美国的环境正义实践对我国的启示与借鉴

陈军 刘西友

摘要：环境正义运动是上世纪80年代初期在美国兴起的一场以实现环境平等权为主旨的社会运动。美国审计署先后于2005年、2007年和2011年，从公共政策执行角度，对美国环境保护署在这一领域的职责履行情况进行了审计。我国的环境正义问题在国际环境正义、 城乡环境正义、区域环境正义等方面都有体现。美国的实践带给了我们启示与借鉴，我国审计部门应加大监督力度，严肃揭露和查处违反资源利用和环境保护政策的重大违法违规问题，揭示和反映涉及人民群众身体健康和环境安全的问题，有效促进环境保护中的公平正义。

关键词：美国；环境正义；启示；借鉴

中图分类号：D922.6文献标识码：A文章编号：1009-5381（2014）03-0105-03

一、环境正义运动在美国的兴起

美国环境正义运动始于1970年代，它以底层民众为基础，要求保护社区免受污染，使人们在健康安全的环境下工作和生活。环境正义运动者认为，少数族裔在住所、社区及工作场所遭受了比其他群体更多的环境风险，因此要为底层民众争取平等的环境权益。环境正义运动最初与民权运动、劳工运动联系在一起。从1990年代开始，这场运动超越了社区抗击有害垃圾污染的斗争，开始关心职业病、公共卫生、食品安全、土地利用规划及在住房、医疗、教育、交通等领域存在的环境歧视。

二、美国推动环境正义的实践

（一）美国环境保护署为推动环境正义提供保障

环境正义运动对美国的环境政策产生了重大影响。其中，美国环境保护署在促进环境正义方面做了不少工作。例如，先后制定了确保环境公正的规划，颁布了相关指南。1990年，为研究和收集环境风险不公平分配的事实和证据，环境保护署设立了环境公平工作组；1992年，环境保护署长设立环境公平办公室（12898号行政命令发布后，改称环境正义办公室）①①美国总统可以批准行政命令来指挥行政机构的行动。通过 12898 号行政命令，即《关于针对少数族裔和低收入者的环境公平的联邦政府行动令》，克林顿总统指示各联邦机构将这个行动令的内容作为其部门职责的一部分，负责评估和减轻“……美国政府计划、政策和活动中对少数族裔和低收入者的人身健康和环境造成的过高负面影响”。，负责解决环境不公平问题。

1994年，美国时任总统克林顿签署了12898号行政命令，要求所有联邦机构都应该把实现环境正义作为自己的使命，合理确定和关注其项目、政策和行动对美国的少数民族与低收人民众造成的健康和环境影响。依据12898号行政命令，创设了一个关于环境正义的机构间工作组，用以协调各个联邦机构的环境正义计划。

（二）美国审计署推动环境保护署在维护环境正义中履职

美国审计署对环境正义问题极为重视，一直积极对开展环境保护政策实施情况的审计。早在1983年，美国审计署就发现，美国南方一些州的黑人虽然人口比例仅占到20%，但全州却有四分之三的工业有毒废料填埋场设在黑人社区附近。2005年以来，美国审计署先后3次对环境保护署进行审计，并提出了措辞严厉的建议。但从总体上看，这些建议没有得到环境保护署的认同，更没有被采纳。

2005年，美国审计署重点针对《空气清洁法案》中与环境正义有关的汽油、柴油和臭氧等三项规则的制订过程展开调查。审计发现，在三项规则的起草和颁布过程中，文件起草小组成员没能把环境正义理念完全贯穿到三项规则中，这主要是因为环境保护署对文件起草小组成员缺乏引导，没有对他们进行适当培训。审计还发现，三项规则起草后，虽然社会各界提出了许多条改进建议，但环境保护署并没有藉此对规则的内容进行完善。针对问题，美国审计署建议提高文件起草小组成员的环境正义意识，重视社会各界的合理诉求。但是，环境保护署不认同上述建议，表示已有做法合理适当。

2007年的审计是2005年审计的延续，美国审计署主要关注对所提审计建议的执行情况。环境保护署一方面据理力争，另一方面也举证说明，一些领域正在不断完善各种程序，并已经取得进步。然而，美国审计署认为，环境保护署所谓的进步，缺乏依据，无法认可。

2011年审计时，美国审计署提出，环境保护署没有制订明确的环境正义战略规划，任务重点不突出，各州的职责分工不明晰，绩效评价指标体系不完整等。根据发现的问题，美国审计署提出3个方面的审计建议。环境保护署只认同其中的1个，而不同意另外2个。

可见，在环境正义问题上，美国审计署与环境保护署之间存在较大分歧。

三、给我国带来的启示与借鉴

（一）高度重视我国的环境正义问题

我国的环境正义问题在国际环境正义、 城乡环境正义、区域环境正义等方面都有体现。如发达国家对我国的污染密集产业转移，城市向农村的污染转移，东部地区与西部地区之间的环境不公平等，都对我国的生态文明建设乃至整个经济社会发展提出了严峻挑战。因此，国家审计有责任加大监督力度，严肃揭露和查处违反资源利用和环境保护政策的重大违法违规问题，揭示和反映涉及人民群众身体健康和环境安全的问题，保障资源环境安全，增强经济发展后劲，有效促进环境保护中的公平正义。

（二）从项目审计入手，推动实现环境正义

城市基础设施、土地、矿产、河湖、森林、草原和海洋等资源环境领域的重点项目，是环境保护实践的前沿阵地。美国环境正义运动中的标志性事件，都与大大小小的项目相关；美国颁布的12898号行政命令等公共政策的调整对象，最终都要落实在具体的项目上。我国审计机关从项目审计入手关注环境正义，是推动实现环境正义的重要途径。审计时，要审查项目的环境影响评估及审批是否齐全，关注环境保护设施与主体工程建设的同步性以及实施的有效性，对比项目可行性研究报告与工程竣工后的实际情况，对项目的环境效益进行评价。通过评估项目决策是否遵循了科学的程序、决策依据是否充分、方案是否经过了优选等，保证投资决策和项目建设期间的重大环境决策的正确、可行。

审计署开展的地方政府性债务审计和社会保障审计，为开展环境大项目审计提供了借鉴。适时开展环境大项目审计具有必要性和可行性。在环境保护取得重大进展的同时，我国在环境正义方面也面临严峻形势，开展环境正义领域的大项目审计具有现实针对性；环境正义是推动生态文明建设的重要途径，关系每一位公民的福祉，是治国理政的重要一环，开展环境正义领域的大项目审计具有政治性和大局性；与美国审计署仅从公共政策层面进行环境审计比较，我国审计机关还可以发挥“全国一盘棋”的优势，举全国之力，开展环境正义领域的大项目审计具有可行性。

（三）从体制机制和政策层面促进实现环境正义

要推动环境正义的发展，需要从公共政策层面入手，完善相关政策体系。美国一直重视相关法律法规的建立和完善。美国一方面颁布了12898号行政命令，另一方面强化了1964年的《民权法案》和1969年的《国家环境政策法》，通过完善法律来促进实现环境正义。美国审计署对环境保护署的历次审计，无不从公共政策层面展开。环境保护署与美国审计署的争论，也集中在公共政策的制订、实施等环节。在我国，由于相关政策体系不到位，长期缺乏对个人权利以及环境利益与风险分配的细致考量，环境公共政策的正当性和合理性面临严峻挑战，许多环境公共政策在实践中遭遇重重困难。

审计机关要从全局和战略的高度，抓住重点领域、重点项目和重点资金中涉及环境的问题，从公共政策的制定、实施和评估三个方面开展审计，揭示和反映影响人民群众身体健康和环境安全的问题，注重从体制、机制、制度及政策层面分析问题，提出建议，督促问题的整改落实，促进进一步完善政策体系。审计机关还要加强研究环境正义的内涵、哲学基础、功能和地位以及环境正义的实现机制与路径，关注公共政策的出台过程，关注环境正义自上而下的动力机制以及公共政策运行的社会基础，为开展相关审计实践提供理论依据。

（四）在国际环境正义上切实维护发展中国家的利益

环境正义与阶级、种族和收入差距直接相关，在美国也突出表现为美国利益集团和政治意识形态的冲突。这一点在美国审计署和环境保护署的持续争论中可以看出倪端。同时，环境正义问题延伸至国际层面，则体现为南北政治意识形态上的冲突。这也正是美国在国内呼吁实现环境正义，却不在国际上大力推动的根源所在。在当代西方的环境伦理思潮中，夹杂着环境利己主义观点。

维护发展中国家的环境正义，是广大发展中国家的共同使命。我国审计机关应积极利用联合国审计这一平台，以及我国审计机关在世审组织中的影响，积极促进各国尤其是发展中国家在保护环境正义上取得突破，并推动各国在国际环境正义的整体原则层次上达成的共识，切实维护广大发展中国家的环境安全，为广大发展中国家谋得发展机遇和空间。

责任编辑：王敏