食品。在1995年以后的10年中，《保健食品管理办法》《保健食品通用标准》《保健食品良好生产规范》《保健食品检验与评价技术规范》《保健食品注册管理办法》等规范性文件相继出台，使保健食品的准入、生产、管理等各环节得到了规范。为加强保健食品的管理，2009年通过了《中华人民共和国食品安全法》，但保健食品的法律、法规仍不完善，且有部门交叉管理等现象，因此造成了食品药品监督管理部门监管困难、监管缺位，这使造假者、售假者有机可乘，伪劣保健食品在市场上屡见不鲜，主要表现为夸大功效、伪造或盗用保健食品批准文号等。笔者根据多年的工作经验，概括分析保健食品的现状并提出了加强监管的对策。

1 市场现状

1.1 夸大功效

一些保健食品的生产、经营者为了促进销售，常常采用所谓的专家义诊、电视讲座或患者现身说法的形式进行虚假宣传;在社区等人员流动较大的地方摆摊设点，以免费体检等手段夸大宣传，变相销售。一些生产厂家违反保健食品标识规定，在宣传材料和媒体广告上夸大宣传产品的功效、适宜人群，更有甚者以所谓“典型病例”明示或暗示产品对其有治疗作用，误导和欺骗消费者。一些企业在外包装上打“擦边球”，不按批准内容印制保健食品标识标签和说明书，如擅自更改产品名称、增加或更改保健功能、扩大适用人群、变更食用方法和食用量等。这些行为严重误导了消费者，且扰乱了保健食品市场的正常秩序。

1.2 批准文号混乱

当前，由于《保健食品监督管理条例》还未出台，保健食品的监管遇到很多难题，批准文号混乱就更是其一。批文字号混乱主要表现为虚假标注或直接套用其他保健食品或已撤销的保健食品的批准文号，多个产品标注同一个保健食品批准文号等。这些假冒产品包装标识或多或少不符合规定。有的利用字体大小误导消费者，有的以文字、图形、符号等暗示某一保健食品与另一产品相似或相同;有的以虚假、夸张或欺骗性的文字、图形、符号描述或暗示保健作用。如某企业生产的补钙咀嚼片，同一批准文号使用两种不同包装，分别在主要展示版面标示“口感适于中老年钙”、“口感适于儿童钙”，且“口感适于”字体明显小于其他字体。混乱的批准文号，给假冒产品提供了生存空间。标示有保健功能的食品批准文号可谓五花八门，有的用“卫食字、卫食健字、卫食试字、卫食特字”，有的用“卫监健字、卫食监字”，还有的用“卫健用字、卫食证字、健用证字”。专业监管人员尚且难辨真伪，更何况普通消费者。在国家食品药品监督管理局数据库根本查不到批准文号，或即使查到批准文号，但批准内容与产品的包装标识根本不相符合。此外，保健食品生产企业违规生产情况较多，有的在技术转让后批准文号已注销但仍在使用。

1.3 委托生产漏洞多

保健食品委托生产具有可提高经济效益，提高中、小型企业的专业化生产水平，也可避免重复性建设与资源浪费等优势。但也因为管理链条的延伸增加了质量安全监控的难度，为保健食品的质量安全带来了隐患。目前对委托加工行为没有专门的管理规定，委托加工中存在着不少的监管漏洞，在企业内部存在着证照过期、不全，人员、地址擅自变更等问题;在保证产品质量方面，委托双方各自所负责任不够明确或难以界定落实，多方或多重委托后产品质量安全就更加难以保证，异地委托加工更是加大了监管难度。

1.4 广告监管不力

保健食品虚假宣传以及违法广告已成为民众反映强烈的问题。一些生产、经营者利用媒体广告和赠送药品等形式对消费者特别是老年人进行宣传，宣传语一般都是绝对化用语和不实承诺，消费者被误导后抱着尝试的心态高价购买，但往往服用后无效，造成了不良影响。部分媒体缺乏社会责任感，广告宣传管理混乱，为保健食品违法宣传提供平台。目前保健食品广告宣传内容由食品药品监督管理部门审查，广告的监管和违法广告的查处是由工商行政部门承担，但两个部门的执法依据和判定标准有差异，部门之间也没有一个很好的连接及信息共享平台。保健食品广告许可和事后监管脱节，容易造成信息不对称，导致广告监管的缺位，难以形成有效的保健食品广告长效监管机制。

1.5 虚假电视直销查处难

电视直销是非法保健食品销售的常用手段，目前保健食品广告监管的依据为《中华人民共和国广告法》，还没有专门的电视直销监管法律法规。广告法对广告主的责任有明确规定，但对发布者无实际要求，使得电视直销成为查处的难点。

1.6 网络销售监管难

网络销售也是违规保健食品流通的重要途径。由于有严格的抽检制度，违规保健食品很难进入正规的商店、超市，网上销售保健食品已形成了一定的“气候”，网络与报纸、电视等传统媒体不同，没有报纸的版面限制，内容可以无限扩大。消费者根本看不到实物，完全凭对产品介绍的印象来购买，仅有一些知名品牌有防伪标识，而对于普通品牌，却无法验证其真伪。网络卖家只需要一根网线就可以出售保健食品，隐蔽性强，监管部门无法进行及时有效的监督检查。

2 对策和建议

2.1 尽快出台《保健食品监管条例》及相关法律法规

目前保健食品市场混乱，很大原因是国家没有出台相应的法律法规。只有从法律上进行了规范，才能使保健食品的审批、监管和生产更加有序。在出台《保健食品监管条例》以前，应依照最高人民法院2004年5月18日《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》的两个规则进行。参照两个规则，国家食品药品监督管理局办公室在2009年7月6日和2011年4月28日分别发给北京市食品药品监督管理局和福建省食品药品监督管理局两个批复，具体是:在《保健食品监督管理条例》出台实施之前，保健食品的监管应当按照《食品安全法》进行，原有的保健食品监管依据与《食品安全法》不抵触的，可以继续适用;《特别规定》与《食品安全法》对同一事项的规定不一致的，适用《食品安全法》的规定;《食品安全法》没有规定或者规定不明确而《特别规定》有明确规定的，执行《特别规定》的规定。生产经营中使用假冒保健食品批准文号的行为，可按照《特别规定》第三条予以处罚。

2.2 对保健食品批准文号混乱现象进行综合治理

针对不同情况，一建立健全国家统一的保健食品数据库，为甄别真伪提供权威信息支持;二联合质监、工商部门对市场存在的各类食品批准文号进行全面登记，区分保健食品和普通食品，撤销非法批准的保健食品批准文号，对假冒或者伪造保健食品批准文号的产品一律没收，并对非法生产、经营者作出严厉处罚;三对保健食品或者普通食品中非法添加非药食同源药品，标示预防治疗作用的，分别依照《食品安全法》第八十六条第四项、八十七条第六项作出行政处罚;四限期对原卫生部批准的保健食品换发注册证书，彻底解决“卫食健字”的终身制问题;五要严格问责，对滥用职权非法审批问题和失职渎职疏于监管问题严格责任追究，确保保健食品源头洁净。

2.3 加强对保健食品的各项检查

对市场上的保健食品进行突击性检查，把冒充批准文号、标识内容与批准内容不符、夸大宣传功效的保健食品等列为检查重点，把市场上的假冒产品清除干净。加强对市售保健食品的日常性监管、抽验和专项整治工作，把不合格保健食品逐出市场。

2.4 加大宣传培训力度，加强对违法广告的监管

采取多种形式，加强保健食品法律法规和安全知识的宣传，增强人民群众的依法维权和监督意识，增强企业的安全意识和社会责任意识，营造有利于保健食品监管的社会舆论环境。

2.5 加强行业自律，建立健全信用体系

开展保健食品生产经营企业信用等级评定，可实行日常监管不良行为积分制度，将企业信用按等级分为守信、基本守信、失信3个级别，实行奖惩联动，被评定为守信等级的单位，除专项检查和举报检查外，可适当减少或者免除日常监督检查，并通过公共媒体进行宣传报道;被评定为失信等级的单位，将其列为重点监督检查对象，增加日常监督检查频次，必要时通过公共媒体进行曝光，提高其失信成本。