论我国能源监管的架构:混合经济的视角

胡德胜

(西安交通大学 法学院，陕西 西安710049)

能源是生活之要、生产之基，事关国家安全①笔者认为国家安全是一种综合意义上的，它以政治独立和经济独立为核心，以国防能力为支撑。、经济发展、生态环境保护，其勘探、开发、加工、生产、输送、配送和消费活动影响人民生活和生态环境。尽管市场经济相比计划经济和自给自足经济而言在资源配置方面是最有效率的，但是它并非完美无缺。这是因为，市场经济的主流经济思想是功利主义经济思想，该思想把经济利益视为唯一的或第一位的价值目标和动力，忽视和贬抑社会美德，使得个人经济利益难以与社会整体经济利益相统一［1］。在这种思想的主导下，如果缺乏一种来自相对独立的第三方的监管，那么出现置国家安全、民众基本生活需求以及生态环境保护于不顾的市场失灵情形将是必然的，尽管具体出现在何时具有偶然性。正如美国学者所指出的:“尽管市场过去曾经在考虑后代人类方面有过明显的成功，但是，关于市场任凭其自身机制运转将会自动地考虑后代的断言是天真幼稚的”［2］557。因而，主要发达资本主义国家自20世纪30年代开始进入了自主的市场主体和政府在健康市场运行中共同发挥重要作用的混合经济时代②例如，美国主流经济学认为，最好将美国经济称为政府和私营企业共同起着重要作用的“混合经济”［3］17。再如，俄罗斯前总理普里马科夫认为:由于私有化和生产的“非中央化”可能产生不利影响，在某些时期(特别是经济危机时期)由国家统领经济是必需的;在2008年至2009年金融危机期间，美国和欧盟就强化了政府对经济的影响，而且至今保持着这一态势;普京总统在国情咨文中所指出的俄经济的各种问题，正是由于“缺乏政府的作用”而导致的［4］。。虽然对于“混合经济”并没有一个为所有人都接受的概念，而且存在多种理论观点，但是，被公认为具有市场经济地位的混合经济体的本质特征是:一般情形下由市场主体决定或主导市场运行，政府仅在防治市场失灵的必要情形下通过干预市场而发挥作用，即，进行政府③“政府”通常在如下广狭两义上使用。广义的政府包括行使国家管理职能的所有国家机关，乃至受委托行使国家管理职能的机构。狭义的政府指权力分立体制下的执行或者行政机关。在大多数国家，执行机关和行政机关基本不分，在少数国家，如美国，一定程度上存在执行机关和行政机关的区分。监管。从过程上看，政府监管一般可以分为监管政策法律的制定、市场监测以及监管实施三个方面。至于防治市场失灵的必要情形，同一混合经济体在不同时期、不同混合经济体在同一时期，有时存在不同的认识和判断［5］。而且，对于不同的经济部门(或领域)或者市场运行的不同环节，政府监管的强度、广度、环节、措施和/或手段存在差别(有时甚至是巨大的差别)，具有动态性［6］。就能源领域而言，作为国家社会公共事务管理者的政府，无论是专制的还是民主的，为了维护有利于自己统治的社会秩序，都需要解决本国的国家安全、生活用能源供应保障、生态环境保护问题，同时发展本国经济。然而，能源政策不具有独立性，需要服务于国家安全、保障民生、生态环境以及经济健康这四项具有根本性的广泛的国家目标或者政策，它们之间时常发生冲突［7］437。因而，市场经济发达国家或者地区都无一例外地对能源领域实施着虽然不同却总体上程度较大的政府监管。本文从监管什么、如何监管以及不同监管目标之间的协调这三个方面讨论我国的能源监管架构。

一、能源监管:监管什么?

所谓能源监管是指国家基于国家或者社会公共利益的需要，通过有关国家机关、政府部门或者其他受权或受委托的机构或组织，对能源部门的有关活动进行规制、管理、监督和处理的活动。能源部门一般可以分为上游(勘探、开发或者生产)、中游(输送和配送)和下游(终端消费)三个部分。在市场经济发达国家，能源监管在上游通常以事前监管为主，中游内自然垄断较强的环节或领域则事前和事后监管并重，中游内市场化较高的环节或领域以及下游则以事后监管为主。其中，需要监管的领域和范围同广义市场失灵的领域和范围密切相关。一般而言，广义的市场失灵包括两个方面:①由于完全竞争市场机制本身的规律、力量或者原因而发生的市场不能充分竞争、资源浪费的情形(即狭义的市场失灵);②由于完全竞争市场发挥作用而导致的损害国家安全、生活用能源供应和生态环境保护的情形，以及影响社会公平、稳定和秩序及妨碍国家安全的情形。对于能源领域需要监管的方面，可以结合10种市场失灵情形进行讨论。

(一)因过度竞争而需要监管的领域

所谓过度竞争，是指在竞争过程中，出于竞争的需要，众多卖方将价格相继降低到低于成本的过低水平，导致相互竞争的大部分企业歇业时或者资源严重浪费时而出现的市场缺陷。在上游，如果缺乏政策监管，往往会出现严重浪费资源的情形。例如，20世纪20、30年代的美国，由于对原油勘探和开采不进行任何干预，出现了下列市场失灵情形:①原油产量超过市场需求，超过输送能力和加工能力;②开采出来的大量原油露天存放，经常发生火灾和泄漏，以致出现原油浪费、造成环境污染;③一些油井在经济寿命完结之前，就被关闭或者遗弃［8］101。

在下游，如果缺乏监管，过度竞争往往会出现能源产品销售企业以低于成本的价格进行销售的情形。例如，在澳大利亚，由于垂直一体化能源企业在批发和(特别是)零售环节通过低价竞争方式打压独立运营的批发商和分送商，过度的竞争致使独立运营的批发商和分送商出现周期性的急剧减少［9］83－84。

一般情况下，为了防止出现过度竞争的恶果，需要监管的能源领域主要是上游的勘探和开采领域以及下游的批发和零售领域。

(二)因信息不充分而需要监管的领域

在完全竞争市场的情形中，往往会出现信息不充分的问题。其原因是:①在市场全球化的背景下，收集和传播信息需要成本乃至很高的成本;②出于在讨价还价中取得优势地位的考虑，企业特别是私人企业可能不向消费者提供信息(特别是有价值的信息);③尽管作为群体性的消费者在政治和经济方面可能具有获取信息的兴趣和资金，但是单个的消费者则不然;④由于将众多消费者联合起来需要巨大成本，因而要求消费者能够自己收集和获取信息也是不现实的;⑤尽管有些私人企业从事收集和传播信息业务，但是会为了私人利益而传播不全面的信息，乃至故意传播虚假信息。

为了确保消费者能够及时获取全面、详细和真实的信息，保证消费者选择符合自己意愿或者适合自己消费能力的能源产品或者服务，不支付不合理的高价，需要在能源信息收集和传播方面进行监管。

(三)因巨大投入产业和资源浪费而需要监管的领域

对于电力、石油、天然气等输送和公用设施，由于土地购置、设施建造等需要大规模的资金，从而具有较高的资本成本投入。一方面，高投入资本成本限制了市场进入和退出，只有个别企业才具有这样的能力。另一方面，在单个或者少数线路或者设施就能够满足某一地区需要的情况下，由两个或者更多的设施或者企业服务同一地区会造成资源浪费。因此，无论是在中游的输送领域还是在下游的配送以及公用设施领域，都需要进行监管，以防止自然垄断可能带来的负面影响或者避免造成资源浪费。

(四)因垄断而需要监管的领域

在某种产品的一个或极少数供应商或者某种服务的一个或极少数提供者完全排他性地占有一个市场，而且没有替代者的情形下，就出现或者构成了垄断。主要存在三种垄断:一是经由过度竞争而形成的垄断，二是通过控制关键技术而出现的垄断(例如微软公司的垄断)，三是因需要巨大投资而市场进入机会受限或者因避免资源浪费而导致的自然垄断(例如石油天然气管道输送和能源供应公用设施)。垄断是自由竞争的反面，它本身及其引起的缺陷主要是:①因缺乏竞争，具有垄断地位的少数公司有能力不按照市场供求法则或其成本定价，从而可以限制产出以增加利润;②垄断市场中的消费者由于产出降低而没有可供消费的商品，从而被剥夺了消费机会，而且由于支付了高于竞争市场中的价格，因而必须放弃其他一些消费机会;③公众利益由于垄断价格的高价而发生损失。

在能源领域经常出现的主要是第一种和第三种垄断。第一种主要出现在下游的批发和零售市场，第三种往往出现在上游的开采(开发)领域和中游的输送领域。对它们都需要进行监管。

(五)因意外利润而需要监管的领域

意外利润又称经济租金;当某种产品的价格意外较大幅度上涨，但有关企业的成本却没有相应增加时，便出现了经济租金。在能源领域，当能源产品的价格由于政治、军事或者市场操纵而意外上涨时，就会出现意外利润的情况。20世纪70年代美国等石油生产大国石油产业的情况就是一例。当时，国际原油价格由于欧佩克采取措施而暴涨，如果允许国内石油价格提高到国际市场的高位水平，那么与国内石油生产成本无关的石油库存将给这些国家的国内石油产业带来特别高的利润，因为已有的石油库存的生产成本都较低或者很低。石油产业的过高利润往往被国内民众普遍认为是国内石油公司的“意外之财”。为了安抚民众情绪，政府通常会对意外利润进行监管。

(六)因内部成本外部化而需要监管的领域

内部成本外部化是指非由交易双方承担而是由社会作为一个整体来承担或者由特定地区或特定行业的企业或者个人予以承担的成本。例如，如果允许一家能源勘探或开发企业污染环境，那么产生的环境污染将导致周边的土地或者房地产贬值。对于作出允许该能源企业从事有关活动的决定而言，周边土地或者房地产贬值就是外部成本或外溢的成本。因为该污染环境的能源企业不会主动地承担社会成本，其产品的价格并不反映生产的总成本。内部成本外部化在上游、中游和下游领域都可能出现，需要进行监管。

(七)因重要生活性产品的稀有而需要监管的领域

在现代社会生活中，许多能源产品(如电力、汽油和天然气等)已经成为重要生活性产品，在城市生活中似乎更是不可或缺，而这些能源产品又具有很大的稀缺性。在趋利的市场中，稀缺与利润共生。虽然稀缺并不一定导致资源的公平分配，而且就非重要生活性产品而言影响可能不大，但是，对于重要的生活性产品，代内和代际的不公平分配将导致一系列问题。例如，就代内公平而言，当天然气紧缺时，生产商可能认为向一些消费者供气比向另外一些消费者供气更为有利可图，于是向后者大量供气而不向前者供气，因而在这些领域需要进行监管。从代际公平的角度来看，如果当代人将稀有的重要生活性能源资源消费完毕，那么后代人满足其需要的能力将遭受严重削弱。

(八)因实施标准化而需要监管的领域

标准化的另一种说法是合理化。在能源生产和消费领域，能源产品需要执行一定的标准。一方面，数量适当的标准有助于提高效率;相反，如果标准数量过多，就会增加成本和浪费能源资源。另一方面，当一个或少数能源企业公司控制了某一市场，它(们)就没有接受广泛应用的标准的动机。因此，为了确保能源产品的标准化，进行监管就成为不可或缺的事项。

(九)因应对道德风险而需要监管的领域

道德风险是指因经济人失去采取预防措施的动机而导致的发生损失的可能性以及损失规模扩大的情形。在能源领域，如果按照历史成本对能源产品(如天然气和电力)定价，由于知道消费者将通过更高的价格支付设施的建设成本，公用设施公司可能会建设过多的设施以追求高利润。例如，这种定价模式就曾经导致美国20世纪70年代的产能过剩。因此，为了应对道德风险，需要对能源领域有关的上游、中游和下游事项进行监管。

(十)因应对投机性操纵市场而需要监管的领域

正常的投机是市场所允许的，有时似乎还是必要的;但是，操纵市场性的投机则因其严重扭曲市场、不能反映基本供求而是有害的。现代市场有形和无形形式并存且融合、受政府干预可能竞争不充分的特点，使得通过操纵市场进行的投机有时会造成严重的不良后果，特别是在能源领域。2003年美国的安然公司事件是这方面的一件典型事例。为了确保市场不被扭曲，打击操纵市场性的投机，进行监管是非常必要的。特别是需要对大型或巨型垂直一体化能源企业以及中游或下游的大型或巨型能源企业进行监管。

二、能源监管:如何监管?

当前的世界处于市场经济和政府监管相结合的混合经济主导的时代。正如美国学者阿兰·兰德尔所指出的:“混合经济尽量利用价格规律来指导它的企业部门的生产活动，但国家保留着影响生产模式和消费模式的权力。国家可能生产和分配那些它认为是国家安全所必需的或者具有绝对重要社会价值的商品，而不考虑价格体系”。换句话说，“混合经济试图利用价格规律的长处……，但又不把经济活动的一切方面都托付给它”［10］27。为了解决由于市场失灵而产生的妨碍公平竞争的经济问题、影响社会公平和秩序稳定的社会问题、破坏生态平衡的生态环境问题以及影响国家安全的安全问题，作为社会事务管理者的国家或其政府负有对能源领域进行监管的天然职责。在市场经济条件下，政府如何对能源领域进行监管呢?下文从政府监管的原则和措施两个方面进行讨论。

(一)政府监管的原则

政府监管的原则主要有不干预完全竞争市场，预防和纠正市场失灵现象，促进经济发展，保障国家安全、社会公平和生态健康，尽量采取间接干预措施以及灵活性这六项原则。

一是不干预完全竞争市场的原则。根据这一原则，对于能源产业内(基本上)处于完全或充分竞争的环节或者领域，政府在一般情况下不进行事先干预，只进行事后监管。

二是预防和纠正市场失灵现象的原则。根据这一原则，为了预防和纠正市场失灵现象，政府应该通过一定的干预措施，避免可能出现的(特别是历史上在一定条件或情况下经常出现的)市场失灵现象，或者对已经出现的市场失灵现象进行纠正。例如，在完全竞争市场中，竞争到一定程度时(即过度竞争的情形下)，竞争者往往会以低于成本的价格进行恶性竞争。

三是促进经济发展的原则。根据这一原则，为了提高本国的国际(经济)竞争力、保障和促进本国经济的发展，国家应该在确保竞争条件公平的前提下，促进本国能源领域的经济发展，保障国家经济发展所需要的能源供应安全。

四是保障国家安全、社会公平和生态健康的原则。根据这一原则，政府应该对于市场(基本上)不予主动关注的能源领域内影响国家安全、社会公平和生态健康的问题，采取以引导、财税政策为主的监管措施。

五是尽量采取间接干预措施的原则。根据这一原则，政府不应该直接禁止或者限制能源企业特别是某一特定(部分)的能源企业从事某种活动，或者向某一特定(部分)的能源企业提供补贴，从而使不同的市场主体在竞争中处于不同的竞争地位，导致不公平竞争。

六是灵活性原则。根据这一原则，由于市场情势可能千变万化，政府在进行监管时需要具有一定的灵活性，但是，除非涉及国家安全问题，应该以不导致不公平竞争为前提。

(二)政府监管的措施

在监管措施的采取上，政府或其主管机构的主要做法一般是:

对于过度竞争，采取反对不正当竞争的监管措施。例如，为了避免能源领域出现过度竞争，政府就需要通过限制或者禁止以低于成本的价格销售能源产品或者提供能源服务的措施来实施监管，主要是对与垂直一体化能源企业之间不存在管理控制关系的零售企业进行保护。但是，对于能源产品的零售领域，一般倾向于少干预但适度监管的方法;例如，澳大利亚就是如此，政府经常进行价格调查，以确保消费者利益不受损害［9］84－85。

对于信息不充分，监管措施是要求各方全面、充分、客观地披露信息，并且在必要时由政府组织信息收集和披露。美国、欧盟及其发达成员国、日本的有关能源或者消费者保护机构，就组织收集不涉及商业秘密的能源信息并对不影响国家安全的能源信息予以披露。例如，美国能源信息局(EIA)通过其网站全面、充分、客观地披露美国能源市场或者影响其能源市场的各种信息(特别是政府监管信息)。关于能源领域的公共服务义务，欧盟现行的2003年电力市场指令(2003/54/EC)和天然气市场指令(2003/55/EC)要求适用《欧共体条约》第86条第2款的规定，也就是需要明确界定、透明、不具有歧视性，必须可核查、可公开公布，而且必须通知欧盟委员会。

对于巨大投入产业和资源浪费，监管措施往往是只许可一家、几家或者少数企业进行经营。对于因此而产生的法律上的垄断，进一步的监管措施是对垄断企业的产品或者服务价格实施模拟市场定价管理，进行符合市场规律的监管。例如，美国《联邦电力法》(第205条和206条)对于电力批发价格和《天然气法》(第4条和第5条)对于天然气价格，都规定受联邦能源监管委员会监管，要求费率公正和合理、不存在任何不当优惠或不合理歧视。

对于垄断，主要有两类监管措施。第一类是，在拆分垄断企业不造成资源浪费的情况下，对垄断企业进行拆分;通常被称为所有权拆分或者法律拆分。欧盟现行电力市场和天然气市场两项指令就规定，这两个领域内的一体化能源企业必须对每一项业务(特别是生产、运输、配送和供应)维持独立的法人实体。第二类是，在拆分造成资源严重浪费的情况下，垄断企业可以在不改变其法人结构的前提下，将自然垄断业务同其他业务进行财务上的分割(即实行独立核算)，政府对垄断经营的产品或者服务价格实施模拟市场定价管理，以求将价格降低到竞争市场的水平;通常被称为财务拆分或者会计拆分。例如，将能源企业投资者的投资回报率或者能源企业的利润率控制在一定水平，或者建立有关领域的标准市场。美国联邦能源监管委员会于2001年起，着手建立了标准电力市场［8］146－148。

对于意外利润，监管措施主要包括:通过控制国内价格避免出现过高的意外利润;征收意外利润税或者收费，并将这一税收用于公共目的;在出口管理方面，对于出口能源产品按受控制的国内价格与国际市场价格之差征收出口税。例如，20世纪70年代，国际原油价格由于欧佩克采取措施而暴涨，美国实施了国内石油价格控制、配给控制和均权控制的路径，解决意外利润等问题。根据1973年《紧急石油配置法》，美国制定了关于石油生产、加工、批发和零售环节多重限价的定价体系。伊拉克战争后，国际市场能源价格大涨，俄罗斯对出口石油和天然气按照受控制的国内价格与国际市场价格之差征收出口税。阿根廷和委内瑞拉也都征收过类似的出口税［11］。在阿根廷，政府与能源生产公司于2008年签订的《天然气补充协议》规定，对于大部分意外利润，65%分配给液化石油气基金用以补贴其液化石油气销售，35%归生产商所有［11］。

对于内部成本外部化，建立和制定有关空气、水、土地、杀虫剂、汽油等的标准是常用的监管措施。例如，针对20世纪20、30年代由于对原油勘探和开采不进行任何干预而出现的严重环境污染，为了解决环境方面的内部成本外部化问题，美国不断制定并修改提高有关环境保护标准;尽管这些标准导致能源企业勘探开发石油和天然气的成本大幅度上升，促使它们大量投资国外，但却保护了本国的生态环境，提高了本国的战略性能源储藏实力。就页岩气开采中的环境保护要求而言，美国的标准在世界上属于最严格之列，大大高于我国的标准［12］。在欧洲，为了解决水力压裂法开采地下能源资源过程中可能产生的环境问题，欧洲委员会于2014年1月22日在其《2030年能源和气候变化政策框架》中建议欧盟成员国在立法时遵循一些最低的环境保护要求，范围涵盖战略环境影响评价和规划、地下风险评价、开采井整体规划、基准报告和运行监测、逸散甲烷的捕获以及每一开采井所用化学物品的披露等。

对于稀有重要生活性产品或者服务的不公平分配，在能源领域内的主要监管措施是实施能源普遍服务制度、限制或者禁止能源产品的出口。世界上多数国家将能源普遍服务的总体目标确定为提供价格合理的可靠能源，满足那些用不上能源或用不起能源的公民的用能需求［13］。例如，欧盟现行电力市场指令规定，所有家庭(和规定范围内的小企业)消费者享有普遍服务，即，在相应地域内以合理的、简单和容易比较的以及透明的价格，获得供应一种明确规定质量的电力的权利。美国现行适用的1938年《天然气法》规定，任何准备进出口天然气(包括液化天然气)的单位或者个人必须首先从能源部获得授权。美国虽然因页岩气革命导致其国内天然气价格大大低于国际市场，但是截至2014年2月11日，对于向没有与其签订自由贸易协定的国家出口液化天然气的申请，美国能源部仅批准了6项。

对于非标准化，监管措施是实施标准化制度。在能源领域，如对所供应电力的电压、汽油产品、计量、节能、能效、能源密集度等在标准方面做出规定。例如，澳大利亚制定了《2000年燃料质量法》，并据之制定燃料质量国家标准，调整由于燃料使用而产生的污染物及其排放水平，促进采用效率更高的发动机和污染物排放控制技术［9］86－87。根据2005年《能源政策法》，美国能源部负责组织制定能源效率和可再生能源标准、家电和商用设备标准、烹饪产品节能标准等。

为了应对道德风险，监管措施是对能源领域有关的上游、中游和下游事项进行监管。例如，在按照成本对能源产品(如天然气和电力)进行定价的情形下，需要对公用设施公司的设施建设是否过多进行监管，防止其通过建设过多的设施来追求高利润。在美国，联邦和各州的公用设施监管者通常单独采用或者并用这样两项标准对成本分摊进行监管:①“谨慎投资”标准，即通过谨慎投资产生的成本才可以纳入价格的计价基础;②“有用和被使用”标准，即只有那些有用的或者使用的投资才能纳入价格的计价基础［8］133。

应对投机性操纵市场的监管措施需要分情况而定。情况之一，政府在能源领域实施了不当的控制或者补贴措施，扭曲了市场，投机者利用政府监管的漏洞，对市场进行投机性操纵。在这种情形下，政府需要取消不当控制或者补贴措施，或者调整控制措施、弥补漏洞，并对投机者进行打击。美国加州对电力市场实行比较严格的价格控制，但是没有考虑全国的统一市场力量以及在设计上存在严重缺陷和重大漏洞，从而严重扭曲了市场。安然公司利用这一漏洞和缺陷，对加州电力市场进行投机性操纵多年，从而引发了2000年加州电力危机，发生了2003年的安然公司事件。这一事件是这一方面的一个典型事例。情况之二是，政府并没有扭曲市场，而是投机者根据自己的实力并利用市场的力量，对市场进行投机性操纵，并通过扭曲市场而获得不当利益或者取得不当竞争优势地位。针对此种情形，政府需要通过以反垄断或者反不正当竞争为主的措施进行监管，并根据情况辅以其它领域或者方面的措施(例如，加强对消费者的保护，提高生态环境保护标准，等等)。

三、能源监管:不同目标之间的协调

国家实施能源监管往往具有多重目标，通常包括促进经济发展、确保国家安全、保障民生以及保护生态环境这四项主要目标。然而，它们之间在当代社会往往会发生冲突。这是因为:

第一，世界经济(和政治)的发展历史表明，在自给经济、计划经济和市场经济三种基本经济体制类型中，市场经济是最具有效率的，尽管它有时会或者必然出现市场失灵的情形。当代社会的主流经济体制是以市场经济为基础的国家进行一定程度干预的混合经济，市场经济要求公平竞争的环境，满足经济主体(理性经济人)对经济利益的功利主义追求，而这可能会发生损害国家安全、生活用能源供应以及生态环境保护的失灵情形。因而，国家实施能源监管成为必然。例如，美国对铀矿资源和铀矿产品实行国家所有，将民用核能的开发目标界定为“在符合国防和国家安全以及公众健康和安全的前提下，最大限度地鼓励(各方)广泛参与为了和平目的的原子能开发利用”［8］106，125。

第二，当代国际社会是由政治性之国家所组成的国际社会。进入21世纪以来，尽管经济全球化以及某些领域的国际化成为现实或者趋势，但是国家的政治性现实及其对经济的政治性影响并没有发生根本性改变，也即并没有达到质变的程度。特别是能源领域，许多大国都试图通过影响能源勘探、开发、生产、运输或者供应的格局，追求有利于实现本国利益的情势。这方面的事例可谓不胜列举，不仅发生在政治上角力的国家之间，也发生在经济领域竞争的国家之间，甚至发生在关系比较密切的国家之间。例如，为了确保本国的能源安全从而确保经济安全，日本政府基于国家安全的考虑，于2008年5月指令英国公司儿童投资控制基金撤回其旨在提高其持有日本电力公司①日本电力公司是日本最大的电力批发公司和核能公司。股份份额的竞价收购。近年来，加拿大情报机构连续监控巴西矿产和能源部，非法获取后者与外界的通信记录，并与美国、英国、澳大利亚和新西兰等盟国共享。特别是在核能领域，就连号称以自由市场经济为基础理念的美国，无论是在铀矿资源所有权方面，还是在铀矿资源开采和加工以及民用核电生产方面都实行着特别严格的控制，禁止或者限制自由市场经济发挥作用。这都完全可以充分说明国家安全所具有的第一首要地位。但是，这一首要地位必然与自由市场经济的运行机制产生冲突，在一些情形下(特别是在紧急情势下)与生态环境保护、与生活用能源供应发生冲突。

第三，生活用能源供应事关人民基本福祉和发展权之实现。我国2001年参加的《经济、社会和文化权利国际公约》第11条第1款规定，“人人有权为他自己和家庭获得相当的生活水准，包括足够的食物、衣着和住房，并能不断改进生活条件”，国家有义务“采取适当步骤保证实现这一权利，并承认为此而实行基于自愿同意的国际合作的重要性”。然而，在当代社会，一方面，对于城镇居民而言，能源几乎已经成为不可或缺的生存条件;对于发展中国家、对于农村(包括不少发达国家的农村)而言，“能源是贫困或发展的关键性因素”［14］44。但是，生活用能源供应在一些情形下(例如向农村或者偏远地区提供能源服务)，如果按照市场运作将会在价格上让服务消费者望而止步，而企业则会由于消费者数量少或消费水平低下而不愿意从事此类业务。《中国的能源政策(2012)》指出:“保障和改善民生是中国能源发展的根本出发点和落脚点”。另一方面，能源供应以及有关能源资源的开发、能源产品的加工和运输以及能源供应、能源消费，会对生态环境造成消极影响。例如，常规水电站的建设和运营会对鱼类、陆生生态、水环境和水土保持等生态环境产生不利影响［15］。石油和天然气管道的建设会占用大量土地并对地面植被、地下水等造成不利影响。页岩气的开发会对水(特别是地下水)造成严重污染、排放大量温室气体以及加剧水量短缺［12］。不难发现，生活用能源供应与支撑经济发展的市场运行机制以及生态环境保护之间存在着一定程度乃至在某些情形中存在着尖锐的冲突。

第四，生态环境保护要求保护生态系统、维护生物多样性、消除或者减少污染物的排放。但是，前已指出，从能源资源勘探到能源终端消费等各个环节都会对生态环境产生不利影响，有时甚至是重大的、不可逆转的影响。如果不允许对生态环境产生任何消极影响，那么基本上任何的能源活动都需要停止。显然，这是与维持人民的生存和生活，保障国家的安全以及发展经济相冲突和矛盾的。

国家安全、保障生活用能源供应、保护生态环境以及发展本国经济都是国家能源监管的目标，缺一不可。“法学是关于正义和非正义的科学”;“正义是给予每个人以其应该得到的这种坚定而恒久的理想和追求”［16］5①本文关于“正义”概念的译法与所参考文献略有不同。。这四项目标在某种程度上讲是从不同的角度代表不同的利益而对能源监管提出的利益配置/分配诉求，既关系代内公平、又涉及代际公平，既事关国家之间的利益争夺、又影响国内利益相关者之间的利益博弈。对于它们之间的矛盾和冲突，需要进行协调。而进行协调，就涉及到四者之间的优先顺序安排、取舍程度大小问题。笔者认为，以可持续发展为理念，借鉴美国关于民用核能利用的目的的规定，在优先顺序地位上，其顺序从高到低依次应该是国家安全、保障生活用能源供应、保护生态环境问题以及发展本国经济。但是，对于后三项目标，可以进行一定程度的舍弃，从而进行平衡和协调，而且应该也可以利用市场的路径、措施和手段，促进前三项目标的实现。但是，在国家安全、保障民生、生态环境保护以及市场和经济发展之间的协调方面，不同国家基于不同的文化、政治和经济背景实施着不同的措施和方法。有的显得比较顺畅(例如，挪威大陆架石油资源国家所有权模式下的能源资源开发［17］，欧盟能源部门的所有权拆分和社会义务及能源公用事业监管［18－19］)，有的则显得混乱(例如，墨西哥［20］和巴西［21］关于能源资源国家所有权与勘探开发之间的关系处理，阿根廷的能源资源勘探开发以及国内油气市场控制［11］)，有的则充满争议(例如，印度尼西亚的国家对能源的控制问题［22］)。

总之，在追求实现可持续发展目标的背景下，于能源领域而言，市场应该是在无损于国家安全、生活用能源供应保障的前提下，在对生态环境保护与经济发展进行协调平衡的情况下，最大限度地发挥其在优化配置能源资源及其产品中的积极作用、遏制其消极作用，而且“不能将‘市场’同‘经济手段’或‘经济杠杆’混同”②在包括能源资源的矿产资源的勘探开发领域，笔者一直坚持这一思想［23－24］。。正如《关于〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的说明》所指出的，“市场在资源配置中起决定性作用，并不是起全部作用”。

四、结语

经济是现代社会生活的不可或缺的重要方面，现代产业活动离不开能源产品和能源服务的支撑。从最有效率的配置能源的角度而言，能源领域无疑应该由市场“这只看不见手”进行调控。但是，社会生活中必不可少的方面不仅仅是经济，还有政治(特别是国际政治)、民生;不仅仅事关当代人类的福祉，还涉及后代人类的需求;不仅仅关系人类，还牵涉生态环境。而市场失灵却难免会对国家安全、生活用能源供应保障和生态环境保护产生消极影响。因而，国家对能源领域实施监管不可或缺。综观美国、俄罗斯和欧盟等生产和消费大国的能源政策及其发展轨迹，能源政策需要同时顾及国家安全、生活用能源供应、生态环境保护以及经济健康发展这些难免相互发生冲突或矛盾的目标。这可以用来解释当代经济体制为什么是以市场经济为基础、国家针对市场失灵进行干预的混合经济主导的时代。作为实施能源政策措施的能源监管及其架构，必须反映这些目标并协调它们之间的矛盾与冲突。对于仍然处于经济转型期的我国，面对已经成为世界第一能源进口大国、第一温室气体排放大国以及能源对外整体依存度超过30%的严峻形势，我国的能源监管于宏观上必然需要在确保国家安全、保障民生、生态友好以及科学利用市场及其措施、手段并发展健康经济之间寻求一种适当而合理的平衡，于微观实施上特别需要注意选择在适当的环节或领域、选择适当的时机或期间、运用合理的措施或方法进行监管③一个国家实行的是否是市场经济或者基于市场经济的混合经济，不是仅凭其口号性的标榜就能令世人信服，而是需要其通过有关措施的制定和落实予以证明。中国在2009年美欧墨所诉原材料出口限制案以及在2012年美欧日所诉稀土案中败诉的原因，关键就是在政府监管的环节、措施或者方法上违背了市场经济条件下政府监管应该遵循的原则。这里举一浅显事例说明。北京大学学生食堂2013年9月针对学校教职工家属抢购馒头行为制定限购措施就是中国管理层在很大程度上不懂如何对市场进行监管的明显折射。学校基于提高学生饮食(类似于保障民生)的考虑，决定给学生予以补贴(补贴是一种监管措施)，但却不是将补贴款直接发给学生而是拨给学生食堂，并要求后者将馒头以低于市场的价格出售。无论是在采取限购措施(第二波监管措施或者再监管措施)之前还是之后，这种将补贴款拨给学生食堂的“监管行为”对市场的主要不良影响，一是导致出现了两个馒头市场(违背了市场统一的要求)，二是致使没有补贴的馒头生产商或供应商处于不利的竞争地位(促成了不公平竞争)，三是剥夺了学生的消费选择权利(影响了商品需求);而且，那些经常不吃馒头的学生并没有(充分)享受到学校的补贴。。就能源监管架构而言，我国需要根据混合经济理论，针对广义的市场失灵情形，包括监管内容、如何监管以及不同监管目标之间的协调这三个基本方面。

［1］ 梁利民．功利主义经济伦理思想的局限性［J］．经济研究导刊，2011(17):10－11．

［2］ TIETENBERG T．Environmental and Natural Resources Economics［M］．Boston:Addison Wesley，2002．

［3］ 美国国务院国际信息局．美国经济概况［M］．杨俊峰，译．沈阳:辽宁教育出版社，2003．

［4］ 汪嘉波．俄前总理呼吁转变发展方式［N］．光明日报，2014－01－19(8)．

［5］ JOHNSON N．Mixed economies of welfare:a comparative perspective［M］．London:Prentice Hall Europe，1999．

［6］ IKEDA S．Dynamics of the Mixed Economy:Toward a Theory of Interventionism［M］．New York:Routledge，1997．

［7］ 杰弗里·法兰克尔，彼得·奥萨格．美国90年代的经济政策［M］．徐卫宇，译．北京:中信出版社，2004．

［8］ 胡德胜．美国能源法律与政策［M］．郑州:郑州大学出版社，2010．

［9］ 澳大利亚联邦政府．确保澳大利亚的能源未来［M］．胡德胜，等译．郑州:郑州大学出版社，2010．

［10］ 阿兰·兰德尔．资源经济学［M］．施以正，译．北京:商务印书馆，1989．

［11］ 路易斯·艾丽兹．国家最高支配权和监管变化［M］//艾琳·麦克哈格．能源与自然资源中的财产和法律．胡德胜，魏铁军，等译．北京:北京大学出版社，2014．

［12］ HU D S，XU SQ．Opportunity，challenges and policy choices for China on the development of shale gas［J］．Energy Policy，2013(60):21－26．

［13］ 苏苗罕．能源普遍服务的法理与制度研究［J］．法治研究，2007(10):13－18．

［14］ United Nations Development Programme，United Nations Department of Economic and Social Affairs，World Energy Council．World Energy Assessment［M］．New York:United Nations Publications，2000．

［15］ 谭奇林．常规水电站的环境影响及其对策［J］．水电站设计，2007(3):27－29+45．

［16］ 优士丁尼．法学阶梯［M］．张企泰，译．北京:商务印书馆，1995．

［17］ 乌尔夫·哈默．挪威大陆架的国家所有权模式［M］//艾琳·麦克哈格．能源与自然资源中的财产和法律．胡德胜，魏铁军，等译．北京:北京大学出版社，2014．

［18］ 伊尼戈·德尔瓜伊，冈瑟·屈内，玛莎·罗根坎普．欧盟能源部门中的所有权拆分和财产权［M］//艾琳·麦克哈格．能源与自然资源中的财产和法律．胡德胜，魏铁军，等译．北京:北京大学出版社，2014．

［19］ 艾琳·麦克哈格．英国和欧盟的所有权社会义务与能源公用事业监管［M］//艾琳·麦克哈格．能源与自然资源中的财产和法律．胡德胜，魏铁军，等译．北京:北京大学出版社，2014．

［20］ 乔斯·胡安·冈萨雷斯．墨西哥烃类能源国家财产原则的范围和局限性［M］//艾琳·麦克哈格．能源与自然资源中的财产和法律．胡德胜，魏铁军，等译．北京:北京大学出版社，2014．

［21］ 扬科·马修斯·德阿伦卡尔·泽维尔．巴西法中的石油和天然气所有权法律模式［M］//艾琳·麦克哈格．能源与自然资源中的财产和法律．胡德胜，魏铁军，等译．北京:北京大学出版社，2014．

［22］ 西蒙·巴特，［澳大利亚］蒂姆·林赛．谁拥有经济?财产权、私有化和《印尼宪法》［M］//艾琳·麦克哈格．能源与自然资源中的财产和法律．胡德胜，魏铁军，等译．北京:北京大学出版社，2014．

［23］ 胡德胜．《矿产资源法》修改中几个基本问题的研究［J］．中国地质大学学报:社会科学版，2007(6):39－44．

［24］ 胡德胜．我国矿产资源税费制度的问题识别与改革建议［J］．法学评论，2011(3):119－126．