失地农民征地补偿安置状况调查分析

殷俊 李晓鹤

摘要：只有建立公平、合理、透明、规范的征地补偿制度，才能从根本上规范征地补偿安置的操作，保障失地农民的合法权益。基于2012年武汉市失地农民基本生活状况的调查问卷，对武汉市失地农民的征地补偿安置状况进行了分析，从征地补偿安置形式、征地补偿安置标准、集中安置住房问题三个方面，阐述了武汉市征地补偿安置的基本状况、失地农民意愿及存在问题，在这些实际情况下，提出一些可操作性的政策建议，以期进一步深化征地制度改革，完善征地补偿安置机制。

关键词：失地农民；社会保障；征地补偿安置

中图分类号：C913文献标识码：A文章编号：1009-5381（2014）03-0096-05

引言

失地农民的出现，是城市化的必然结果。随着中国城市规模的不断扩大，中国非农建设占用耕地以每年约200-300万亩的速度增长，失地农民的数量也因此急剧上升，根据预测，2020年，我国失地农民的总数将达到一亿人以上[1]，失地农民问题在急剧转型的社会中凸显出来。

土地是农民赖以生存的物质基础。征地使得农民失去了生存和发展的物质基础，因此，需要对失地农民进行适度的补偿。征地补偿安置是失地农民面临问题中，最根本、最有争议的问题，只有建立公平、合理、透明、规范的征地补偿制度，才能从根本上规范征地补偿安置的操作，保障失地农民的合法权益。因此，本文基于2012年武汉市失地农民基本生活状况的调查问卷，对武汉市失地农民的征地补偿安置状况进行了分析，从征地补偿安置形式、征地补偿安置标准、集中安置住房问题三个方面，阐述了武汉市征地补偿安置的基本状况、失地农民意愿及存在问题，在这些实际情况下，提出一些可操作性的政策建议，以期进一步深化征地制度改革，完善征地补偿安置机制。

一、数据来源

本文数据基于2012年对武汉市失地农民基本生活状况调查问卷。调查以武汉市中心城区和远城区的失地农民为总体，选取武汉市失地农民最为集中的江夏区、黄陂区、汉阳区、蔡甸区、洪山区、江岸区等城乡接合部展开调查。调查历时一个月，分两个小组同时进行，走访了二十多个社区和村庄，获得了一手的研究资料。调查共访问农户1000多户，涉及4138位失地人口，调查的人群中，男女比例相当，年龄结构合理，从地理位置和经济发展水平上，样本能够代表武汉市中心城区和远城区失地农民生活的整体基本情况。

在调查过程中，由受过培训的调查员对随机抽取的失地农户进行入户访谈，填写问卷，内容包括了失地农民及其家庭成员的基本情况、征地补偿安置状况、家庭收入支出状况、就业状况、社会保障状况、城市融入状况等多个方面。调查采用结构式的问卷调查方法，发放问卷1200余份，有效回收问卷997份，有效问卷回收率90%，大部分题目的有效回答率保持在95%-100%之间，从回收问卷的情况来看，失地农民回答的问题大部分真实，问卷质量较高。

二、失地农民征地补偿安置情况

武汉市失地农民主要分布在蔡甸区、洪山区和江夏区，主要是武汉市城市扩张，为建立新的经济开发区或者城市基础设施建设，征用大量的农地，造成较多的失地农民出现。调查数据显示：征地原因中，用于公共基础设施建设的有20.7%，用于经济开发区建设的有31.1%，用于房地产开发的有23.8%，用于商贸旅游业的有4.6%，其中有12.6%的人对征地的具体用途不清楚。调查走访中发现，土地的具体用途中，失地农民最不满意的是房地产开发，因为房地产开发在进行一次性货币补偿和社会保障补贴后，房子从建造、营销、入住形成小区，需要较长时间。虽然在房屋建造中需要大量的农民工，但失地农民大都是三代以上的多代家庭，家庭负担较重，对工资水平要求较高，并不愿意就近就业。房子营销及入住以后，产业本身的就业弹性较小，无法吸纳大量的失地农民，失地农民因此不愿意集体把土地使用权出让给房地产商。

（一）征地补偿安置形式

农村土地制度是征地补偿安置的前提条件。实际上，农村土地制度包含了两层含义：一层是人与土地的关系，另一层是人与人之间的社会关系，因此农村土地制度不仅要规划人与地之间的物权关系，还要规范权力的变更关系以及一系列与之有关的社会关系，这些社会规则制度化以后就产生了一套完整的产权结构，它主要由所有权、使用权、收益权、让渡权等成分构成。农村的土地所有权，无论是联产承包土地还是自留地，都归集体所有，农民个人没有土地所有权，因此，实质上，在土地归集体所有，家庭联产承包的土地制度前提下，对农民失去土地的补偿，应该包括对其使用权、收益权以及让渡权的物质补偿。对农民来说，土地具有情感、社交、继承等非经济价值，是他们大部分社会关系的载体，失去土地的同时，大部分社会关系也会发生改变，因此，对农民失去土地的补偿，也应该包括对其情感、社会关系等方面的交流、指导、负面情绪矫正等精神补偿。

征地补偿安置一般以家庭为单位，一部分村集体选择每人2-3万元的人头补偿费。有993户失地农民对征地补偿安置选项做出回答，具体补偿项目及标准如表1所示。一次性货币补偿的受益率最高，占据被调查人群的94.36%，主要包括住房和土地补偿两种形式，其中土地平均每亩的补偿标准为10837元。社会保障补偿安置的比例相对也较高，占被调查人群的41.09%，与之前调查统计三分之一以上人群征地后获得城市户口的调查基本相吻合。另外，有三分之一的人群被征地以后同时获得了一次性资金补偿、社会保障补偿和住房安置。

得到就业安置的人群相对较少，占被调查人群的20.04%，主要就业安置项目包括4050人员安置、就业培训和公益招聘会。土地分红形式是所有补偿安置里面最低的，只有极少数人群获得，而且根据个人表现和村办工厂或者企业的绩效进行分红，但是在调查中不少人反映个人表现的评价标准非常模糊，工厂分红也缺乏财务监督，大部分人对土地分红存在不满情绪。调查中的多数人表示同就业安置一样，土地分红是一种相对持续稳定的收入来源，也是未来生活的一种保障形式，表示对土地分红形式的欢迎。土地对农民不仅意味着一代人的经济来源，而且意味着世世代代的经济保障，是一种永远存在的“最低生活保障”。费孝通曾经阐述过农民和土地复杂的关系：“土地，那相对用之不尽的性质使人们的生活有相对的保障，如果我们拿其他劳动来看，就会发现那些工作的风险要大的多，并在一家所继承的财产中有其特殊价值。”[2]由此可见，土地的保障世代保障功能在农民心中，是其他收入来源所不能替代的，而土地分红和就业安置在一定程度上能够替代土地的部分保障功能，成为失地农民新的生活“定心丸”。走访中有部分失地农民建议，失地农民补偿安置应该以就业安置和土地分红为主，村集体通过建立乡镇企业或者工厂，从而吸纳大部分的失地农民就业，通过经营企业或者工厂盈利，为失地农民建立一个可持续的稳定的收入保障机制。

（二）征地补偿安置标准

中心城区和远城区相比，除了洪山区的花山，中心城区的土地补偿标准反而低于远城区的标准，原因可能是中心城区按照拆一补一的方式主要进行了住房面积补偿，或者可以低价优先购买集中安置房，而且中心城区的农民所拥有的土地面积要远远低于远城区农民所拥有的土地面积。调查数据显示：中心城区的平均土地面积每户低于一亩地，一般在0.7-0.8亩之间，而远城区的平均土地面积在2-3亩之间。从地区来看，黄陂区、东湖开发区、江夏开发区、东西湖区、汉阳区、蔡甸区、江岸区中，补偿标准最高的为洪山区的花山，每亩平均补偿标准达到24300元，其次是蔡甸区，每亩平均补偿标准在11000元左右，然后是江夏区，每亩平均补偿标准在8000元左右，补偿标准较低的主要分布在汉阳区沌口一带，一次性货币补偿部分被土地分红所取代，居民安置点附近有大量的工厂，稳定的工作成为稳定的收入来源，弥补了一次性货币补偿不足的缺陷。

97%以上的被调查人表示对补偿标准的不满，觉得补偿标准偏低，而补偿标准太低的原因，并不在于国家征地补偿政策的不完善，而在于政策贯彻执行过程中的管理监督漏洞，相关人员违规操作所致，部分被访问者对村干部简单粗暴、以权谋私的行为尤其不满，甚至部分被访问者表示出对社会、国家的失望和无奈。

95%以上的被调查者表示出自己不愿意被征地，有638位被调查者认为征地后会失去稳定的收入来源，今后的生活缺乏基本保障，有506位被调查人员认为土地的补偿标准过低是他们不愿意被征地的主要原因，另外还有175位被调查者对失地后寻找新工作表示的担忧。同时，有234位被调查者既担心补偿标准低，又担心生活失去保障因此不愿意失去土地。而出于对土地进行长期投资和习惯种地原因不愿失去土地的农民较少。

造成失地农民目前这种失衡甚至偏激的心态的原因是多方面的，根本原因来自于农村土地产权制度的缺陷，现行的农村土地承包制度是在特定历史条件下政府和农民多方进行博弈的结果，可以说是未完成的土地制度改革[3]，在确定这个制度的过程中，明显带有路径依赖的痕迹。因此，当前，农村土地承包制度下的产权安排不可避免地带有一些制度性的缺陷，由土地所有权和承包权界定不清容易引起混乱，容易在征地过程中导致对农民土地权益的侵犯。当前土地承包制度存在所有者缺位的问题，尽管《农村土地承包法》等相关法律一再强调农村土地归农民集体所有，但农村集体或者农民集体是一个抽象的、没有法律人格意义的结合体。被调查的失地农民大都一致认为土地是国家的或者集体的，国家的或者集体的，自己实质上跟集体的土地一点关系都没有。失地农民没有自己是集体一份子以及集体土地所有权的意识，也就不会通过合法渠道保护自己的合法权益。从国家、集体与农户的关系来看，农民的力量是有限的，农村实际上是根据权力地位决定地权归属，村干部在集体的各项活动中标榜自己是政府的代言人，处于绝对领导地位，农村的地权实质上掌握在拥有农村领导权力的村干部手中，农民无力合理合法保护自己的土地产权。目前，政府相关政策的贯彻执行机制，并没有对村干部权力进行有效地监督和约束，容易造成征地补偿政策的偏差和分配不公问题。

另外，征地补偿制度的设计本身存在缺陷，存在不公开不透明的问题，也容易激化征地带来的矛盾。走访中发现，同一地区的拆迁补偿却存在一亩几千甚至上万的差别，补偿标准参差不齐，主要是拆迁以户为单位，每家每户分开谈判，彼此之间并不清楚拆迁补偿的具体标准，造成拆迁标准差别较大的问题。

从政策的宣传角度来看，每项政策的贯彻执行都需要群众的理解和配合，才能将政策落到实处。在征地过程中，由于涉及的人数较多，政府工作人员和村干部为了保证征地工作的快速高质量进行，一般不会选择费时费力的政策宣传，导致部分失地农民并不理解政策，一些有利于失地农民的政策也在执行过程中被曲解，容易遭到群众的反对[4]。比如：从失地农民征地补偿款中扣除一部分资金留作缴纳或者补缴社会保障，部分失地农民就曲解为又一村干部获利的手段。将失地农民纳入新农保后，家庭其他成员参保，家中老人即使不参保也享受每月的养老补贴，政策执行过程中，就曲解为全家都要参加新农保，只要有一个成员不参保，就不给家中老人办养老保险。

（三）集中安置住房问题

失地农民的原有住房面积平均在200-300平方米之间，人均住房面积多数位于50-70平方米之间，居住面积比较宽绰。目前，武汉市主要对住房实行拆一补一的政策，即新建住房与原来住房面积基本保持不变。由于房屋拆迁暂时无居住地方的家庭，可以选择自己租房或者居住临时搭建房，政府给予租房补贴，前两年的租房补贴为每平方米6元，第三年往后的租房补贴为每平方米12元。

集中安置房的建设水平各个地方也有差异，目前有两层小洋楼、六层楼房和小高层的差异。搬进集中安置房的居民一般对自己的居住面积和条件比较满意，但多数不习惯住小高层，仍然希望住两层或者三层的小楼房，比较接近以前的居住环境。集中安置房的产权属于集体所有，失地农民自己没有房屋的产权，因此只能出租房屋，无法进行房屋买卖。不少农民由于没有房产证，对自己未来房子归属问题产生担忧。部分集中安置房在建设中存在偷工减料的问题，质量较差，住户反映漏水、墙裂等问题，小区中建设不完善，道路、路灯、煤气管道、暖气、绿化等设施建设和维修困难，部分居民深表不满。处于中心城区和经济开发区的部分小区开始征收物业管理费和停车费，物业管理费标准在每平方0.7元-0.8元之间，停车费每月50元-200元不等。物业管理费市场均价一般在每平方米1元到1.2元之间，村集体从征地补偿款余额中支付另外每平方米0.2元到0.4元的差价。对于大部分处于低收入群体的失地农民来说，物业管理费成为每月必须支付的一项重要支出。失地农民每户的补偿面积在200-300平方米之间，每月需要额外支付200-300元之间的物业管理费和停车费。大部分居民对集中安置房征收物业管理费的合理合法性提出质疑。他们认为，集中安置房实际上是政府为失地农民提供的一种保障性住房，以解决他们的居住困难，属于社会保障的一部分，因此不应该加收物业管理费。加之他们本身就是社会的困难群体，生活在城市的边缘，收入较低，政策上应该对其倾斜，免收物业管理费。

集中安置房目前有效解决了失地农民的住房问题，方便对失地农民群体进行管理，是对失地农民安置政策的又一创举和实践。但是，与此同时，集中安置房也存在着一些隐患。其中房屋产权问题是其中最大的问题之一。产权清晰是进行利益划分和归属的前提，如果不能合理合法解决好失地农民集中安置房的产权问题，以后也会出现类似农村土地制度的缺陷，容易造成对失地农民房屋权益的侵犯。集中安置房一方面方便失地农民之间的联系，但是集中安置居住，减少了他们和周围城市居民的联系和交流，阻碍了其城市化的进程，比如新民小区，十几年的城市生活，他们依然保留了农村居民的居住和思维习惯，表现出和周围社区居民非常明显的差别。失地农民整个居住群体日益趋向老龄化，家庭赡养负担较重，劳动力收入水平较低，居民受教育水平较低，在征地补偿款消化殆尽后，很容易导致大量贫困人口的出现，集中安置居住可能会出现低保集中居住地甚至“贫民窟”，大量的贫困人员居住在一起，管理会变得困难，容易造成不良的经济和社会影响。

结论

整体来看，武汉市的失地农民主要获得了住房安置、一次性资金补偿、社会保障补偿这三种补偿形式，每家获得的一次性货币补偿平均在几万到十几万不等，补偿以房屋补偿为主，极少出现获赔上百万的状况，新闻传媒中所谓一夜暴富的情况只是特例，并不符合大部分失地农民的实际情况。

因此，应该按照十八届三中全会的要求，进一步深化征地制度改革，完善征地补偿安置机制。按照参考市场价格定价和被征土地同地同价原则，综合论证和听证结果，由地方人民政府批准实施统一的征地补偿标准，对被征地农民进行合理补偿，及时足额支付到位，通过深化征地制度改革，提高征地补偿标准。筹资模式中，应该明确政府和集体的责任，确定政府、集体资金投入比例或者金额，形成真正的三方负担机制，分担失地农民的养老风险，比如，江苏省和广州市实行定额补贴，或者按照“政府出资部分不低于保障资金总额的30 %，从土地出让金中支出，直接进入社会统筹账户以备调剂用；集体承担部分不低于保障资金总额的40 % ，从土地补偿费中支出；个人负担部分从征地安置补偿费中抵交，集体与个人所缴资金进入个人账户”的方式，对失地农民进行充分补偿。另外，应该对征地补偿金的发放模式进行进一步的探索，尽量避免或减少一次性发放货币补偿的方式， 例如，有些地方已经将一次性发放改为分期发放；而且除了现金以外，可以尝试其他形式，如社会保险缴费、老年养老服务等。

参考文献：

[1]王美琴.生活空间的重构与失地农民的被动城市化[J]. 调查与思考，2006（1）：158.

[2]费孝通. 江村经济——中国农民的生活[M].北京：商务印书馆，2006：160.

[3]陈锡文. 关于我国农村的村民自治制度和土地制度的几个问题[J].经济社会体制比较，2001（5）：30.

[4]殷俊，李晓鹤.中国失地农民养老保障实践模式的公平性探析[J].经济问题，2009（8）：25.

责任编辑：王敏