大学治理与利益相关者的博弈

陈超群

摘 要：对于大学治理，人们经常谈论的是英国的“大学自治、学者治校”或美国的董事会法人治理。进入21世纪以来，很多英美知名大学正经历着治理危机，有的正在尝试从多方面改革治理结构。本文回顾胡德在牛津大学、萨默斯在哈佛大学两次失败的改革历程，希望通过比较发掘其中的共性问题，对我国当前的高校治理体系建设有所启发。

关键词：大学治理 治理危机 教育规律

20世纪90年代，治理理论在国际上大行其道，很多领域的学者从不同视角对治理的理论、结构和模式进行了诠释和界定。而对于大学治理，国内学界津津乐道的经常是英国大学的“大学自治、学者治校”和美国大学的董事会治理模式。然而，进入21世纪以来，很多英美知名大学在外界刺激、内部纷争和管理失误的综合作用下正经历着治理危机。本文试图通过回顾牛津大学和哈佛大学这两所高校对治理结构的改革努力，希望能对我国高校治理改革有所启发。

牛津大学：利益相关者的边界

牛津大学的治理结构在12世纪～16世纪形成，治理模式表现为主要利益相关者的集体决策、相互制衡，学者参与、分享决策以及组织形式的“松散联合”。1856年，牛津大学正式确立了教职员全体大会、七日理事会、主政教师大会、校长、副校长等校级治理结构[1]。

1.改革背景。800多年来，牛津大学积累了复杂的管理体制和组织机构。学校拥有40多个院系和研究中心，有39所独立的私立学院和6所永久性私人学堂。每所学院和私人学堂都是独立法人，拥有自己的教师、职员、校舍、基金及各种设施。由五花八门的委员会组成的中央机构对全校进行管理，但委员会职责不明、职权重叠、效率低下，以至于哪个委员会对何事负责、甚至是否做过决定都不甚明了[2]。2008年，牛津大学的大学部门管理着5.92亿英镑的捐赠资产，而各学院管理的捐赠资产达26亿英镑。大学经常和各院系发生利益冲突，在其他大学不容置疑的财政预算或资源规划，在牛津更是无从谈起[3]。

2.改革经过。2004年10月，牛津大学突破传统，聘用具有资深商业背景的前奥克兰大学校长约翰·胡德担任校长。胡德上任后，花了18个月时间评估学校现状，酝酿新一轮改革。2005年3月，经过三轮内部讨论，综合各方意见，胡德主持发布了《牛津治理结构（绿皮书1）》，提出深化治理改革的新方案，但遭到各学院师生的坚决反对。同年9月，牛津大学发布修订后的《牛津治理结构（绿皮书2）》，部门和学院仍反应激烈。2006年5月，作为《绿皮书2》修订版的《牛津治理改革白皮书》出台。为谋求共识，改革派又两次修订《白皮书》，组织多次公开辩论和现场投票、邮寄投票，但最终被牛津议会否决，宣告了此次改革的失败。

3.争议焦点。在改革派看来，牛津大学校务会统管的事务太多，影响决策效率和决策效果；中央行政机构与学院共同治理决策机制过于复杂，大学与学院之间难以达成共识。英国政府2006年通过《慈善机构法案》，要求大学成立慈善机构，应由以外部人员占多数的校务会管理；英格兰高等教育拨款委员会希望牛津大学和剑桥大学进行类似的治理改革。因此，改革派希望通过学习借鉴美国大学治理模式，改变大学治理结构的组成和规模，在理事会中增加校外理事，对外扩大学校利益相关者范围，对内加强行政权力、提高管理效率；并设立学术委员会单独管理学术事务，将学术和行政分开。

在反对派看来，改革使校务委员会由学术主导变为行政主导，既剥夺了学者参与治校的权力，更因为缺乏对行政的监管制衡，容易导致商业化集权，是“管理主义”压制“学者治校”，动摇了牛津大学“大学自治、学者治校”的根本。反对派认为，对资源的分配使用在学术和非学术事务管理中同等重要，如果没有资源，特别是经费的分配权，学术事务管理就无从谈起，大学的学术和非学术事务不可能完全“分而治之”。虽然政府试图要求大学都改成外部委员占多数的校务会模式，但这种政策本身缺乏法律依据。据此反对派指出，外部委员占多数的校务会模式并非保障大学学术质量的充要条件，反对为引入更多校外委员将原有校务会一分为二[4]。

4.改革后续。虽然牛津大学的改革者和反对者都认为，需要改变现有治理模式让大学更好地运行，并不断提高大学的整体学术质量，但改革终究止于对大学“利益相关者”的理解和引入。经过这次失败，牛津大学仍和剑桥大学一起，努力“坚守”中世纪形成的大学与学院双重决策的复杂治理模式。胡德的继任者安德鲁·汉密尔顿上任第一天就宣布：为和世界一流大学竞争，牛津大学将采取美国常青藤大学的奖学金政策，通过向社会募款和提高学费来拓展财源。这意味着，汉密尔顿充分意识到牛津大学的“利益相关者”主要还是在学院、教授和学生；面对竞争压力，引入外部资源比调整内部格局更容易实现。

哈佛大学：集权效益还是分权自由

美国大学经历了殖民地时期的董事会主导、南北战争后的校长主导，最终在20世纪60年代形成以董事会、校长和教授为核心的治理结构。近20年来，随着兼职教师的大量聘用，大学终身教职的合理性受到质疑；专职人员主导行政，引发学术权力受侵蚀的讨论；而问责制的兴盛，促使董事会强化其信托责任。整体上说，美国大学共同治理结构正面临新的挑战，董事会和校长权力大有重新加强之势[5]。

1.改革背景。哈佛大学成立370多年，至今仍在沿用分权管理模式。和绝大多数美国大学统一学费收支不同，哈佛大学各学院院长掌管学费，权力非常大。法学院、医学院、商学院等热门专业招生多、学费高，毕业生捐赠也多；而一些冷门专业却在苦苦挣扎。“各自为政”反映在各学院的校历不同、教学进度相互冲突、学生很难跨学院选课、学院之间几乎没有交流。哈佛大学董事会代表的是美国商业精英的利益，教授们则很容易把科学和学术发现投入市场，成为“独立的学术企业家”[6]，教学反而是“一份烦人的工作任务”。在耶鲁大学和普林斯顿大学，教授除了讲课外还得和学生讨论；而在哈佛大学，研究生承担了大部分教学工作。2001年10月《波士顿环球报》报道说，哈佛大学高达91%的学生以优异成绩毕业；而耶鲁大学只有51%，普林斯顿大学只有44%。文章说，优异成绩的背后有个“肮脏的小奥妙”，那就是评定标准的放宽，而这正在腐蚀哈佛大学文凭的含金量[7]。

2.改革过程。2001年10月，曾任克林顿政府财长的劳伦斯·萨默斯担任哈佛大学校长，很快着手对哈佛大学的教授结构和治理体系进行改革。上任后的第一把火就烧向黑人终身教授科尔内尔·韦斯特。萨默斯当面谴责他给学生打分太高、学术水平太低，并通过操控媒体、制造舆论，很快逼走了韦斯特。随后，他在多个公开场合抨击教授们的政治偏向，对于他认为不够格的教授人选毫不犹豫地加以否决，并延揽了一些他认可的学者，并强迫相关院系接受。

随后，萨默斯开始削减院长职权。上任后第二年，萨默斯与威廉·科比事先“达成共识”，以任命其担任哈佛大学最大的文理学院院长为条件，要求其在上任后在捐款政策等方面作出让步。随后，他又任命了新的教育学院院长、神学院院长、法学院院长。这些院长的任命表面上都走了程序，但萨默斯根本不顾任何反对意见，他们上任后的权力都比前任少。一些院长被迫摈弃先例，允许校长直接过问学院教职人员的聘用问题（哈佛规则，288）。

同时，萨默斯不断扩大财权。哈佛大学各学院都会印制基金年报，按年级公布捐赠者姓名和捐款额，鼓励每届毕业生“创造新的记录”。过去，如果校友把钱捐给其他部门，名字就不会出现在学院年报中，也不会计入该届校友的捐资总额。萨默斯说服威廉·科比改变政策，凡是捐25万美元以上给其他部门的，仍记入该届校友的捐款总额。名义上，这是为鼓励校友捐钱给较穷的院系，但实际上，校长可鼓励校友把钱捐到学校账户，再由校长支配，这样院长就必须去学校申请资金。此外，萨默斯还以审定课程、建新校区为名，发起一系列募捐活动，募得的资金全部（或大部）由校长或校级行政部门掌控。

3.矛盾积累。第一，教授们噤若寒蝉。萨默斯利用其在华盛顿积攒的人脉，操控媒体为其改革鼓吹呐喊、抨击异议。在媒体面前，教授们要么拒绝采访，要么避谈萨默斯，要么顾左右而言他。唯一一个教授在接受采访时说，“无论是从学术训练还是从个人性格上看，经济学家往往是学术帝国主义者。他们自认为自己的理性选择模式能解释所有的人类行为”（哈佛规则，236）。第二，形式主义的课程改革。在推动课程审定过程中，各委员会由萨默斯一手操控。即便这样，他有时也要给撰稿者直接打电话。最后出炉的“课程审定报告”只是大体上转录了他的办学理念，提议以分类必修课取代核心课，要求学生在几个学科大类中选修。舆论一片哗然，说“它的出笼主要是在萨默斯校长急功近利的政绩观驱动下，花了一年时间闭门造车制造出来的（哈佛规则，344）。”第三，官僚作风激化矛盾。萨默斯的哈佛大学行政班子大多是其在华盛顿的故旧，几乎毫无高校工作经验。他还增设了一些前所未有的职位，如校长特别助理、个人新闻秘书等，这些人跟着他到处转，不停地记便条、拍照，帮他拿可乐、披萨和鸡翅（哈佛规则，150）。萨默斯的政界作风和“任人唯亲”让师生觉得校园被政府“接管”了，媒体喉舌却在鼓吹他“坦率直言”，令哈佛人大为恼火。

4.黯然失败。2005年1月，萨默斯在一次学术讨论会上声称，男女之间的先天差别可能是女性在数理领域鲜有建树的原因，这一言论导致教授们对其不满全面爆发。同年3月15日，文理学院教授会以218票对185票通过了对他的不信任决议。不过，董事会对此不予理睬，在8月照常给萨默斯加薪3%。为此，董事会成员之一的哈伯，也是唯一的黑人成员愤然辞职抗议。2006年1月，文理学院院长科比在萨默斯压力下被迫辞职。2006年2月，愤怒的教授们决定进行新的不信任投票，萨默斯只得黯然辞职。

对我国大学改革的启示

党的十八届三中全会把“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标。现代化的高校治理体系是现代大学制度的重要内容。从牛津大学、哈佛大学两所大学失败的治理改革中不难看到，在建构中国特色的大学治理体系过程中，以下几个问题似应得到格外关注：

1.要尊重大学民主自治的本质，回归大学的学术本真。无论从历史还是从本质看，大学都是教师和学者的民主社团。坚持以教师为本，充分发挥教师的主体作用，是大学治理结构的内在要求和本质特征。简单运用行政命令推进大学的治理体系改革，必然会遭致师生对“管制主义”“权力政治”的反弹。如果不经过民主程序，在尚未取得价值共识的前提下强行推进改革，甚至通过操控舆论压制异议，再好的改革愿望、动机和目标也很难得到教师的真心支持，最终必将导致改革陷入僵局，或者走向异化。

2.要尊重核心利益相关者诉求，处理好内外部关系。现代大学是个开放系统，只有主动面向社会开放办学，积极引入外部监督和问责机制，才能促进大学和外部环境在人员、资源、信息等方面的交流，不断激发和释放大学的活力。然而，师生毕竟是大学直接的利益相关者，只有充分倾听师生的改革诉求，把握和处理好大学治理和外部机制的关系，坚持“从群众中来、到群众中去”，才能激发师生员工的积极性、创造性，依靠群众的力量推进大学治理体系改革。

3.要尊重教育科研的客观规律，不只用市场评估大学。现代大学承担了教学、科研、社会服务和文化传承创新等多种功能。大学应该追求“卓越”，但“卓越”不能简单运用经济学指标来评估，大学治理效率的提高也难以单靠市场机制来激发。正如萨默斯的反对者所说，如果将权力政治和企业治理模式用之于高校，让权力代替学术、效率代替精神，成为“失去灵魂的卓越”，只会让哈佛大学成为依附国家和企业的欲望工具，甚至会进一步蜕化为更加纯粹的官僚机构。

4.要尊重大学自身的传统特色，避免治理体系同构化。新制度主义认为，一旦某种制度在某个领域形成并表现出创造力和竞争力，就会对领域内的其他组织产生模仿复制的巨大吸引力，这就是制度同构。胡德和萨默斯的失败说明，如果不顾大学自身传统，一味照搬他国大学的治理模式，或者刻意模仿企业甚至政府的治理模式，改革就不可能成功。习近平总书记说：“办好中国的世界一流大学，必须有中国特色。”只有消化吸收世界上先进的大学治理经验，遵循教育规律，尊重大学的传统特色，才能扎根中国办好现代大学。总之，只有充分尊重高等教育和大学自身的发展规律，在改革过程中不断丰富治理体系改革的价值目标，充分考虑大学的文化传统以及利益相关者的群体特征，才能最大限度谋求共识、逐步推进大学的治理体系改革。如果简单运用经济学指标和市场规律改造大学的治理体系，终会发现在现实面前理论有时会很苍白，甚至可能把大学推到与历史相反的方向。

参考文献：

[1]李维安，王世权. 大学治理[M]. 北京：机械工业出版社，2013：76-77.

[2]蒋馨岚，徐梅.牛津大学治理改革的行为过程透视 [J].高教探索，2011，（3）：61.

[3]赵伟. 保守与变革：徘徊在十字路口的牛津大学[J]. 教育与职业，2007，（4）：102.

[4]钟周.一场对“大学自治、学者治校”的深入反思[J].复旦教育论坛，2010，（8）：74.

[5]欧阳光华.董事、校长与教授：美国大学治理结构研究[M]. 北京：高等教育出版社，2011：118.

[6]莫顿·凯勒，菲利斯·凯勒. 哈佛走向现代[M].史静寰，钟周，赵琳译.北京：清华大学出版社，2007：696.

[7]理查德·布莱德利（Richard Bradley）.哈佛规则[M]. 梁志坚译，北京：北京大学出版社，2009：61.

（作者单位：清华大学政策研究室）

[责任编辑：李艺英]