高校权力结构科学化配置体系建设

于金龙++张广++张海兰

摘 要：权力结构科学化配置体系建设是廉政风险防控管理“三个体系”建设的重要基础性工作。经过实践探索，试点单位概括总结出几点经验：把握权力结构科学化配置体系建设的关键环节；把权力结构科学化配置工作与信息化建设工作有机结合起来；创新性地引入BPMN2.0规范助力突破工作中的难点。

关键词：高校权力 权力结构 科学化配置

为贯彻落实中央纪委、监察部，北京市委、市政府和北京市委教育工委、市教委相关文件精神，推进权力结构科学化配置体系、权力运行规范化监督体系、廉政风险信息化防控体系（以下简称“三个体系”）建设，推动坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权，既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，北京航空航天大学制定了《关于推进廉政风险防控管理“三个体系”建设的实施方案》（以下简称《实施方案》），对规范和深化学校廉政风险防控管理工作提出了明确要求和建设目标。

“三个体系”建设中，首要的和基础性的工作是权力结构科学化配置体系建设，主要是梳理权力运行流程，统一编制职权目录，从而为科学配置各类职权，分解落实防控责任奠定基础。如何做好权力结构的科学化配置体系建设工作，是摆在“三个体系”建设面前的重点问题和难点问题。学校的“三个体系”建设试点单位经过近一年的实践探索，总结出几点经验：正确把握权力结构科学化配置体系建设的关键环节；把权力结构科学化配置工作与学校信息化建设工作有机结合起来；引入OMG（对象管理组织）发布的BPMN（业务流程建模和标准）2.0规范作为工具，助力突破工作中的难点。

正确把握权力结构的科学化配置体系建设的关键环节和具体内容

学校在开展“三个体系”建设工作前期，围绕理清工作思路、明晰权力结构、探讨风险节点、构建防控体系、形成推进方案等内容进行了相关调研工作，全面系统地把握工作的整体性和有机性。根据《实施方案》，第一阶段的核心任务是“推进权力结构科学化配置体系”建设，重点把握科学化配置体系建设的关键环节，即梳理权力运行流程，统一编制职权目录，从而为科学配置各类职权，分解落实防控责任奠定基础。

将权力结构科学化配置体系的建设工作内容具体化和细化为：一是梳理权力事项。按照职权法定、权责一致的要求，依据党内法规、行政法规及规章，全面梳理各类职权，编制职权目录，明确职权名称、行使对象和范围、行使依据、主责部门和协办部门。二是规范权力运行流程。根据编制的职权目录，按照各项权力的运行步骤，绘制业务流程图，编制权力运行流程图，确定权力运行的重要环节。将各个环节的办理职责分解到相应部门和岗位，明确办理条件、权限、时限等内容。加强对办理流程的监控，对权力运行过程实行痕迹管理。三是科学配置各类职权。研究权力运行的规律和特点，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和权力运行机制，通过科学配置权力，加强分权制约和程序制约机制建设。四是分解落实防控责任。在科学配置权力的基础上，根据优化后的权力运行程序，按照“全、准、精”的要求再次排查廉政风险点，确定重点防控环节，明确权力事项办理流程各个环节的操作规范，完善风险防控措施。将廉政风险防控责任层层分解落实到相关工作人员，做到全员防控、全过程防控。

注重权力结构科学化配置体系建设工作与相关工作的有机整体性

权力结构科学化配置体系是“三个体系”建设内容之一，也是“三个体系”建设最基础性的工作，决定着权力运行规范化监督体系和廉政风险信息化防控体系建设的成功与否，学校在试点建设工作中重点把握了两个方面的有机整体性。

1.把握权力结构科学化配置与其他两个体系建设的有机整体性

权力结构科学化配置体系建设过程中，试点单位不仅着眼于当前的工作内容本身，而且注重本阶段工作内容与下一阶段，即权力运行监督体系建设与廉政风险信息化防控体系建设的衔接性，特别强调这种衔接的可操作性，而不是仅仅停留在原则层面。例如，在编制职权目录中，要求试点单位对每一项职权的正确行使、涉权事项的正确运行给出明确的条件或程序，对职权或涉权事项是否正确运行作出明确判断。这一要求的目的，在于为顺利进行下一阶段建设工作奠定基础。

2.实现权力结构科学化配置工作与学校信息化建设大环境的有机融合

近年来，学校不断推动和加快学校的信息化建设步伐，注重对各职能部门、各院系的信息化建设投入，启动了若干业务信息系统的开发和完善工作。学校将“三个体系”建设工作思路融入到信息化建设过程之中。一方面，各单位在进行业务信息系统的开发和完善过程中，要对权力点进行必要的制约和监督，从总体上体现廉政风险防控的功能；另一方面，对于当前不能实现而未来信息化建设可以实现的廉政风险防控工作，试点单位要在职权目录中作为建议明确填写将要实施的信息化防控措施，为后续工作提供方向。

引入BPMN2.0流程专业工具助力突破工作难点

准确提取业务流程中的权力点，编制完善的职权目录，是权力结构科学化配置体系建设工作的难点，也是继续推进后两个体系建设的关键。试点单位在规范权力运行、绘制职权目录工作中，成功地引入了BPMN2.0规范对业务流程图进行编制，创造性地突破了工作难点。对照“三个体系”建设的要求，要研究学校权力运行的规律和特点，既坚持职能职权职责法定，又要对过于集中的权力进行分解，实现决策权、执行权、监督权相对分离又有效制衡的格局，这就需要优化、编制内部权力运行流程图，明确同一流程内各个环节办理职责、权限、时限等内容，使分权制约措施在涉权事项的办理流程中得到有效落实。“三个体系”建设的要求与BPMN2.0规范的内在逻辑是完全一致的，可以充分发挥其工具价值。

1.BPMN2.0简介

BPMN2.0规范将标记的图形化分为特定的类别，提供了4种基本类型，构成了BPMN流程图的核心元素。

流对象包括事件、活动和网关，其中事件表示一个业务流程期间发生的东西，活动是要处理工作的一般术语，网关用于控制流的分支与合并，其内部的标记会给出控制流的类型。连接对象是将流对象连接起来形成一个业务流程的基本结构，其中顺序流用于指定活动执行的顺序，消息流用于描述两个独立的业务参与者之间发送和接受的消息流动，连接线用于将相关的数据、文本和其他人工信息与流对象联系起来。泳道的概念用于将活动划分到不同的类别中来描述不同参与者的责任，其中泳池描述流程中的一个参与者，泳道是在泳池里再细分，用于组织和分类活动。附件在业务流程中作为信息备注，便于人员理解，其中数据对象显示活动是如何需要或产生数据的，文本注释为读者提供附加文本信息，对象分组用于记录或分析目的，不影响顺序流。在上述过程中，网关往往构成了流程图的关键环节，核心是把工作分解为不同的事件和活动，明确其中的网关及网关的类型。

2.BPMN2.0规范在提取权力图中的具体应用

为进一步说明BPMN2.0规范的内涵及应用方法，下面以学校资产经营公司招商合同审批流程为例说明权力图提取过程。

第一，根据工作情况，绘制业务部门办事流程图。部门的具体办事过程包含权力运行过程。为了能够全面掌握部门所行使的权力，就要对业务部门的办事流程进行全面梳理，并绘制办事流程图。在绘制部门业务流程图时，要确保两方面的全面性和准确性：一是本部门的涉权业务事项梳理要全面准确，二是所绘制的业务流程图要全面准确。

第二，运用BPMN2.0规范形成规范的权力运行流程图。业务流程图是具体办事行为过程的图示化表达，其中内含了办理本业务所行使的权力运行过程。为了在业务流程中提取权力点，并有效控制该权力点的廉政风险，需要把办事业务流程转换为图示化的权力运行流程图，而权力点的提取是权力结构科学化配置体系建设的难点之一。通过引入BPMN2.0规范，能够有效地把业务办事流程和权力运行过程有机统一起来，并且能够准确全面显示权力运行流程，方便提取权力点。

第三，提取权力点。根据BPMN2.0规范绘制的权力运行流程图，可以发现每一个判断网关之前的活动都是一个权力点，如果删除其他的元素，只保留判断网关及其之前的活动，就可以准确提取某项涉权业务中的权力点。对形成的权力图进行分析，对涉权事项摸清底数，列出清单，定岗、定人、定责。在此基础上，逐项明确职权名称、行使对象和范围、行使依据、主管部门和协办部门，进一步对权力图进行说明：（见表）

权力说明表

招商合同审批流程权力说明

编号 业务活动编号 权力部门/岗位 涉权事项 权力运行说明

1 1 招商部业务主管 初步洽谈，确定是否需要前置审批 与客户初步确定招商价格，如价格低于资产公司总经理办公会确定的权限，则填制特殊审批单，报送相关领导审批。

2 2 招商部业务主管 起草合同初稿 依据招商合同模板，与客户逐项进行洽商，初步确定合同条款。

3 15 资产财务管理部经理 相关财务信息审核 对合同金额、结算方式等相关信息进行审核。超出招商部权限合同是否履行特殊审批程序。

4 18 资产财务经理部经理 部门经理审批 对基本信息进行审核。针对合同模板的补充修改条款进行审核，确认是否存在法律风险、经营风险、财务风险。

5 22 公司主管领导 前置审批 确认招商价格及优惠条件是否恰当

6 25 公司主管领导 合同审批 对出租的基本信息进行审核。针对合同中对原来合同模板的补充修改条款进行审核，确认是否存在法律风险、经营风险、财务风险。

3.编制职权目录

为了进一步明确流程，规范权力，根据学校党委和纪委的统一部署，需要完成绘制流程图和编写职权目录两项任务。其中，绘制流程图是编写职权目录的前提和基础，编写职权目录是规范权力流程的进一步落实。

职权目录是对具体岗位职权的清晰描述，便于工作人员理解、操作和监督。职权目录的形成过程分为两部分：初始职权目录和优化权力目录。

第一，初始职权目录。这是职权的定义过程，具体应从以下六个要素角度进行：职权名称、行使对象、范围、行使依据、主管部门和协办部门。在实践过程中，容易在行使对象、范围和行使依据三个方面缺乏清晰界定，从而导致职权边界模糊，容易出现错用、滥用职权的现象。

第二，优化职权目录。在对职权进行清晰描述，形成初始职权目录的基础上，需要进一步优化职权目录。具体优化的方式有两种：一是对职权进行内部牵制，可以考虑从时限角度进行时序牵制，或从权限角度进行分权牵制；二是从决策、执行、监督三个方面实现岗位分离。上述两种方式均体现了职权的分权制衡原则，避免职权完全属一个环节、一个岗位或一个人。

在优化职权目录的过程中，可以采取从时序牵制、分权牵制、决策、执行和监督五个相关权力要素对职权进行检查，修订其中不符合分权制衡原则的权力要素。最终形成的职权目录六要素清晰、五个相关权力要素符合分权制衡原则。至此，优化职权目录环节完成。

在完成具体岗位的职权目录后，可以根据学校、学院和部门三个层次对具体岗位职权目录进行汇总梳理，明确不同层次不同岗位的业务流程和权力点，形成全校范围内的职权目录。

权力结构科学化配置体系建设，重在把握关键环节，把权力结构科学化配置工作与当前信息化建设工作有机结合起来，是做好此项工作的基础。引入 BPMN2.0规范为工具，对高校廉政风险进行防控，是在预防腐败工作过程中，以“风险管理”为引导，以领导干部、重点岗位人员为对象，以关键环节为重点，对权力运行过程中的人和事进行规范和控制，是一项监督方法的创新，从中凸显了信息化防腐的科技力量。它落实了“大小有界、权责清晰、程序严密、决策规范”的权力运行机制要求，为下一步推进权力运行规范化监督体系建设、推进廉政风险信息化防控体系建设提供了有力的支持。

本文系北京市委教育工委重点课题“高校重点领域预防腐败风险防范机制研究”，编号：AAA11002；中央高校基本科研业务费专项资金资助，编号：YWF-14-FGC-036

参考文献：

[1]中央纪委、监察部. 关于加强廉政风险防控的指导意见（中纪发〔2011〕42号）.

[2]北京市委、市政府. 关于进一步加强廉政风险防控管理的意见（京发〔2011〕23号）.

[3]北京市委教育工委、市教委. 关于进一步加强首都教育系统廉政风险防控管理的通知》（京教工办〔2012〕16号）.

[4]刘新松. 权力结构科学化配置和制约监督的思考[N]. 中国工商报， 2014-01-26.

[5]谢安邦， 阎光才. 高校的权力结构与权力结构的调整—对我国高校管理体制改革方向的探索[J]. 高等教育研究， 1998，（2）： 20-24.

[6] 陈勇， 李永忠. 制度反腐的核心是权力结构改革[J]. 经济观察报， 2013-01-14.

[7]李斌雄， 黄红平. 科学化视野下的廉政风险防控管理机制建设[J]. 廉政文化研究， 2012，（1）：20-24.

[8]徐逸伦. 廉政风险防控体系建设： 反腐败工作的新路径[J]. 上海党史党建，2010，（12）：37-39.

（作者单位：北京航空航天大学）

[责任编辑：于 洋]