现行农村土地流转制度下土地承包经营权抵押贷款制约因素及对策

李香花

（中国人民银行延边州中心支行，吉林延吉 133000）

农村金融

现行农村土地流转制度下土地承包经营权抵押贷款制约因素及对策

李香花

（中国人民银行延边州中心支行，吉林延吉 133000）

2014年4月，国务院下发了《关于金融服务“三农”发展的若干意见》（国办发[2014]17号），鼓励发展农村土地承包经营权抵押贷款业务。近年来，延边州内各涉农类金融机构积极开展农村土地承包经营权抵押贷款创新实践，并取得了一定成效，但全面推进农村土地承包经营权抵押贷款业务，还受制于现行农村土地流转法制及机制不完善、产权不清等问题。有必要从完善农村土地承包经营权流转法律制度，明晰农村土地承包经营权，健全流转市场及农村社会保障体系等入手，为盘活农村土地资产，全面推广土地承包经营权抵押贷款扫清障碍。

土地流转；承包经营；制约因素

一、现行农村土地承包经营权抵押贷款模式

（一）农村土地经营权直接抵押贷款模式

中国农业银行延边州分行于2014年6月起向专业大户、家庭农场等发放家庭承包或流转取得的农村土地经营权作为抵押担保的贷款。但经营规模需在100亩以上，贷款期限为1-3年，贷款利率由银行确定。农村土地经营权价值评估参照外部评估结果，以内部评估确认价值为准。贷款明确农村土地经营权的抵押登记部门为县（市、区）农村集体经济管理部门或承担相应抵押登记职能的农业主管部门。截止2014年9月末，延边州农业银行发放农村土地承包经营权抵押贷款13203万元。

（二）农村土地流转收益保证贷款模式

土地收益保证贷款是用土地承包经营权流转的预期收益作为还款保证的一种融资模式。实际上，这种模式并不把土地经营权作为抵押物，而是作为担保物。具体做法是：政府出资设立物权融资农业发展有限责任公司，在不改变现行农村土地承包经营制度和土地农业用途的前提下，本着依法合规、平等协商、风险可控的原则，农户主体将一部分土地承包经营权流转给具有农业经营能力的农业发展公司，并用该部分土地承包经营权的预期收益作为还款保证，同时农业发展公司向金融机构出具愿意承担连带责任的书面承诺，金融机构按照约定利率，向借款人提供贷款。2013年2月，《延边州土地收益保证贷款试点实施工作方案》发布，开始试点推进土地收益保证贷款。截止2014年9月末，延边州土地收益保证贷款余额为9353万元。

（三）“政银保”贷款模式

2014年6月，图们市开始试点发放“政银保”贷款。该贷款具体模式如下，由图们市物权融资农业发展有限责任公司、中国农业银行图们市支行和中国人民财产保险股份有限公司图们支公司三方签订“融银保”合作贷款协议，明确各方的权利义务。农场主提供依法签订的《农村土地承包合同》、《农村土地流转合同》或农村集体经济组织（包括但不限于村委会等）出具的土地耕种证明中的一种，将土地承包经营权抵押给物权融资公司，物权融资公司为此笔贷款承担20%的担保责任。农业银行、物权融资公司和保险公司共同对贷款农户进行贷前调查，确定是否符合贷款条件。农业银行与保险公司签订农户贷款保证保险担保协议书（保费1.5%），由保险公司承担贷款本息80%的代偿责任。同时，农户分别于银行、保险公司签订贷款合同和保单。截止2014年9月末，延边州已经累计发放“政银保”待1330万元。

二、制约农村土地承包经营权抵押贷款推广因素分析

（一）现行农村土地承包经营权流转相关法律法规制度不完善

农村土地承包经营权流转制度经历从无到有的发展过程，但随着市场经济和农业现代化发展，农村土地承包经营权流转相关立法远不能满足现实需要，家庭承包取得的土地承包经营权进行抵押贷款没有法律依据。《担保法》规定，抵押人依法承包并经发包方同意抵押的“四荒地”的土地使用权可以抵押，而耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押。而物权法和《农村土地承包法》也规定，农村土地承包经营权抵押仅限于通过招标、拍卖、公开协商等方式取得的土地承包经营权。虽然2014年中央1号文件赋予农民对承包土地经营权抵押、担保权能，但这些还处在探索阶段，许多相关法律法规尚未出台，对银行办理抵押贷款来说还面临一系列法律政策层面的障碍。

（二）农村土地承包经营权产权不清

农村土地承包关系不明确引发土地权属争议，土地权属争议直接影响土地承包经营权的确权，产权不清，土地承包经营权无法定保障，在一定程度上制约了农村承包经营权抵押贷款的推行。主要表现为目前全国性农村土地确权登记尚未完成，很多地区还没有确权颁证，土地产权不清引发纠纷；已弃耕的外出务工人员要求索回土地承包经营权；在城镇落户人员回村要求返还其已放弃的原承包地；部分农民把承包的土地转给别人耕种，随着国家农业税的取消和政府农业补贴的增加，许多外出务工农民返乡，要求收回转给别人的土地；死亡人口土地没有收回，新增人口要求分地问题等等。

（三）农村土地承包经营权流转市场尚未形成

没有市场化的土地经营权流转市场，农村土地经营权就无法规范有序流转，从而农村土地经营权也很难作为有效抵押物进行融资。一是缺乏农村土地经营权交易市场，农村闲置土地及效益低下的土地就无法流转到农业大户、家庭农场等新型农业经营主体手中；二是缺乏流转信息平台，土地流转信息传递不畅，影响了土地的合理流动和优化配置；三是缺乏较为完善的土地经营权评估制度，有些地方虽然有评估机构，但尚无专门土地经营权评估机构和有专业资质的评估人员，有些地方贷款人仅凭土地租金及地上农作物的价值来确定土地经营权的评估价值。四是缺乏完善的农村土地经营权流转监督管理机制。

（四）农村土地承包经营权处置困难

目前，农民承包地流转往往是非正规的，没有正式流转合同，大多是口头协议。即使签订了流转协议，协议对土地的位置、面积、流转期限、流转价款等内容没有详细规定，协议双方权利义务关系不明确等，隐含纠纷较多，因此，金融机构推行土地承包经营权抵押贷款的积极性不高。同时，由于缺乏完善的土地流转市场，一旦农民不能按期还贷，金融机构即取得抵押土地经营权，在缺乏健全的土地经营权评估机制的情况下，土地经营权很难变现，无法发挥应有的抵押品作用。

（五）农村医疗、养老等社会保障体系尚不健全

我国城市居民享有“五险一金”比较完备的社会保障，而农村居民一直缺乏充分的社会保障。土地被认为对农民具有生存保障、养老保障、就业保障等社会保障功能，失去土地在某种意义上意味着失去生活保障，因此，农民对土地经营权抵押贷款相当谨慎。当前农村土地流转对象大多数是在村庄内部发生的，是亲朋好友、兄弟姐妹之间的非正规土地流转，租金高低无所谓，有的甚至不收租金让邻里亲朋耕种自己的土地，这样一来，一旦自己进城失败，返回农村可随时要回承包地。农村社会保障体系不健全是制约农民流转土地经营权的重要原因。

（六）缺乏与农村土地流转相匹配的现代农业金融产品与金融服务

目前信贷管理体制还不适应土地经营权抵押贷款的需要。涉农金融机构没有将土地经营权抵押贷款纳入统一信贷操作管理框架，没有上级的授权及指导，基层金融机构不敢大胆探索，对土地流入大户、农业合作社等的授信仍然比照农户小额信用贷款流程办理，不能满足新型农业经营主体大额资金需求。其次，贷款期限与实际需要不匹配。银行发放贷款期限大多为1年，而土地流转大户、家庭农场等新型农业经营主体从事的特色种养资金投入大、回报周期长，存在贷款期限与需求不匹配的现象。第三，农业规模化经营产业链较长，目前，缺乏专门针对包括生产、加工、仓储、物流、营销、科研等农业融资链上金融产品的创新。

三、推动农村土地承包经营权抵押贷款发展的政策建议

（一）完善农村土地承包经营权流转相关法律制度

在稳定农村土地承包关系并保持长久不变,在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，完善农村土地承包经营权流转法律制度。首先应通过立法明确农村土地承包经营权可以抵押、担保，赋予农民对土地承包经营权真正的抵押、担保权能；其次，明确土地经营权流转主体，统一《土地管理法》、《土地承包法》及《农村土地承包经营权流转管理办法》等法规中对土地经营权流转主体的界定，明确流转主体及相关的权益归属；第三，明确以“登记”作为土地承包经营权取得、变更、消灭的要件，明确土地承包经营权流转的管理、服务机构，并规定管理与服务机构的具体职能和权限；第四，梳理现有农村土地承包经营权相关法律制度，使相关法律制度保持一致性，避免在法律适用中发生冲突。

（二）多措并举明晰农村土地承包经营权

健全土地承包经营权登记制度。在全国确定统一的土地承包经营权登记机关；统一土地承包经营权的设立、变更、消灭的公示方式；赋予土地承包经营权流转的双方当事人和利害关系人对土地经营权登记的查阅、复制和提出异议的权利。加强对农户进行土地承包经营权流转、新型农业经营等相关政策的宣传力度，对农户进行土地经营权抵押融资培训，树立家庭农场等新型农业经营主体的先进典型，对起示范带头作用的新型农业经营主体给予表彰，引导农民转变观念，使农民自觉、自愿通过正规途径流转土地经营权，形成对土地承包经营权抵押融资的正确预期。

（三）建立健全农村土地承包经营权流转市场

加快土地经营权流转服务网络平台建设，以村级土地流转服务站为基础，以乡镇土地流转服务中心为交易点，以县级平台为信息网络发布和交易处置平台中心，省级平台则为全省土地流转和处置提供全方位服务，形成以“村、镇、县、省”四级全方位、立体式服务平台，建立规范有序的土地经营权流转市场。同时，建立专门土地经营权评估机构，设置严格的评估机构设立门槛，培养有资质的专业评估人才，对土地经营权价值评估标准做出统一规定，为农村土地经营权规范流转提供保障。设立专门土地经营权流转监督管理机构，对土地经营权流转市场、评估机构进行监管。

（四）进一步健全农村社会保障体系，弱化土地的社会保障功能

建立健全多层次全方位的农村社会保障体系，包括医疗保险、养老保险、社会救济等保障制度，拓宽农民收入渠道，增加对农民的各类补贴，多种途径促进农民增收，逐步弱化农民对土地在经济上、精神上的依赖，这有助于打消农民的后顾之忧，转变“惜转”的观念。同时，应加快推进城镇化建设，使农民非农化，从而推动农村土地经营权顺利流转，进而推动农村土地承包经营权抵押贷款快速发展。

（五）引导金融机构进行农村土地流转金融产品和服务创新

积极引导金融机构开发适合我国土地流转水平和规模的金融产品，降低融资门槛，支持农村土地流转。把流转经营权抵押贷款纳入商业银行信贷系统常规流程。针对农业大户、家庭农场等新型农业经营主体不同贷款需求，实行不同贷款模式。引入农村土地经营权抵押贷款风险补偿机制，鼓励保险机构参与土地承包经营权抵押贷款保险，开发以土地经营权为标的的险种，分散土地流转风险，加大政府对土地经营权抵押贷款保险的扶持力度。同时，可以引导信托投资公司积极发挥在农村土地流转中的作用，推动农村土地规范有序流转。

Strengthen ing V illage Level Financial Revenue and Expenditu re Managem en t A pp roach to Exp lore New Per iod

LI Xianghua

in 2014 April, the State Council issued the "opinions on f nancial services for the" three rural "development" (Guo Ban Fa No. [2014]17), encourage the developm ent of rural land contractual managem ent right mortgage loan business. In recent years, the state of Yanbian w ithin the agricu lture related f nancial institutions to actively carry ou the contracted m anagem ent right of rural land, m ortgage innovation practice, and achieved certain results, but the com prehensive p romotion of business loans contracted management right of rural land, mortgage, is also subject to the current rural land circulation system and m echanism is not perfect, unclear p roperty rights and other issues.

Land Transfer; Contract M anagement; Restrictive Factors

F830

A

1009 - 3109（2014）12-0056-03

（责任编辑：何昆烨)

李香花，女，朝鲜族，本科，中国人民银行延边州中心支行，经济师。