京津风沙源治理一期工程水利水保项目治理成效与做法

曹 剑

(海河水利委员会,天津 300170)

京津风沙源治理一期工程是经国务院批准，由国家发改委(原国家计委)、财政部、国家林业局、农业部、水利部共同组织实施的一项生态建设工程。工程自2000年6月开始试点，2002年3月，经国务院批准后，五部委联合下发了《京津风沙源治理工程规划(2001—2010年)》，京津风沙源治理一期工程全面展开。2008年，经国务院批准，工程建设延长至2012年，现已基本完成。一期项目实施以来，各部门通力合作，稳步推进工程建设，取得了显著的成效，尤其是水利水保项目小流域综合治理、水源工程和节水灌溉工程等措施的实施，加快了项目区沙化土地的治理，优化了项目区生态环境，提高了人民生活质量，促进了项目区社会经济发展。为进一步减轻京津地区风沙危害，构筑北方生态屏障，2012年9月，经国务院常务会议讨论通过，2013年3月国家发改委、国家林业局、农业部和水利部联合下发《京津风沙源治理二期工程规划(2013—2022年)》，二期工程正式启动。

1 项目区基本情况

项目区北起内蒙古的东乌珠穆沁旗，南至山西的代县，东起河北的平泉县，西至内蒙古的达茂旗，地理坐标为东经109°30′—119°20′、北纬38°50′—46°40′。总面积45.8万km2，涉及京、津、冀、晋、内蒙古五省(自治区、直辖市)的75个县(旗、市、区)。年均气温7.5 ℃，年均降水量459.5 mm，雨季降水量占全年的65%，年均蒸发量为2 110 mm，为降水量的4.6倍；年均大风日数36.2 d，70%出现在春季。土壤种类多，燕山山地以石质土、石灰土为主，内蒙古高原以栗钙土、黑钙土、棕钙土为主。植被类型复杂多样，分布与降水量的分布相吻合，总体呈现出质量和数量由南向北、由东向西的下降趋势。内流河有安固里河、大清沟，外流河有永定河、滦河、潮白河和辽河[1]。总体气候干旱，气温地区差异较大，降水时空分布不均，多风，地貌单元复杂，易造成水土流失。

2 工程实施的主要成效

2.1 工程实施情况

京津风沙源治理一期工程水利水保项目工程累计完成投资56.2亿元，其中小流域综合治理完成投资35.0亿元，水源工程完成投资10.9亿元，节水灌溉工程完成投资10.3亿元。完成措施主要有小流域综合治理1.53万km2、水源工程10.9万处、节水灌溉工程10.3万处。

2.2 工程实施效果

2.2.1 治理了水土流失，改善了生态环境

通过一期水利水保工程的实施，项目区按照“山水田林路”统一规划、统一防治的水土保持治理理念，合理布设工程、植物及耕作三大措施，形成了水土保持综合防护体系，项目区水土流失基本得到控制，土地承载能力得到提高，涵养了水源，生态环境得到明显改善。根据有关部门的监测结果，项目区2010年的土壤侵蚀模数(水蚀)比2001年下降了537 t/km2；北京市环境公报数据显示，全市空气质量达二级和好于二级的天数由2000年的177 d提高到2011年的286 d，增加了109 d，降尘量从1999年的180 t/km2降低到2012年的132 t/km2，降幅达26.7%；据河北省张家口、承德两市23个气象站的观测资料，与2000年相比，2006—2009年的平均沙尘暴天数减少18%，扬沙日数减少60.3%，大风日数减少57.6%，浮尘日数减少22%，年降水量增加8.3%。

2.2.2 改善了农业生产条件，增加了农民收入

各项目区在治理水土流失、增加林草植被、改善生态环境的同时，统筹兼顾项目区群众农业生产条件的改善，增加了农民收入，加快了项目区经济社会转型。山西省以小流域综合治理为依托，借助水源节水工程，在改善农业生产条件的同时，发展黄花、台蘑、金银花、木耳、仁用杏、食用杏等产业，促进农村产业多元化发展，增加了项目区群众收入，目前，仅大同市仁用杏产业就可使农户平均年增加收入1 000多元[2]；河北省平泉县依托项目区小流域综合治理，发展刺槐林→食用菌→活性炭产业，食用菌产业年产值近8亿元，仅此一项农民人均纯收入就增加了550元；内蒙古项目区林草植被的恢复，带动了以“山、沙、水、林、草”为主体的生态旅游业，锡林郭勒盟多伦县年接待游客超过40万人次，乌兰察布市2008年旅游总收入达6.09亿元[3]。

2.2.3 促进了区域产业调整，推动了生态文明建设

工程实施以来，项目区生态环境得到改善，农村产业结构得到优化、调整，推动了传统农业向设施农业的转变，促进了经济社会的可持续发展。据调查，项目区种植业占第一产业的比例从1999年的47.9%下降到2010年的25.9%。国家有关部门对内蒙古的乌兰察布、锡林郭勒、赤峰，以及河北的承德、张家口等盟(市)进行的可持续发展能力评价显示，5个盟(市)可持续发展能力综合评价得分由2001年的56.4上升到2010年的76.3，其中工程建设对区域可持续发展的贡献率保持在24.7%～28.3%。项目区农牧民的生态环境保护意识得到提高，全社会生态意识加强，农牧民参与生态建设的自觉性和主动性不断提高；小流域综合治理逐步向紧贴民生的方向发展，村容村貌得到改善。项目区群众对生态建设的态度由消极被动向积极参与转变，保护与改善生态成为自觉行动，促进了乡村文明建设，生态文明建设成果逐步显现。

3 主要做法和经验

3.1 加强组织领导，推动工程健康发展

为更好地明确职责、协调发展，按照工程管理办法的要求，工程涉及的国务院各部门实行了工程建设部际联席会议，负责研究政策，协调总体工作；各省(自治区、直辖市)也比照这一做法，普遍建立了工程建设联席会议制度，强化了对工程的领导和协调。

各项目区自上而下建立了各级政府领导任组长，发改、财政、林业、水利、畜牧等相关部门为成员的工程建设领导小组，明确职责。水利部门在工程建设领导小组的领导下，进一步落实责任，分工协作，协调联动，充分发挥职能作用，确保了工程的顺利实施。

项目区地方政府均将工程组织实施列入了政府工作重要议事日程，实行了地方政府目标责任制，实行责、权相结合，将任务、责任细化分解到部门、单位、个人，保证了工程建设的持续健康发展。

3.2 规范工程管理，提高工程建设质量

工程建设实行了项目法人责任制、合同制、招标投标制、监理制等工程管理制度。在明确法人责任的基础上，按照合同法和招投标法签订工程建设相关合同，并严格按照“三控制、两管理、一协调”的原则开展监理工作。

严把设计关、施工关和验收关。按照因地制宜、突出重点、科学合理的原则做好工程设计，按照批复的工程设计、变更设计和相关水保工程的技术标准，严格施工、严格检查验收程序，确保工程质量。

切实做到资金计划管理严、运行程序执行严、跟踪检查要求严。在资金使用的各个环节，严格执行国家的有关规定，坚持专户存储、专款专用等工程资金管理制度，并加强了对资金使用的检查和审计。

实行县级自查、省级复查、国家级核查的年度检查验收制度。精心组织，层层把关，讲方法、讲时效，创新工作模式，及时发现问题并督促整改，切实提升了工程建管水平。

3.3 明确建设方向，确定治理思路和模式

工程实施以来，各项目区围绕“治理水土流失、恢复生态”这个核心目标，因地制宜采取了一系列的水保生态治理措施，确定了一系列科学有效、符合生态建设规律的治理思路和模式，使风沙危害程度减轻，生态环境好转。例如：北京市实行以小流域为单元，“山、水、林、田、路、村”统一规划，“拦、排、蓄、灌、节、废、污”综合治理的水土保持生态清洁小流域的治理思路；天津市、河北省、山西省确定了从坡上到坡下、从支沟到主沟的坡沟治理结合思路，并使工程、植物及小型水利水保措施综合运用、科学配置，形成综合防护体系；内蒙古实行了在农区以小流域综合治理与合理开发为重点，在牧区以大面积封禁、沟道治理为重点，在农牧交错区以坡面和沟道治理为重点的分区治理模式。

3.4 转变发展方式，推动工程可持续发展

随着经济社会的发展，各项目区在以水土流失综合治理为核心的基础上，不断把水土保持工作与新农村建设相结合，把改善生态环境与建设生态文明相统一，创新思路，探索和开辟有效途径，把各项措施如“五小水利”等中小型水利设施与调整产业结构相结合，使广大群众找准生态建设与改善生产条件、提高生活水平的结合点和切入点，既改善了生态环境，又确保了工程区群众生产生活水平的不断提高。例如：河北省利用坡改梯、节水灌溉、小流域综合治理等措施改善农业生产基础条件，通过栽植刺槐、山杏、沙棘等生态经济林，培育食用菌、杏仁、沙棘加工等生态经济产业，为农村产业结构调整、农业增产、农民增收打下了良好的基础；山西省使水源节水工程在服务生态建设的同时，与解决当地生产、生活用水有机结合，有效缓解了部分地区群众用水难题；内蒙古在农区发展小片水浇地，在牧区建设高产饲草料草库伦，调整产业结构，促进了项目区的可持续发展。

4 思考和建议

4.1 进一步提升工程建设管理水平

一期工程的实施经历了实施可持续发展战略、落实科学发展观、全面建成小康社会、建设生态文明的不同历史性转变时期，每一特定时期的观念和政策，都对工程建设产生了巨大的影响，导致工程建设初期确立的工程管理模式已经不能完全符合新形势下生态建设的需求，部分地区存在管理机构职责不清、分工不明，前期工作薄弱，监理工作不到位，工程质量存在缺陷，后期管护不到位等问题。建议二期工程在狠抓工程质量的同时，注重工程管理体制的研究和发展，从前期计划到后期管理，探索研究并制定一套适应当前新形势需要、行之有效的工程建设与管理模式，完善现有建设管理制度，加强管理的规范化水平；进一步理顺和明确各方任务和责权，在工程前期、施工、监理、检查、验收、资金使用等各个管理环节落实具体责任，充分发挥各参加单位的作用，推动工程顺利高效实施。

4.2 进一步完善工程沟通协作机制

一期工程涉及的地域广、部门多、时间长，为避免工程重复建设，根据现行的管理办法，水利水保措施与其他行业的治理措施不能在同一地块布设，即人工造林、种草等林业、农业坡面治理措施完成后，河坝、谷坊等小流域治理措施不再实施，结果是短期内植被覆盖率得到提高，但由于缺乏系统性的生态环境综合治理，致使大部分沟川水土流失问题仍然存在，未能达到综合治理的效果，水土流失得不到长效控制。建议二期工程实施过程中逐步完善前期沟通协作机制，严格项目前期联合审查，从项目前期规划和设计时就开展各部门之间的互动协作，对需要综合治理的地块，打破以往行业界限，及时沟通，合理布设治理措施，避免地块行业建设“一刀切”；在工程实施过程中进一步完善重要事项协商制度，完善联席会议协调机制，进一步促进工程的高效、平稳实施。

4.3 进一步完善工程技术支撑体系

一期工程水利水保项目实施以来，部分地区水土保持工作缺少必要的技术指导，技术手段相对落后，存在新技术的引入和运用少，缺乏高科技含量的示范项目，部分生态工程与后续产业发展结合不紧密，技术人才队伍建设缓慢等问题。建议二期工程中：一是做好顶层设计，逐步对水土保持技术前沿问题进行有计划的探索研究，如生态清洁小流域的技术模式在京津风沙源地区的应用推广等；二是根据工程特点，加强产、学、研结合，将水土保持生态建设发展急需、群众易于接受、经济社会效益显著的先进技术和管理模式引进、转化与推广，提高工程科技含量，保证工程投资效益；三是合理设置技术培训项目，建立培训基地，对工程建设的管理层、技术层及项目区群众进行系统的法律法规、技术标准、建设管理等培训，提高工程管理水平，保证工程建设质量；四是按照党的十八大和2011年中央一号文件要求，逐步加强基层水利服务体系的建设，全面提高基层水利服务队伍在工程规划设计、建设管理、推广水利科技、宣传教育等方面的作用。

4.4 进一步完善工程目标责任考核奖惩制度

一期工程在责任和目标考核方面做出了一系列的探索和实践，如成立领导小组、层层签订责任状、纳入工作业绩考核等，但未能形成系统、有可操作性、行之有效的制度，对工程施工技术、安全、质量、财务等工程实施关键环节的权利、义务、奖惩控制较弱。基于此，建议二期工程各参建部门落实十八大精神，转变工作作风，增强部门和行业的服务意识，扎实细致，履行职责；依据水土保持法的要求，研究制定针对工程特点的水土保持目标责任制和考核奖惩制度，逐步细化、量化奖惩指标，并严格执行；建立定期报告、通报和评比制度，逐步形成竞争意识，强化各部门工程建设的自觉性和主动性；进一步完善工程监测和效益评价评估体系，及时准确地掌握和了解工程建设情况和效果，为工程目标和责任的落实提供详实、客观的考核奖惩依据。

4.5 进一步拓宽工程参与的范围

一期工程水利水保项目是一项投入周期长、涉及范围广的政府行为，是公益性的生态建设事业，多年来实行的是国家财政补助政策。随着国家对生态建设重视程度的进一步加强，尤其是十八届三中全会将生态文明作为“五位一体”的重要内容，今后单纯依靠政府主导和推动已经不能完全满足新时期水土保持生态建设工作的需要。在二期工程中，建议加强宣传，落实优惠扶持政策，鼓励和吸引民间资本投入水保工程建设，拓宽治理投资渠道；政府和部门在加大工程政策引导、提供公共服务的同时要更新服务理念，不断提升服务水平，在政策研究、规划、宣传、培训、评估、考核、监测、科技推广等方面，要加大政府购买水土保持公共服务的力度，使多方专业服务机构参与水土保持工程建设，形成多渠道共建、全社会关注的水土保持发展新趋势。

[参考文献]

[1] 高尚玉,张春来,邹学勇,等.京津风沙源治理工程效益[M].2版.北京：科学出版社，2012:1-5.

[2] 李永恒.山西省京津风沙源治理工程水利水保项目建设综述[J].中国水土保持,2012(10)：8-10.

[3] 李晓兰.内蒙古京津风沙源治理工程建设成效评价[J].内蒙古林业调查设计,2011(6)：56-57，59.