论中国共产党执政行为的法治化

侯晋雄

摘 要：执政行为法治化是中国共产党执政理念的重大创新与执政方式的重大转变，体现了党对执政规律的深刻把握与准确判断。文章对新时期中国共产党执政行为法治化的逻辑必然作了系统分析，揭示了新的历史条件下中国共产党执政行为法治化的深刻蕴涵，提出了中国共产党走向执政行为法治化的核心原则，并在此基础上着重探讨了当前中国共产党实现执政行为法治化的路径选择，以期对加强与改善党对全面深化改革的领导有所裨益。

关键词：中国共产党； 执政方式； 法治化

中图分类号： G641 文献标识码：A 文章编号：1672-9749（2014）05-0019-04

“法治”一词在中共十八届三中全会报告中成为一个非常强劲的音符。该报告把“建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”[1]作为全面深化改革的宏伟目标之一。可见，我们党已经开始强力推进执政行为的法治化，不再停留在一般的理念性阐扬与政治性宣示。深入分析执政行为法治化的逻辑必然、深刻蕴涵与路径选择，对于加强与改善党对全面深化改革的领导，实现“两个一百年”奋斗目标与“中国梦”，具有重大的理论价值与现实意义。

一、中国共产党执政行为法治化的逻辑必然

在新的历史时期，中国共产党之所以着重强调执政行为法治化，是因为它开辟了我们党执政的法治向度，拓展了我们党执政的合法性资源，为中国特色社会主义事业的深入推进提供了坚强的政治保证。

1.执政行为法治化是对我们党执政经验教训的科学总结

从新中国成立到党的十一届三中全会以前，我们党的执政方式比较直接，主要用政策来掌握、控制、行使国家权力，在一定程度上减损了法律的权威，容易受个人好恶与情感所支配，以致“文革”期间出现法律虚无主义与个人集权泛滥现象，给党与国家造成了严重损失。十一届三中全会以后，我们党及时汲取了以往在执政方式方面的教训，指出“为了保障人民民主，必须加强法制，必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变”[2]。党的十二大将“党必须在宪法和法律的范围内活动”写进了党章，党的十五大把“依法治国”确立为党领导人民治理国家的基本方略，党的十六大提出了“依法执政”的重要命题，十七届四中全会强调“改革和完善党的领导方式和执政方式”，党的十八大指出“更加注重改进党的领导方式和执政方式”。可见，执政行为法治化是我们党对执政65年来正反两方面经验的科学总结。

2.执政行为法治化是发展社会主义市场经济的客观要求

由计划经济体制转变为社会主义市场经济体制是我们党执政碰到的一个新情况、新问题。市场经济强调交易自由、规则平等、主体平等、机制有效、活动有序，它在本质上是权利经济、法治经济。这就要求国家必须运用普遍有效与双向约束的法律制度来协调多元复杂的利益关系与利益矛盾，营造公平有序的市场环境。因此，作为执政党，我们党必须实现执政行为法治化，领导人民制定与执行市场经济的有关法律、法规及制度，确保社会主义市场经济有法可依、依法运行，使党的执政方式由适应计划经济要求向适应市场经济要求转变。

3.执政行为法治化是建设社会主义法治国家的现实需要

作为执政党，我们党执政行为法治化的水平，直接关系到国家权力能否严格依法运作。无论是党对人大的直接领导，还是党对“一府两院”的间接领导，都是党依照宪法与法律进行的活动，都是执政行为法治化。党与人民、党与国家、党与法律三方面的关系都通过执政行为法治化而紧紧结合在一起。在现代化建设中，我们党只有实现执政行为法治化，才能有效地约束其他任何组织、团体及个人在宪法与法律范围内活动，才能形成全国范围内的浓郁法治氛围，才能真正建成中国特色社会主义法治国家。

4.执政行为法治化是当今世界政党执政经验的重要启示

现代民主政治发展的世界性潮流，就是要求政党依法实施执政活动，实现执政活动的程序化、规范化、法治化，特别是在后发国家的现代化过程中，社会在体制结构、文化价值与行为方式等方面发生深刻而急剧的变革，这种变革必然引发各种失控、失衡、失序、失范现象，容易出现社会的动摇与政治的不稳定。“现代性带来稳定，现代化引起动乱。”[3]这就需要法制建设取得相应的进展，使现代化成果以法律的形式巩固下来。世界上一些大党、老党丧失政权的事实也告诉我们：任何执政党都必须探索科学有效的执政方式，必须依法行使执政权，这是执政党执掌政权的最佳路径，也是现代政党执政发展的普遍要求。

二、中国共产党执政行为法治化的深刻蕴涵

所谓执政行为法治化，就是执政党要紧紧抓住制度建设这个关键性环节，以法治的理念、法治的程序、法治的体制保证党有效治理国家，不断推进国家经济、政治、文化、生态文明、社会生活的制度化、规范化、程序化。

1.执政行为法治化的主体与对象

中国共产党是中国历史的选择，同时也是中国人民的选择，那么，中国共产党及其代表组成的各级委员会无疑成为依法执政的主体，行使最高执政权的是党的全国人民代表大会与中共中央委员会，在其闭会期间，由中共中央政治局及其常委会来行使。在党中央的统一领导下，地方各级党委行使所在区域的执政权，以保证对地方各级政权机关的领导，并明确地方各级党委的执政责任。而国家政权是依法执政的对象，“执政是针对国家政权而言，在政党取得公共权力后运用公共权力的行为，主要发生在国家政权活动领域”[4]。

2.执政行为法治化的依据与实质

依法执政的依据不应是党的政策主张与以党章为核心的党内法规体系，而是以宪法为核心的国家法律体系。党的政策与党内法规体系是国家立法的重要指导思想，法律是成熟政策的固定化，因此，执政党不能把自己制定的规则作为执政的依据，这样便会混淆执政党的组织同国家政权的差别。依法执政的实质是从法律与制度上确保党的执政行为顺民意、谋民利、得民心，基本方法是通过法律与制度正确处理各种利益关系，正确处理法律规范与道德规范、公平与效率、稳定性与适应性、实体与程序、自由与纪律、国际与国内、权利与义务、立法与执法等多方面的协调平衡，实现社会资源的最佳配置。要巩固执政地位、实现执政使命，党就必须以维护和体现最广大人民的根本利益、符合和顺应社会发展规律的宪法与法律为前提条件。因此，依法执政的本质要求与核心内容是以人为本、执政为民。

3.执政行为法治化的前提与关键

“治国必先治党，治党务必从严。”中国共产党是执政党，同时也是中国特色社会主义事业的领导核心，执政党自身若得不到有效治理、依法治理，就难以做到甚至无法做到依法执政。依法治党是执政行为法治化的前提，只有依法治党，才能使党的活动有法可依、党的工作有规可循、党的事务有矩可蹈，执政行为法治化就有了良好的护法、守法与执法基础。执政行为法治化，关键在“依法”，执政行为有约束、受监督、要规范。在法治视域下，中国共产党依法执政，绝不能再如从前那样主要依靠政策治国理政，因为政策是未经法律审察的政治主张，是少数领导意志的体现，不具备要求所有国民共同遵守的法律效力；而且，依靠政策治国理政，通常会使执政党的权力超越权限范围，失去权力运作的程序控制，从而严重损害其执政合法性。

三、中国共产党走向执政行为法治化的核心原则

执政行为法治化是改善党的执政方式的一种理性的路径选择。新时期推进中国共产党执政行为法治化的过程中，根据党与国家社会的历史与现实情况，必须坚持三大核心原则。

1.法律权威原则

“在现代国家中，法律是最为重要的社会生活制度。”[5]执政行为法治化的一大重要原则是法律权威原则。明确法律权威原则，主要是为了强调宪法与法律在依法执政中的统帅作用，强调宪法与法律的崇高地位与尊严。确立法律具有至高无上的权威是法治区别于人治的最显著特点，换言之，就是法律对所有社会组织和成员包括执政党及其成员在内，都具有国家强制力与普遍的约束力，任何组织与个人都没有凌驾于宪法与法律之上的特权，并将依法执政行为体现在服从法律的制约，坚持依法办事上，否则就谈不上法律意识的增强与法治观念的树立，也就不可能体现法律权威。因此，坚持党在宪法与法律范围内活动，逐步建立一整套运转高效、设置规范、制约有效的执政权力运行机制，使执政党按照特定的执政权限与执政程序进行执政活动。

2.以人为本原则

执政行为法治化的根本宗旨是以人为本原则。人民意志、利益至上，同法律至上不仅不矛盾，而且是它的体现与保障。全面、充分地关爱人的生命，保障与实现人的权利，促进人的全面发展，改善人的生存状态，是坚持依法执政的根本目的。以此为出发点，就要爱护人、尊重人，一切从人出发，一切以人的利益为目标与归宿。中国共产党始终是中国最广大人民根本利益的代表者与实践者，因此中国共产党执政必须体现人民的利益、愿望与要求。在依法执政上，一是我们党在修改宪法或制定法律时能全面地、准确地反映广大人民的利益、愿望与要求；二是要有利于广大人民直接或间接地参与国家事务的管理，保证人民群众行使享有的权利；三是为了保证权力按照人民群众的意志行使，要加强人民群众对执政党监督的制度建设。

3.间接行使原则

法律程序是法的生命存在形式，但假如法的制定与实施没有一定规则与过程，这样的社会将充满立法者的随心所欲与执法者的恣意妄为。政党与国家机关是具有不同性质、职能与工作方式的政治主体。执政不是直接通过执政党组织的形式执政，而主要是通过法定的国家政权组织形式来执政。作为执政党，我们党在新形势下必须改变过去“全面出击、直接领导”的执政方式，间接行使国家权力，实现中国共产党执政方式的法治化、科学化、程序性。具体而言，就是中国共产党的执政权只有通过全国人大及其常委会转化成为国家权力，才能实现对整个国家事务的领导。党组织推荐自己的代表按照法定程序进入国家机关的领导岗位，全面参与、主导国家政权体系，保证党在国家政权中的主导地位，形成科学有效的执政机制。

四、中国共产党实现执政行为法治化的路径选择

在全面深化改革的今天，中国共产党要实现执政行为的法治化，必须始终坚持把法治作为基本手段与方法，并探索与创新走向执政方式法治化的各种具体手段与方法，保证党依法执政的要求通过科学有效的手段与方法得到全面落实。

1.切实转变执政理念，强化依法执政意识

所谓执政意识，就是明确地认识到执政党的地位与任务，想问题、作决策、办事情，都从“我们是执政党”这个前提出发。简单地认为执政就是掌握权力与强制性力量，就是由党来发号施令，甚至认为执政就是可以不受限制地为所欲为，都是错误的。纵观世界，那些政党执政比较有序，从而使社会发展比较稳定的国家，其执政党的执政方式也比较规范，这种规范化的执政方式的构建与实行离不开依法执政意识与“法律至上”的执政理念。但是，依法执政的这种自觉性不会自发地产生，作为一种内在深刻的信念力量，需要磨炼与培育。坚持依法执政，其首要一环就是党的各级领导干部切实转变执政理念，强化依法执政意识。依法执政意识是改进党的领导和执政方式的思想观念上的前提，就是按照法定的执政权限和执政程序进行执政活动的自觉意识。第一，树立宪法和法律权威的自觉意识。宪法与法律是人民意志和利益的体现，其尊严与权威神圣不可侵犯；法律面前人人平等的观念，任何组织与个人都依法享有权利、承担义务，必须维护宪法与法律的权威，遵循法治的原则，不允许有超越宪法与法律的特权的观念。第二，树立依照法定权限与程序执政的自觉意识。党要在自己的职责范围内进行执政活动，不能以党代政、以党代法；党要按照法定的执政程序对国家政权机关进行政治领导，党的意志必须经过法定程序才能变成国家的意志，不能以党的执政权取代国家权力；党的各级领导干部要始终把依法执政看作是共产党追求以人为本、执政为民的现实行动与制度保证，不能认为有了这样的价值追求，执政活动的所有方面、所有细节就都具有了合法性。总之，摒弃人治的执政观念，树立法治的执政理念，是中国共产党依法执政的一项长期性的基础工作。

2.严格遵守法定程序，处好政策法律关系

中国共产党在执政以后的相当长时间内习惯于通过发布党内文件，要求各级党政机关与民众直接贯彻党的会议、决定与指示。政策始终是中国共产党治国理政的极其重要的手段，它具有一系列优点，比如，政策制定迅速、灵活，政策执行便利、有效。然而，政策同法律相比，其规范性与稳定性不够，公开性与民主性较差，而且程序制约不足，没有国家强制力，适用范围有限，主要适用于党员。法律与政策在指导思想以及为之服务的经济基础、政治制度和根本任务等方面的高度一致，决定了法律和政策都是执政党执政的重要依据，也决定了两者之间经常有着密不可分的相互依存关系。因此，要通过法定程序使那些经过实践检验、比较成熟、有必要使其产生对全国公民的约束力的政策主张上升为国家法律法规，从而获得全社会一体遵行的效力。其具体做法包括：第一，坚持由执政党向立法机关提出立法或修改宪法与法律的建议，立法机关审议通过后才能转变为国家意志；第二，切实实行民主立法，扩大公民对立法的有序参与，充分体现民意，从而更好地维护社会公平正义以及公民合法权益；第三，加强党对立法机关的领导，督促、支持与保证立法机关更好地履行立法职能。立法机关的党组和党员干部要发挥政治主导作用，利用法定权力使执政党的政策主张在人大得以通过。

3.政府坚持依法行政，保证法律贯彻实施

执政党将自己的政策主张转变为国家法律法规后，就要借助国家行政权力来推行这些法律法规。各级政府是贯彻落实执政党意志主张的关键，也是执政行为法治化的重要环节，政府依法行政、执政为民的程度、水平和效果，直接反映了执政行为法治化的程度、水平和效果。依法行政，就是各级政府按照体现最广大人民意志的宪法与法律管理国家经济、文化、社会与生态事业，确保政府权力授予有据、行使有规，做到既不失职又不越权。为此，第一，政府部门及其工作人员要认真学习宪法、行政法、经济法，特别是要熟悉、精通同政府职能部门相关的各种法律与法规，增强各级领导干部和国家机关工作人员依法办事的素质与本领，提高各级政府依法行政的能力与水平。第二，要切实贯彻执行党政职能分开，各级党委应当支持各级政府的依法行政行为，而不是直接干预或者非法代替它们履行职能。第三，政府部门及其工作人员要绝对忠于与坚决遵守宪法和法律法规，严格依法行政，切实做到有法必依、执法必严、违法必究。总之，新时期中国共产党依法执政的重要一环，就是确保政府依法行政，保证国家法律法规的贯彻实施。

4.健全监督制约机制，强化执政责任制度

实现依法执政要通过权力来制约权力，正如孟德斯鸠所言，“一切有权的人都容易滥用权力”，“绝对的权力导致绝对的腐败”，因此，权力必须得到制约，做到“有权必有责，用权受监督，违法要追究”。在执政过程中，执政党控制和占有了大量的经济资源、社会资源与政治资源。倘若对其缺乏有效的监督机制，它就会侵害人民的利益、背离人民的意志，健全监督制约机制是执政党依法执政的应有之义，也是权力有效运行的可靠保证。因此，第一，党内监督与党外监督相结合，形成对依法执政的监督合力。扩大党的工作的公开性与党的事务的透明度，改进和完善党群沟通机制和信息反馈机制，拓宽群众监督和媒体监督的渠道，形成对依法执政监督的整体合力，把党内监督与国家专门机关监督、民主党派监督以及社会监督充分结合起来，使党组织与党员干部在依法执政中随时随地处于受监督、被约束的工作常态和生活状态中，它通过对党组织与党员领导干部造成心理压力来发挥监督作用。第二，党内要进一步完善决策权、执行权与监督权既相互制约又相互配合的权力结构。不同性质的权力由不同部门行使，保证人民赋予的权力始终用来为人民服务。第三，在依法执政的实践中逐步强化执政责任制度。在具体立法工作中，执政党可以发挥重要作用，但应该以法律形式确定党提出立法建议的范围、监督立法权行使的程序等，使党对立法工作的领导有法可依，同时规定相关的责任。假如发生立法决策上的失误，就要向广大人民承担决策失误或领导不利的责任，促使公共权力的行使者在行为时更为理性，更不容易为一事的情绪所左右、一时的念头所支配，因而更能带来社会的长治久安。

参考文献

[1] 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[R].北京：人民出版社，2013：31-32.

[2] 邓小平文选（第二卷）[M].北京：人民出版社，1983：136.

[3] [美]塞缪尔·P.亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].北京：三联书店，1989：44.

[4] 王长江.中国政治文明视野下的党的执政能力建设[M].上海：上海人民出版社，2005：28.

[5] 马振清.社会主义法治建设中加强思想政治教育的必要性分析[J].思想政治教育研究，2013（6）：27.

[责任编辑：庞 达]