从杭州看企业外迁的有序引导

蔡舒

从杭州看企业外迁的有序引导

蔡舒

近几年，随着经济全球化深入发展，城市化进程和产业结构调整不断加快，杭州企业外迁数量增加，步伐加快。通常情况下，企业因产业结构调整、生产规模扩张和资源优化配置等原因外迁，有利于产业优化升级，应积极鼓励并引导，但盲目迁移、恶性竞争以及无序流动会导致资源浪费，导致税收流失，影响区域经济健康平稳发展。要从根本上解决企业外迁问题，应着力做强企业、做活资本、做优环境。

企业外迁数量增加

所谓企业外迁，指的是企业从一个地域转移到另一个地域。从杭州情况来看，外迁可分为整体外迁、部分外迁和隐性外迁。其中整体外迁和部分外迁属于实体外迁，涉及企业经营生产场所变化，而隐性外迁不发生整体和部分实体转移，只是发生在企业内部的关联交易。不同类型的外迁主体不尽相同，整体外迁绝大部分是中小微企业，部分外迁和隐性外迁以中型、大型企业为主。这三类外迁均会对当地的GDP和税收产生影响。

整体外迁。数据显示，2010年到2014年5月，杭州市共有370家企业整体外迁至大杭州范围外。整体外迁的企业绝大多数是中小微企业，占90%以上。从外迁时间来看，近年呈加速之势，2010—2013年外迁企业分别为62家、84家、92家和103家。外迁企业中在杭年纳税总额超过100万元的有10家，超过1000万元的只有2家。外迁行业类型以传统制造业和类金融业企业为主，传统制造业共迁出163家，占全部外迁企业的44.0%；金融和类金融业共迁出91家，占全部外迁企业的24.6%。外迁地主要集中在浙江省内地市，有266家，占71.9%；迁往省外的企业有104家，占28.1%。

部分外迁。随着土地供给、环境容量日益紧张，许多企业将产能转移到更加具有资源优势的地区。从调研看，生产基地外迁占多数，其次是外地投资办厂，总部外迁很少。2013年，杭州有26家大企业大集团营收和纳税同比均出现下降，其中不少大企业大集团生产基地外迁或在外投资办厂。在杭州城市拆迁、淘汰落后产能任务较重的区域，一些中小企业难以找到合适的用地扩大生产规模，不得不在外地新建生产基地将产能转到其他地区。如拱墅区一些企业将生产基地搬迁至德清，江干区、下沙经开区企业外迁至海宁，其中大多企业总部保留在杭州。调研中，很多企业反映在外迁地虽然可以获得发展所需的土地等资源要素，但产业配套相对滞后，当地政府服务水平不高，企业的综合成本相比杭州没有多少优势可言，企业回归愿望普遍强烈。

隐性外迁。隐性外迁发生在同一集团控制或者拥有的企业之间。当总部企业所在地与其子公司所在地的税率、优惠政策不同时，总部企业通过关联交易，以转让定价方式在不同地区之间实现税收优惠。企业内部转让定价具有较强的隐蔽性，主要方式有：一是生产基地在杭州，销售总部在外地，税收流向外地；二是管理总部在杭州、生产基地在外地，主要税种在外地缴纳。

企业为何要外迁

地区之间政策竞争，导致资本和税收流失。对于一些企业隐性外迁和股权投资企业外迁而言，地方出台的优惠政策往往是企业外迁的主因。近年兄弟城市制定的政策体系完备，操作性强，奖励补助力度大，修订频率高，在区域经济竞争中具有很强的优势。如嘉兴南湖区、宁波北仑区等地出台优惠政策吸引杭州多家股权投资企业落地投资。总部经济在区域政策竞争中更加明显，总部企业可以通过转让定价方式把税收转移到政策更优惠的地区。虽然近年杭州市也出台过鼓励股权投资业和总部经济发展的意见，但对于股权投资企业和总部企业的认定标准较高，政策落地过程中有难度，政策的比较优势不明显。

生产要素制约发展，企业外拓以降低成本。近年来，杭州土地、资本、劳动力等生产要素成本不断提高。目前全市实际耕地保有量和城乡建设用地规模已经“见底”，城市化进程加快推进，部分工业区域整体功能发生变化，大量工业企业被迫外迁新建生产基地，同时圈而不用、用而不尽现象较为多见，厂房租金偏贵；资本“去工业化”趋势较为明显，工业企业效益上升很大一部分来自投资收益增长，个别地区不同程度地出现了“资金链”和“担保链”问题；杭州市调整了一系列政策，工资、福利和社保费用较高。而周边城市如湖州、嘉兴、绍兴等地的剩余劳动力成本充足，土地成本较低，因此企业逐渐将生产基地转移到外地以降低企业成本，从而提高利润率。过多的生产基地外迁在流失税收的同时还会带来“产业空心化”风险，迫切需要杭州市破解生产要素制约，增强区域经济竞争力。

创新创业环境有待完善，高端要素难以集聚。相比北京、上海和深圳等地，杭州创新创业的综合环境竞争力不强。一是规上企业高新技术培育引导不够。目前全市1656家国家级高新技术企业中，只有60%是规上企业（包括规上工业、限上批零业、资质内建筑业和重点服务业），占全部规上企业数的6.5%；147家工业大企业大集团中，高新技术企业只有29家。一些企业认为杭州市对规上高新企业认定重视程度不够，一些企业通过母子公司或分支机构将税收转移到外地高新技术子公司，或者到外地申请高新技术企业，以享受15%的企业所得税政策。二是高层次人才宜居环境尚未形成。杭州市缺少国际化的医院、学校和居住区，一些大企业总部虽然在杭州，但海外高层次人才生活在上海、北京等地，总部“形在神不在”。三是政府管理和服务水平有待提高。企业扩大生产规模时，政府缺少统一的规划引导，导致一些优质项目没有在市域范围内落地，而是迁往外地。此外，部分投资项目审批慢落地难，也影响了企业在本地投资的积极性。

做强企业、做活资本、做优环境

实施规上企业高新化行动。加快推动规上企业高新技术企业认定工作，使更多的规上企业享受15%的企业所得税优惠政策。一是开展“规上新”专项调查，引导规上企业在认定高企上下功夫，按照国家高新技术企业要求加大研发投入、申报专利和软著，筛选部分有条件的企业列入重点培育对象。二是研究制定“规上新”实施意见。以6082家规模以上工业企业和147家工业大企业大集团为重点培育和服务对象，在技术研发投入、税收减免、基本养老保险等关键环节予以扶持，强化金融、公共服务等配套支持。

加快发展企业总部经济，支持企业做大做强。一是完善杭州总部经济发展政策。进一步修订杭州市总部经济发展意见，将经认定和新迁入的总部企业、在杭总部企业提升能级、有突出贡献的中介组织统筹纳入发展促进范围之内。二是打造企业总部经济中心。以钱江新城和钱江世纪城为总部集聚区核心，打造标志性“企业总部基地”，强化总部企业的服务保障。三是建立健全配套服务和保障机制。制定《杭州市重点总部企业名录》和《杭州市总部经济中介组织机构库》，将重点总部企业重大建设项目纳入市政府固定资产行政审批绿色通道。严格依据政策标准，所涉及的奖励或补助1年兑现1次。

吸引浙（杭）商资本回归，服务实体经济发展。一是加大股权投资行业发展。根据已出台的促进杭州市股权投资业发展的意见，落实所得税、营业税等方面的优惠政策。支持股权投资企业加大对规上高新技术企业的投资力度，按投资额的一定比例抵扣部分应纳税所得额。加强对企业兼并重组的引导和政策扶持，鼓励杭州市股权投资基金以及产业投资基金等参与企业兼并重组。二是鼓励民间资本进入更多领域。加快推出一批符合产业导向、有利于转型升级的合资合作项目，细化相关政策方案，明确民间资本投资回报期限和效益。鼓励民间资本通过PPP等方式参与公共事业和社会性基础设施以及通讯网络等其他经营性服务。三是建设金融要素市场体系。加快推进杭州与平安集团共建新型金融资本交易市场，发挥浙江股交中心、杭州产权交易作用，利用差异化优势与其它金融机构合作创新金融产品或市场。

加强政府服务和管理，提升政府效能。一是加强对“大企业大集团”的统计监测。由统计、国税和地税部门合作，实现大企业大集团“资产、营收、纳税”三表合并，定期反映营业收入和税收下降企业情况，加大对问题企业的协调服务力度。二是建立“总部企业在杭发展”统计分析体系。由发改、统计、国税和地税部门合作，制定总部企业统计标准，建立反映总部企业发展情况的统计指标体系和报送制度，完善运行监测机制。三是建立企业外迁追踪和对接服务机制。由市经信、国土、经合办等部门联合开展杭州市企业扩大生产规模情况和浙（杭）商企业回归调查，推动新增项目和回归项目在市域范围内落地。

打造国际化营商环境，让企业、资本和人才“扎根”发展。一是加快行政审批制度改革。加快行政审批事项的清理和下放，重点取消非行政许可事项。探索建立全市固定资产投资项目审批基础数据共享库，进一步扩大并联审批范围。制定出台企业投资项目核准清单，确保各类市场主体依法平等进入各个领域。二是加快推进资源要素市场化配置改革。以提高土地亩产效益为核心，以要素资源市场化配置为手段，全面开展工业企业综合评价，优化土地、能源、资金、人才、环境容量等要素资源配置，建立“高进低退”机制，引导优质企业做强做大，倒逼低效企业转型发展。三是打造国内领先的人才环境。优化人才居住环境，制定杭州市外国人社区的规范标准，按照国际化标准建造国际社区，规划配套外籍人员子女学校、国际医学中心等。

作者单位：杭州市公共政策研究中心