推进党的建设制度化、规范化、程序化的战略工程

梁妍慧

摘要：党中央发布的《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017）》，是我党历史上第一个党内法规制定工作五年规划，是加强党的建设制度化、规范化、程序化的一项战略工程。充分认识这一战略工程的地位、特点及重大意义，必将为提高党的建设科学化水平奠定坚实的基础。

关键词：党建制度化；规范化；程序化；战略工程

中图分类号：D262文献标识码：A文章编号：1009-5381（2014）03-0055-04

2013年11月，党中央发布了《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017）》（以下简称《纲要》），对今后五年中央党内法规制定工作进行了部署。这是我党历史上第一次编制党内法规制定工作五年规划，是加强党内法规制度建设，推进党的建设制度化、规范化、程序化的战略工程。充分认识这一战略工程的地位、特点及重大意义，积极推进这一战略工程，必将为提高党的建设科学化水平奠定坚实的基础。

一、这是我党历史上第一个党内法规制定工作五年规划，标志着党内法规制定工作进入一个新的阶段

（一）这是我党历史上第一个党内法规制定工作规划

在我党历史上，特别是改革开放以来，制定党建领域工作规划的有：《深化干部人事制度改革纲要（2001-2010）》、《深化干部人事制度改革规划纲要（2010-2020）》、《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》（2005年1月）、《建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》、《建立健全惩治和预防腐败体系2013-2017年工作规划》等。上述纲要和规划的发布，标志着干部人事制度改革和反腐败工作步入顶层设计阶段，尽管由于实践发展，仍需不断改进与完善，但对于推动工作有了统一目标、统一指导方针、统一工作重点、统一组织保障，进入了有目标、有序化工作的阶段，避免了盲目性和随意性。而党内法规制度建设，由于没有一个总体规划，尚处于应急性、分散化的探索阶段。经过35年的实践探索，党中央已制定了767件党内法规和规范性文件（1978-2012.6），中央纪委、中央各部门及各省市区同时出台的文件加起来也有2万件，这2万多件家底，为确立党内法规制度体系建设的方向、重点和着力点奠定了基础，为党内法规制度体系建设总体规划的制定提供了现实可能性。

（二）标志着党内法规制定工作进入一个新的阶段

新的阶段意味着：党内法规制定从单一性向整体性、从应急性向有序性、从碎片化向顶层设计转变。尽管我党已经有了2万件法规的家底，但这个家底存在着质量不高、制度老化、碎片化等现象。具体表现在新旧制度并存，内容庞杂，相当程度上存在着不适应、不协调、不衔接、不一致等“四不”问题，特别是有的党内法规和规范性文件滞后于实践的发展和形势任务的需要；有的存在同党章和党的理论路线方针政策不一致、同宪法和法律不一致的情况；有的相互之间交叉重复、冲突打架。对此，党中央决定先集中清理现有党内法规，在全面摸清家底的基础上，编制五年规划。此次出台的《纲要》，立足于全面规划、整体推进、重点突破等三个特点，对党内法规制度建设进行了顶层设计。

全面规划表现在：从党内法规制定工作的指导思想、工作目标到基本要求，从党的领导和党的工作、思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设到民主集中制建设等6个党建领域，从执行力到组织实施等一系列环节都作出了从理论到实践的全面要求，初步确立了党内法规制度体系的框架，这一框架，既有指导理论，又有根本要求，还有工作进程及保障，充分体现了闭环式的完整链条。

整体推进表现在：将党内法规制度体系分为四类，要求有序推进：一是基础主干党内法规更加健全。二是实践亟需的党内法规及时出台。三是配套党内法规更加完备。四是各项党内法规之间协调统一。

重点突破表现在：以保障党员权利、发展党内民主、改革用人制度、加强基层组织、推进作风转变、规范权力行使、严明党的纪律、强化党内监督为重点，提出有抓紧修订的现有重点条例，有抓紧制定的重点新条例，有适时修订的现有条例，有修改完善的现有条例，还有研究完善、探索建立、研究制定的新条例。这种分清轻重缓急的划分，有利于科学统筹，有步骤，分阶段地推进。上述三个特点。标志着党内法规制度建设进入了顶层设计的新阶段。

二、这是着眼于党内法规制度建设，全面提高党的建设科学化水平的重要内容和保障

（一）党内法规制度建设是提高党的建设科学化水平的一项重要内容

什么叫党的建设科学化？一般来说，“科学”是指对自然、社会等客观规律的正确反映，而客观规律是不以人的意志为转移的。从这一定义出发，党的建设科学化，便是认识和把握执政党建设的特点及规律，并按照这一规律确立党的建设的目标、任务、途径，促成党的建设按照本来规律运转的过程。那么，提高党的建设科学化水平包含哪些内容呢？主要有：以科学的理论指导党的建设，以科学的制度保障党的建设，以科学的方法推进党的建设。其中，思想理论建设处于首要而根基的地位。没有先进的理论就没有先进的政党，只有以先进理论为指南的党，才能实现先进队伍的作用。理论是制定路线方针政策的基础，有什么样的理论，就会制定出什么样的路线方针政策，新时期党的基本路线的制定，来源于中国特色社会主义理论体系的指导。理论是引领党的自身各项建设的指南，它不仅贯穿于党的各项建设之中，而且制约着各项建设的方向和内容。制度建设处于基础和保障的地位。制度本身不仅具有根本性、全局性、稳定性和长期性的特征，是其他建设所不能替代的一项根本任务，而且对于执政党来说，更有其重要性和特殊性。处于执政地位的政党，由于具有合法的地位和优越的环境，失去了执政前被围剿、被屠杀的外在客观制约因素，因而必须有意识地建立一个类似于过去压迫地位的制约机制，那便是党的制度建设，所以制度建设就成为执政党建设总体布局中的重要一环。方法是实现党的建设科学化的重要手段和工具。要把科学理论转化为广大干部群众的实际行动，把方针政策和规章制度落到实处，仅有科学理论、科学制度是不够的，还必须有正确的方式方法，方法是落实理论、执行制度的有力工具和手段。毛泽东曾形象地把工作比喻成过河，把方法比喻成桥和船，指出我们的任务是过河，但是不解决桥或船的问题，过河就是一句空话。上述三方面内容构成了党建科学化的重要内涵，三者紧密相连，缺一不可，放松或偏失哪一方面，都会失去平衡。

（二）党内法规制度建设是提高党的建设科学化水平的有效保障

提高党的建设科学化水平，不仅包括理论、制度、方法三项重要内容，而且还需要研究实现这三项内容的有效保障和途径。思想理论建设虽然是根本、是基础，但需要思想建设制度化、常态化作保障；方法虽然是手段和工具，但也需要规范化、程序化作保障；组织建设、作风建设、反腐倡廉建设虽然也是党的建设的重要内容，但更需要组织工作制度化、作风建设常态化、反腐倡廉体制和工作机制规范化。因而，党的制度建设对党的其他各项建设具有强大的促进和保障作用，是实现党的建设科学化、规范化、程序化的重要保障和有效途径。

三、这是深化党的建设制度改革，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平的重大部署

（一）深化党的建设制度改革是今后党的建设改革的总抓手和切入点

党的十八届三中全会提出全面深化改革的总目标：完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。这一总目标包含两层含义：一是制度，二是治理。

中国特色社会主义制度，是在党的十八大上，把它与中国特色社会主义道路、中国特色社会主义理论体系并列作为中国特色社会主义旗帜的内涵规定下来的。改革开放35年来，我们走出了一条中国特色社会主义道路，创立了与此相适应的中国特色社会主义理论体系，要把这条道路和理论体系坚持下去、落实下来，关键要靠制度、体制来保证。一个政党、一个国家，仅仅提出理论，制定出纲领，还不够，那还是口号，还是动员令，要把口号落到实处，就必须建立一整套从经济、政治到文化、社会的制度体系，才能避免因人而易或人治现象的出现。对此党的十八大强调，要把制度建设摆在突出的位置。然而这一制度，不是原有“统治”理念下的固定化，而是“治理”这一崭新理念下的中国特色社会主义制度构建。对此，党的十八届三中全会提出了六个方面的体制制度改革目标：深化经济体制改革、深化政治体制改革、深化文化体制改革、深化社会体制改革、深化生态文明体制改革、深化党的建设制度改革。这说明，把制度建设摆在突出的位置，就是要以制度创新为支点，为牵引力，撬动改革大局，推动改革进程。

就执政党而言，十八届三中全会提出：“紧紧围绕提高科学执政、民主执政、依法执政水平深化党的建设制度改革”。这一党建改革方向的提出，意味着党的制度改革将成为今后党的建设改革的切入点，成为统领党建各领域改革的总抓手。而《纲要》的出台，正是紧紧抓住了党建6个领域的制度化、规范化、程序化建设，从建规立制入手，推动党的各项建设深入发展。如：《纲要》提出：完善党的领导和党的工作方面的党内法规，通过科学、规范的机制安排，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平。完善党的思想建设方面的党内法规，推动思想建设工作制度化、常态化，为做好理论创新和理论武装工作提供制度保障。完善党的组织建设方面的党内法规，着力提高组织工作制度化水平，为推动改革提供执政骨干和人才保障。完善党的作风建设方面的党内法规，加快作风建设制度化、常态化，为推动作风转变提供制度支撑。完善党的反腐倡廉建设方面的党内法规，解决体制缺陷和制度漏洞，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。完善党的民主集中制建设方面的党内法规，着力构架党内民主制度体系，推动民主集中制具体化、程序化，真正把民主集中制重大原则落到实处。从以上6个方面改革的要求可以看出，发挥制度建设的统领、带动作用，已成为深化党的建设改革的新起点。

（二）用制度管权管事管人是科学执政、民主执政、依法执政的根本之策

紧紧围绕提高党科学执政、民主执政、依法执政水平深化党的建设制度改革，其实质就是：把权力关进制度的笼子里，用制度管权管事管人，这是科学执政、民主执政、依法执政的具体体现和实现路径。所谓科学执政、民主执政、依法执政，就是依照规律执政，依照法律和党规行权，就是在法律和党规的范围内开展工作。这一党建改革方向对党内法规制度建设提出了必须跟进、必须深化的新要求，那就是把权力关进制度的笼子里，形成科学有效的权力制约和协调机制。长期以来，在高度集权的“一元化”领导体制下，党和国家的权力结构与运行机制存在着一些突出问题，主要有：权力配置和结构不尽科学，决策权、执行权和监督权之间没有形成相互制约；权力往往过分集中于主要领导干部手中，极易出现“一言堂”、个人专断现象；权力边界不清晰，存在“既当裁判员又当运动员”、职责交叉、随意越权等现象；权力运行过程不公开透明；对权力的监督不够有力，障碍和漏洞较多等等。这些问题的存在，使权力无法受到有力有效的制约和监督，以致腐败现象易发多发。

据此，《纲要》从党的建设的6个方面，对今后5年需要制定完善的党内法规制度进行了具体部署。如：管权力运行的制度有：抓紧修订《中国共产党地方党委员会工作条例（试行）》、抓紧制定《中国共产党党组工作条例》、修改《中共中央关于加强对国家立法工作领导的若干意见》、适时研究制定党委政法委工作条例、制定《中国共产党统一战线规则条例》、研究完善社会主义协商民主方面的制度规定等。管事项落实的制度有：修订《干部教育培训工作条例（试行）》、修改完善《党政领导干部选拔任用工作条例》、抓紧制定改进完善干部考核工作的意见、制定关于加强基层服务型党组织建设的意见、完善和细化发展党员和党员管理制度、研究制定人才工作条例等。管人员监督的制度有：修订《中国共产党党内监督条例（试行）》、研究制定加强对主要领导干部监督的制度、修订《中国共产党纪律处分条例》、研究制定《中国共产党党务公开条例》、修改完善领导干部住房、办公用房、用车、工作人员配备、医疗、休假休息、交通、安全警卫等规定。以上这一系列条例的制定，充分体现了扎牢“制度”笼子、堵塞“制度”漏洞，实现用制度管权管事管人，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平的精神和途径。

责任编辑：陈文兰