我国抑制房地产投机政策研究

张贤慧

（江汉大学 商学院，湖北 武汉430056）

一、抑制房地产投机政策的理论基础

随着我国工业化和城镇化的飞速发展，房地产业发展非常迅速，已经成为我国国民经济的重要支柱产业之一，但诸多的房地产投机行为严重影响了房地产业的健康发展。经验表明，房地产投机是推高房价，引发房地产泡沫的原凶，如迪拜因房地产泡沫引发的债务危机、美国因房地产的次级贷款危机进而引发的全球金融危机，都表明过度的房地产投机行为对房地产市场乃至整个国家的经济造成的危害非常巨大。因此制定和实施有力的抑制房地产投机的政策至关重要。

英国经济学家皮尔斯认为，投机是在价格或汇率发生变化时，通过买进或卖出来赚取利润。［1］由此可见，房地产投机并不关注房产自身的使用价值，而是从房地产价格的变动中获得利润，因此我们不能简单地将房地产投机等同于日常理解的投机倒把行为，在应对房地产投机时不能简单地运用一般应对投机的措施，而是要根据房地产投机的特点及其本质来采取相应的措施。

当房地产发展到一定程度时，房地产投机就会出现。房地产投机早已在世界各国尤其是发达国家的房地产行业中存在。事实上，房地产投机既有负面效应，也有其正面效应。一定程度的房地产投机能够促进房地产的发展，但过度的投机则会导致房地产过热，致使部门经济甚至国民经济转向错误的发展方向，给社会带来重大的损失。世界各国在应对房地产投机时，都根据本国国情采取了相应的抑制政策，纵观这些政策不难发现，抑制房地产投机主要是从两个方面来采取措施，即房地产供给和房地产需求。

1.供给

从房地产供给方面抑制房地产投机的主要做法是增加住房供应量和调整商品房供应结构。其原理是随着城市化进程的加快，大量农村人口涌入城市，导致对住房需求的急剧增加，供需的不平衡导致房价上涨，进而助长了房地产投机。因而增加住房供给能在一定程度上起到平抑房价、抑制房地产投机的作用。

增加住房供应量有直接和间接两种方式，直接增加住房供应量的做法是加大对保障性住房的供应量。新加坡就是通过不断增加组屋的供应量来解决居民住房短缺，达到防止房价过快上涨的目的。［2］而日本在房地产泡沫破灭的前夕，也是希望通过增加住房供给，加大对住房金融公库资金的提供来达到平抑房价、抑制房地产投机的目的。［3］

间接增加住房供应量的主要做法是增加土地供给。郝益东［4］认为，增加土地供给，尤其是增加居住用地的供给，是解决住房供需矛盾的关键，可以从两个方面来入手：一是合理规划城市用地结构，确定居住用地优先供应的原则；二是调整用地布局，鼓励占地多的工业项目向西部资源富集区转移。

2.需求

从房地产需求方面抑制房地产投机主要是通过税收、金融、法律等政策来增加投机的成本，减少投机利益，从而达到抑制投机性需求的目的。税收政策是通过在房地产的交易环节和保有环节征收重税来挤压投机者的利润空间，使其无利可图，从而达到抑制房产投机的目的。金融政策主要是通过提高存款准备金率及贷款利率，减少信贷额度等做法来增加购房投机者的成本，从而起到抑制房地产投机的作用。法律政策主要是对房地产开发企业、房产中介、购房者等与房地产市场活动相关人员的行为起到规范作用。健全房地产法律体系，能为抑制房地产市场的不规范行为提供法律上的依据，从而保障房地产行业健康有序地发展。

英国的房地产投机气氛不浓厚，其根本原因在于英国在房地产交易环节和保有环节都征收重税，从而起到了抑制房地产投机的目的。［5］而韩国主要是通过提高资本累进资本增值税率来达到抑制房产投机的目的。［6］

严防金融过度支持是遏制投机、平抑房价的重要措施之一。英国在降低投机性购房需求方面主要是通过提高贷款利率，增加贷款成本，增大购房者还本付息的压力来达到抑制房地产投机的目的。［7］

新加坡和德国是典型用法律来保障住房、抑制炒房的国家。新加坡出台了若干部以组屋为核心的法律以此达到规范组屋的建设和分配的目的；德国则以《住宅建筑法Ⅰ、Ⅱ》为核心加以十多部房地产相关法来达到限制房地产投机的目的。［8］

二、基于中、英、新、德四国抑制房地产投机政策的比较分析

对比国外抑制房地产投机的政策不难发现，大部分的政策措施都集中在税收、金融、法律以及保障性住房等方面。我国在应对房地产投机时也分别在这几个方面采取了措施，而德国、英国以及新加坡分别是利用税收、金融、法律、保障性住房政策来抑制房地产投机的典型。

1.利用税收政策抑制房地产投机

英国是利用税收政策来抑制房地产投机的典型国家之一。英国主要是在房屋交易环节设置了交易印花税和资本增值税。交易印花税是根据房屋价格分级征税，居民购买17.5万镑到25万镑的房产须按房价的1%纳税；购买25万到50万英镑以及50万英镑以上价格的房产，税率分别增至3%和4%；购买没有达到17.5万英镑的房屋则无须征税。在房屋保有环节，英国设置了不动产税，同时还对赠与或继承的房产征收遗产税，如对价值超过32.5万英镑的上述财产，缴纳遗产税的税率高达40%。英国还对出租房屋的屋主征收所得税，如个人出租房产所获收入超过每年规定的免税额（6745镑），就要缴纳收入所得税，税率按收入多少分20%、40%两档。英国在最近几年将资本增值税率、遗产税率以及所得税率的最高上限都提高到了40%，对于不动产税也在逐年提高。

德国在房屋交易环节也设置了多个税种，在德国买卖房屋必须缴纳交易税、不动产税（根据房屋所评估的价值来征税）以及差价盈利税（根据卖价和买价的差价来征税）。在德国，出租房屋也同样要缴纳个人所得税，最高可达到出租收入的45%。［9］

新加坡在房产税上主要是征收卖方印花税、不动产税、遗产税，印花税征税对象是出售拥有房产权四年以下的房屋时要缴纳的卖方印花税，税率最高可达到16%。［10］

我国主要是通过严格实施差别化住房信贷政策，扩大个人住房房产税改革试点范围来抑制投机投资性购房行为。2013年2月，《国务院办公厅关于继续做好房地产市场调控工作的通知》（俗称新“国五条”）［11］明确指出，对出售自有住房按规定应征收的个人所得税，通过税收征管、房屋登记等历史信息能核实房屋原值的，应依法严格按转让所得的20%计征。该税收政策的出台，目的在于遏制投资、投机性购房行为。

2.利用金融政策抑制房地产投机

为了放缓从2001年开始的上涨的房价，英国政府提高了个人抵押贷款利率。通过增加购房抵押贷款的成本，来增大购房者还本付息的压力，从而有效遏制购房特别是投资投机购房的需求。在短短两年的时间里，英国将原有的抵押贷款利率（3.5%）提高了一点二个百分点。

德国的住房金融政策是实行“先存后贷”的合同储蓄模式。只要居民在储蓄银行拥有相应的存款，就可以在这家银行办理贷款，贷款额度视存款额而定，并且这种贷款利率低于市场利率，且实行的是固定利率制。在德国，买房储蓄贷款可以占到房贷总额的一半。德国的这种将储蓄和贷款结合起来的住房金融模式有以下几点好处：

（1）为中低收入家庭提供购房资金来源，同时较低的贷款利率也缓解了其还贷的压力。中低收入人群购房问题的解决，能够减少房地产投机的市场空间。

（2）购房需求的增大促使市场对房屋供应量的增加，进而带动了与住房相关产业的发展。

（3）德国对所有房贷都实行固定利率制，其储蓄贷款利率固定不变，商业性的抵押贷款固定利率期限平均为11.5年。这种长期的房贷利率能够抵抗金融市场上任何波动，是房贷市场稳定发展的关键因素。

新加坡的金融住房政策同德国有点类似，德国实行的储蓄贷款，新加坡实行的是公积金贷款。德国的储蓄是自愿的，而新加坡是强制员工将一定的工资存入到指定的机构。在新加坡，居民可以凭借公积金在银行进行住房贷款。公积金贷款也是帮助中低收入人群解决购房难的途径之一。

我国在金融政策上抑制房地产投机主要采取的措施是严格实施差别化住房信贷政策，要求银行业金融机构落实对首套房贷款的首付款比例和贷款利率政策，严格执行第二套（及以上）住房信贷政策。对房价上涨过快的城市，人民银行当地分支机构可根据城市人民政府新建商品住房价格控制目标和政策要求，进一步提高第二套住房贷款的首付款比例和贷款利率。如北京规定购房者使用公积金贷款或从北京市商业银行申请贷款购买第二套房时，首付款不低于7成。

对比四国的金融政策不难发现，英国与我国在抑制房地产投机时所采取的金融措施是类似的，即在房地产投机出现之后，都是通过提高贷款利率来抑制房地产投机，属于事后控制。而新加坡与德国则属于事前控制，其金融住房政策的实施预防了利用信贷进行房地产投机。

3.利用法律政策抑制房地产投机

在英国，单住宅法而言，就有六部。分别在1957、1969、1974、1980和1988年出台的住宅法，可以看出随着本国房地产的发展，英国在不断地完善其住宅法。

在德国，与房地产有关的法律就有十多部，其中《住宅建筑法Ⅰ、Ⅱ》是住宅建设的核心法律。该法规定开发商必须建造满足各个阶层需求的房屋，具体包括住房面积、房屋设施、购买力或租金，都需要分层次来满足不同阶层的需求。为了规范开发商和房产中介商的市场行为，德国还出台了《房产管理法》、《经营法》以及《中介及开发商法》。

与住房环保性能相关的法律在德国的法律体系中也是可以查到的，其包括《节能法》、《保暖法》、《隔声法》等。同时德国也出台了多套有关房价管理的法律，例如《房租价格法》就是一部以保护租房者利益为重点的法律，《财产估价法》是一部全面规范估价人员的职责和工作程序以及收费标准的法律。在德国，房地产价格管理还可以参照《民典法》、《刑法》、《经济犯罪法》，如果房价超过指导价、评估价等法律认定的价格，将会受到重额罚款和刑事处罚。

新加坡的住宅分为组屋和商品住宅里两个板块。为保障组屋和商品房的建设，新加坡也出台了很多相关的法律。例如为保障组屋的建设以及抑制组屋投机，新加坡出台了《建屋与发展法》、《建屋局法》以及《特别物产法》等。新加坡的法律将组屋明确定位为以自住为主，并对组屋的申请、退租等都作了明确的规定。

我国为了抑制房地产投机在法律方面采取的措施主要是：保持合理、稳定的住房用地供应规模。对住房供需矛盾突出、房价上涨压力较大的部分热点城市和区域中心城市，以及住房用地供应计划完成率偏低的城市，进一步增加年度住房用地供应总量，提高其占年度土地供应计划的比例。通过采取有效措施，完善土地出让方式，严防高价地扰乱市场预期。

通过对比发现，除我国之外，其它三国都有住宅基本法，且房地产法律体系相对的比较健全和完善。而我国由于房地产发展的时间都短于其它三国，其住房法在统一性、全面性等方面仍存在较多问题，已不能适用于我国现有的房地产业。

4.利用保障性住房抑制房地产投机

英国政府与房地产公司建立合作社，允许房屋产权的一半由购房者自己购买，剩下的一半分别由政府、银行分担，即“部分产权”购房计划，这在一定的程度上减轻了中低收入人群的购房资金的压力。

德国的房地产市场非常特殊，租房的人比买房的多。据统计，德国的租赁住房率达到了58%，而自有住房率仅为42%。德国发达的租赁市场使得本国居民有稳定的房子可以居住。这一切得益于德国政府对修建租住房屋所采取的鼓励保障政策，同时德国政府还对租房者提供资金补贴，让低收入家庭也能获得合适的住房，补贴资金的来源由联邦政府和州政府各承担50%。

新加坡在二战后出现了住房短缺的问题。为缓解住房短缺，预防市场投机，新加坡坚持以政府分配为主市场出售为辅的原则，大力推行组屋计划。组屋即由新加坡建屋发展局承担建筑的楼房，住户目标主要是新加坡本国人，国外买家在新加坡只能购买公寓（豪宅），不能涉及组屋和别墅。新加坡组屋类似于中国的经济适用房、香港的公屋、澳门的社会房屋、台湾的民国住宅。其由政府统一修建，统一定价，且以低价出售或出租给中低收入人群居住。在新加坡并不是所有的新加坡居民都可以申请组屋，该国法律对组屋申请人的资格审查做了明确的规定，其包括公民权、私有房产情况、家庭收入情况。新加坡的组屋计划基本上保证了80%的新加坡人民能够拥有自己的住房。

我国为了增加住房供给，抑制房地投机，正在逐步落实城镇保障性安居工程，抓好城市和国有工矿（含煤矿）、国有林区、垦区棚户区改造，重点抓好资源型城市及独立工矿区棚户区改造；积极推进非成片棚户区和危旧房改造，逐步开展城镇旧住宅区综合整治，稳步实施城中村改造，并强化规划统筹，加强分配管理。

各国抑制房地产投机政策的差异如表1所示。

表1 各国抑制房地产投机政策比较Tab.1 Policies of supressing real estate in other countries

三、当前我国抑制房地产投机政策存在的不足

通过对中国、英国、新加坡、德国等四国的比较分析发现，我国与其它三国在利用税收、金融、法律及保障性住房等政策手段来抑制房地产投机，是存在着差别和不足的，具体表现在：

1.税收政策

我国虽然实行差别征税，但现有的两个房产税试点上海和重庆的做法并不值得提倡。上海的房产税针对新购房而重庆仅针对高端房屋征税，范围有限，无法有效控制房价过快上涨。反观英国，其资本增值税率最高可达到40%，不动产税率超过5%；新加坡及德国的房产税率最高也可达到两位数。

我国在税制上也存在着很多漏洞和缺陷，具体表现为，在抑制房产投机上没有像德国和英国在交易环节、保有环节、出租、遗产方面做很详细的征税规定。这导致我国利用税收政策来抑制房产投机从实质上来说并没有取得多大效果。

2.金融政策

我国在应对投机时主要是上调存款准备金率，即通过缩紧各大银行的资金存余来抑制利用银行资金的房产投机。但这样做的效果并不大，当银行的可利用资金减少时，为追求利润最大化，银行会将可利用的大部分资金放贷给投资收益率最高的行业，而房地产刚好符合这一特点。而那些资金充裕，实力雄厚的房地产企业更是各大银行的首选对象，那些规模小，资金实力不足的小型房地产企业纷纷面临开发资金短缺的危机，从而导致了很多开发项目被推迟或取消。住房供应量的减少，进一步加剧了住房供需的矛盾，房价进一步上升，投机越演越烈。

银行的可贷资金减少，对消费者购房也带来了不便。当银行的可贷资金减少时，对个人住房抵押贷款的门槛就会设置得更高，而贷款利率的提高进一步的增加了中低收入阶层购买自住用房的难度。

德国和新加坡在金融方面抑制房产投机，主要是以降低普通购房者的贷款门槛，从而解决中低收入人群的购房问题为出发点来进行的。无论是德国的储蓄贷款模式还是新加坡的公积金贷款模式，其目的都是为了解决中低收入阶层购房资金不足的问题。我国虽然也有住房公积金贷款，但审批时间长、手续复杂且对申请的资格要求非常的严格，因而，我国的住房公积金贷款制度并不能作为解决我国中低收入人群购房问题的主要手段。

3.法律体系

我国虽然也出台了一些关于房产方面的法律法规，但我国住房法在统一性、全面性等方面仍存在较多问题，已不能适用于我国现有的房地产业行业。总的来说，我国的住房法律体系还够健全，没能达到德国对房产中涉及的每个主体都有相应的法规来规范其市场行为。

4.保障性住房

我国在保障性住房建设方面做了诸多努力，如2010年国务院部署全国共建设各类保障性住房和棚户区改造住房580万套，改造农村危房120万户；2011年将保障性安居工程建设任务提高至1000万套；而2012年则将建设任务调整至700万套。其目的是通过增加保障性住房的供给来缓解市场对商品房的需求，起到抑制房地产投机的作用。但要想完成“十二五”期间3600万套城镇保障性住房建设目标，将面临巨大的资金压力。此外，我国的住房保障目前尚处于“实践先行、立法滞后”的阶段，目前直接规范住房保障的主要是国务院文件，部门规章和地方立法。保障房规划计划的合理性、政府部门间在保障房申请审核上的沟通合作、利用税收及其他优惠政策鼓励社会资金参与保障房建设，这些亟须制度创新，没有更高层级的立法，是无法实现的。

四、政策建议

我国在应对房产投机时，主要是通过提高贷款利率，提高第二套、第三套首付比例，增加保障性住房供给来抑制房地产投机的。但具体效果尚未明朗，我国目前房地产投机依然盛行，房价依旧处于高位，针对这种现状给出以下几条建议：

1.对房产交易环节、保有环节征收重税

征收房产税似乎很早就开始在讨论，但至今为止只是在上海、重庆等几个城市试点，并没有大范围地开始推广实施。事实上，房产税对抑制房地产投机的作用是非常有限的，在房地产市场炙热的状态下，向投机者征收1%-3%的房产税与倒卖房产所获得的高额利益根本无法相比。因而想要通过税收来达到抑制房产投机的目的，还是要从房产交易环节和保有环节着手。德国和英国的实践证明就是最好的范例。

在征税方面可以尝试征收资本增值税，可以规定，居民除了出售自己唯一的住宅时不需要缴纳资本增值税外，出售第二套、第三套甚至更多的都要缴纳高额的资本增值税，至于具体的税率这要视我国国情而定，但不能偏离抑制房产投机的宗旨。对于房产保有方面可以考虑征收房产空置税，理由是我国住房空置率一直居高不下，甚至已接近或超过了国际警戒线规定的10%。征收房产空置税可以仿造一些国家依靠物业管理部门按照水、电、气的使用量来判断征收的额度。

2.完善金融体制，实行金融创新

资金是投机的根本保证，要想抑制房地产投机，控制投机资金的来源是关键。我国的投机资金的来源主要有两个方面：一是来源国外的投机资金；二是国内投机资金，国内的主要来源是银行贷款。目前我国应对利用银行贷款进行投机的调控手段主要是通过贷款利率和银行信贷抑制房产投机的。而这两种措施都是一把双刃剑，一方面在一定程度上加大了投机成本，抑制了投机需求；另一方面提高了房产开发企业和购房者的贷款门槛，增大了中低收入人群的购房难度。

健全金融体制，加强政府对金融业的监管，实行金融创新是控制投机资金的重要手段。健全金融体制主要表现在：一是加大对房地产放贷对象的审查力度。一旦发现该房产企业利用贷款进行房产投机，立刻取消其贷款资格且将其拉入黑名单，在一定的年限内将其排除在可贷款对象的名单之外。二是各大银行之间应建立信息共享系统，防止企业和个人多家贷款，超过其贷款额度；降低银行坏账的风险。

目前我国房地产开发商、投资者、消费者大都只能通过银行贷款这一种渠道进行融资，而小型房产开发企业以及购房者在严格的信贷政策下，融资更是难上加难。针对这种状况，应进行金融创新，拓宽房地产行业的融资渠道，增加其融资能力。发展房地产投资基金是一个不错的选择，房产投资基金是最近几年发展起来的一种融资渠道。房产投资基金不仅能优化房地产市场结构，有助于房地产向一个更加健康、良好的方向发展，同时还能抑制投机炒房。房产基金有助于吸引民间投资者将资金投入到房地产的上游，通过给开发商注资的形式来增加住房供给。这样不仅缓解了住房供需矛盾，也引导了民间资金的理性投资。

3.完善我国房地产的相关法律体系

我国现行的针对房地产的专门法律主要是《城市房地产管理法》和《土地管理法》。由于出台年限比较早，因而对于房地产市场上新出现的一些问题存在着空白，比如在对房产投机治理方面就缺乏相关的法律规定。以上两法只对房产企业的投机行为作了规定，而对房产中介及个人行为规范很少。这一点应向德国学习，应出台针对个人和房产中介的法律，对二者的市场行为起到规范作用，为打击和抑制房地产投机提供法律上的依据。

除了出台新的法律之外，为了使房地产业更加规范、有序发展，还应不断地完善《城市房地产管理法》和《土地管理法》。对于物业管理、房产交易、房产权属登记、房屋拆迁都应不断地补充和修订，更好地为不断发展的房地产行业服务。

4.借鉴国外成功经验，健全我国保障性住房体系

我国的保障性住房面临的最大难题就是资金不足，新加坡在解决保障性住房资金上为我国提供了借鉴和参考。新加坡解决组屋资金有一部分是通过商品房来实现的。在新加坡是不打压商品房价格的，因而新加坡的商品房价格都非常之高，且居住的大部分都是海外的富翁们。不打压高价的商品房究其原因是开发商在建造和销售高价房产的同时，政府也会得到一笔相当可观的收入，而这笔收入就是组屋的资金来源之一。

要想保障性住房能够持续发展下去，建立长期稳定的资金投入机制是非常必要的。可以尝试建立一个以政府持续投资为依托，以资本运作为手段的投融资机制，设立一个专门针对保障性住房资金的投资管理机构，为保障性住房提供资金的支持。

此外，加快住房保障立法，通过立法改变现有住房保障制度中一些不合理的规则，建立长效机制，已经成为刻不容缓的任务。

5.规范政府行为，避免对GDP的盲目崇拜

无论是从供给还是从需求采取措施来遏制投机，其针对的对象都是市场人员。抑制投机的一个重要方面还在于逐步降低政府对土地财政的依赖。地方政府对房地产行业的过渡依赖更加加剧了房地产行业的非理性发展，有些地方政府甚至成了被土地绑架的政府，这也是中央宏观调控收效甚微的重要原因之一。

为了避免各级地方政府对GDP政绩的盲目崇拜，应改革地方政府的政绩考核评价体系，GDP并不能代表全部，应将保障性住房建设、房价收入比、房价上涨速度等房地产发展中的民生指标也纳入到政绩考核的体系中。科学而又客观的政绩考核体系的建立，严格约束地方政府及其官员的行政权力，是国家宏观调控能得到有效落实的关键。

［1］戴维·W·皮尔斯.现代经济学词典［M］.上海：上海译文出版社，1988.

［2］王松涛.中国住房市场政府干预的原理与效果评价［M］.北京：清华大学出版社，2009.

［3］尹中立.吸取日本调控教训，加大抑制投机力度［N］.中国证券报，2011-09-23.

［4］郝益东.中国住房观察与国际比较［M］.北京：中国建筑出版社，2010.

［5］李火林.英国政府如何遏制房地产投机［J］.中国房地产金融，2011（5）：44-45.

［6］包宗华.韩国如何“整治”房地产投机［J］.上海企业家，2008（5）：50-51.

［7］李国荣.国外控制房价过快上涨的政策措施及借鉴意义［J］.消费导刊，2010（2）：70-71.

［8］陈卫东.世界主要国家和地区住房调控政策经验与启示［J］.宏观经济研究，2010（3）：22-28.

［9］曹建海，徐晓春.德国房价为何平稳［N］.人民日报，2010-08-23.

［10］吴红宇.各国公共住房金融政策概述及对我国的启示［J］.商业经济，2004（8）：141-143.

［11］国务院办公厅.国务院办公厅关于继续做好房地产市场调控工作的通知［G］.2013-2-26.