淮河安徽段采砂管理探讨

熊志斌 熊志刚

工程管理

淮河安徽段采砂管理探讨

熊志斌 熊志刚

安徽省地处淮河中游，境内淮河干流上自河南、安徽交界的洪河口，下至安徽、江苏交界的洪山头止，河道长420公里，流域面积6.7万平方公里，砂石资源较为丰富。随着国民经济的快速发展及沿淮城镇建设速度的加快，市场对于砂石资源的需求不断攀升。由于内河砂石开采技术门槛低、利润大、运输便利，在巨大利益的驱使下，各地河道采砂业发展迅猛。部分地区存在采砂管理粗放、乱挖滥采现象猖獗、资源管理无序的问题，影响河势稳定和危及堤防安全的非法采砂行为时有发生，给国民经济良性发展和社会安定造成较坏影响，也给采砂管理工作带来较大压力。因此，加强河道非法采砂管理工作，完善河道采砂管理、经营制度，对于促进淮河河道采砂的规范化管理有着十分重要的意义。笔者结合近几年从事水政执法工作的感受和体会，提出加强河道采砂管理工作的一些建议。

一、淮河安徽段采砂管理现状

1.淮河采砂船主要分布情况

根据安徽省监察总队淮河支队各执法大队的统计资料，截至2015年2月下旬，淮河干流安徽段共有采砂船只995条，比2014年底的968条略有增加，其中高架船225条，小泵船770条。高架船主要分布在颍上鲁口子、寿县方坎子、淮南21航标杆段、怀远南湖以及黄疃窑、蚌埠市马城等处；小泵船主要分部在阜南、霍邱、凤台毛集、蚌埠市高铁桥、凤阳、五河等地。

2.淮河采砂从业人员情况

据调查，淮河采砂从业者主要分以下三类：第一类是以往渔业社的渔民，其所有船只比较简单，俗称小捣泵，采砂泵直径约8吋左右，总数约占淮河采砂船只总量的20%；第二类是沿淮乡镇的村民，其所有船只多为水泥船，采砂泵直径约10～12吋，总数占淮河采砂船只总量的60%（其中自采自卸类船舶占比10%）；第三类是沿淮市县、乡镇有经济实力的个体经营者，其所有船只多以钢制高架船为主，采砂泵直径约14～18吋，数量占淮河采砂船只总量20%，建造费用约100万～200万元。

此外，在2014年10月期间，淮河干流颍上、淮南、怀远、蚌埠水域相继发现经过改装的新型液压式高架采砂船只近百余条，此类船只具有隐蔽性强、采砂泵大、机动性快等特点。

3.淮河采砂管理机构情况

据不完全统计，淮河干流安徽段现有水政执法人员230多人，执法艇24艘，执法车辆19辆。

2008至2011年间，安徽省水政监察总队在淮河流域相继部署三个采砂执法管理大队，负责淮河流域执法巡查和采砂监督。大队共有正式队员27名，由安徽省淮河河道管理局淮河支队统一管理。

4.停靠点管理情况

安徽省水利厅于2014年2月28日颁布《长江淮河干流安徽段采砂船舶集中停靠点设置及管理办法》，但从采砂执法大队的巡查情况来看，沿淮各地区大部分停靠点执行情况较差：阜南、霍邱等地涉砂船只在集中停靠点停靠情况较好，但其他地区停靠点船只较少；寿县方坎子、淮南21标、怀远黄疃窑、城关、涡河口、蚌埠市高铁桥等地涉砂船只未按规定集中停靠，乱停乱靠现象比较严重。

5.水行政执法情况

安徽省人民政府于2013年11月14日颁布《安徽省淮河河道采砂管理规定》，其中第五条确定了公安、海事以及船舶主管部门的执法主体地位。但截止到目前，淮河干流采砂管理工作的开展仍旧仅靠各地水行政主管部门及淮河支队三个采砂执法大队，其执法力量较弱，对重点河段、敏感水域、交界河段难以有效监管。水利部门与公安、海事部门协同执法的管理模式难以展开、采砂管理治标不治本、执法人员缺乏强制性手段的尴尬局面依旧是摆在采砂管理部门面前的一道难题。

二、存在的问题

1.经济处罚手段力度不足

河道非法采砂屡禁不止的最大原因是违法成本太低。非法采砂行为最多违反相关行政管理条例，并不构成刑事犯罪。根据《安徽省河道采砂管理办法》第二十九条规定，擅自在河道管理范围内采砂者，由市、县人民政府水行政主管部门或省水工程管理单位责令即刻停止违法行为，没收违法所得，并处以5000元以上20000元以下经济处罚；情节严重者，处以20000元以上50000元以下经济处罚。据调查，除去人工、油耗、机器损耗等成本，小型采砂泵船工作一夜的利润为五六千元，大型采砂泵船的利润可达两三万元甚至更多。

数额较低的经济处罚对于非法采砂带来的高额利润可谓杯水车薪，非法偷采行为在巨大利益驱使下，非法采砂现象屡禁不止。在巨额利润的吸引下，更多的非法采砂船主、非法营运船主、非法砂石场主参与其中，久而久之形成非法采砂灰色产业链，每个环节巨大的利润促使参与者环环相扣，层层包庇。

2.沿淮采砂管理建设开展不足

2014年以来，安徽省持续对非法采砂进行高压严打，淮河干流采砂船只由年初的1739条减少到目前的995条，首次减少到千条以下。究其原因，减少的涉砂船只部分逃窜到了支流颍河、涡河以及史河（河南省），另一部分逃窜到河南、江苏省境内河段。造成这种现象是由于颍河涡河、史河地区原来采砂管理任务不重，“四个专门”（专门管理机构、专门执法队伍、专门执法装备、专门执法经费）建设缺失。

“四个专门”建设的缺失，造成管理机构不专、执法队伍松散，执法装备不足、执法经费不够。打击与整治非法采砂仍停留在以文件传达文件、会议传达会议的形式上。由于淮河河道沿线长，仅靠淮河支队三个大队难以实现全天候的监管，导致夜间非法偷采频频发生。尤其是跨省、跨市边界水域，非法采砂船只两边流窜，各地执法人员仅将其驱离本辖区或进行罚款，并无更好的惩治手段，无法从根本上治理非法采砂。

3.“三无船只”取缔难

根据2009年颁布的《安徽省河道采砂管理办法》第十三条和2013年颁布的《安徽省淮河河道采砂管理规定》第十一条，淮河河道采砂实行许可制度。即在安徽省内各河道内从事采砂经营活动，都须持有河道采砂许可证。但淮河干流除2014年4月在淮南洛河洼可采区试采的4条采砂船具有合法许可外，其余所有采砂船只均为三无船只（指无船名船号、无船舶适航证书、无船籍港的船舶），不具备采砂资格。此类非法船只难以取缔的原因是多方面的：一是当地政府对非法采砂的危害性认识不够，对于指导采砂管理工作有畏难情绪；二是未能开展与船舶主管部门（航道、海事）的协同管理工作；三是乡镇政府中利益相关者在执法前通风报信，当地恶势力有暴力抗法行为；四是监管人员执法手段单一，处罚力度不够，缺乏强制力，无法对非法采砂现象形成震慑；五是沿淮建筑市场砂石需求量大，对非法采砂行为的猖獗也起到了一定的推动作用。

4.执法成本高，缺乏长效管理

据不完全统计，沿淮六市人民政府在2012年至2014年10月期间，共出动执法人员205109人次，执法船22643艘次，执法车辆29106车次，查获非法涉砂船只13881艘次，拆除采砂机具19365台（套），联合执法4104次，罚款1475.35万元。在耗费了大量的人力、物力打击非法采砂后，非法采砂仍屡禁不止，成效甚微。

5.执法主体不明确，行政问责制落实难

淮河采砂管理行政问责制尚未形成具有强制力的法律法规，仅以规定和条例的形式出现，没有约束力度，也未能引起地方政府重视，缺乏完善的监督机制。从淮河近年采砂管理情况来看，虽然《安徽省淮河河道采砂规定》明确了各有关部门的职责，也在媒体上公布了采砂管理责任单位和责任人，但在实际工作中相互推诿和不作为现象普遍存在，造成各部门都可以管、各部门都不想管的局面。

三、建议与对策

1.加强思想认识，进一步严格落实地方行政首长负责制

落实地方行政首长负责制是做好采砂管理工作的关键，也是重要保障。主要领导应充分认识河道采砂管理的重要性，认真学习、宣传和贯彻实施《安徽省淮河河道采砂规定》，要切实加强领导河道采砂管理工作，严格落实地方政府行政首长负责制，落实责任追究制。按照《规定》做好淮河的组织、协调和监督检查工作。

2.落实责任追究制，确保各项工作有序开展

落实责任追究制就是落实管理职责内容，明确管理工作范围，是确保采砂作业、通航、防洪安全，确保执法队伍和人员安全，确保社会治安稳定，确保实现河道采砂管理工作依法、科学、有序目标的最重要环节。沿淮市、县人民政府有关部门应当按照《规定》第五条的职责分工认真履行职责。水行政主管部门应利用媒体加大本区域《规定》的宣传力度，使沿淮乡镇群众加深了解河道非法采砂的危害性以及严重性，做好采砂管理和监督检查工作；公安机关应切实按照《规定》加强水上治安管理工作，依法打击河道采砂活动中的违法犯罪行为，保障河道采砂执法安全；交通运输（航道、海事）主管部门应按照《规定》依法打击资质不全者从事采砂、运砂作业的违法行为，坚决取缔“三无”营运船舶；船舶行业主管部门应按照《规定》切实履行好职责，依法打击为非法采砂船舶提供改造、修理的造船厂和流动修造船；监察机关应按照《规定》加强对采砂管理中的失职、渎职行为进行责任追究。

3.加强监督检查，进一步严格推进行政问责制的落实力度

加强推进行政问责制是做好采砂管理的前提和保证，沿淮各地人民政府有关部门应按照《规定》第五条的职责分工，各司其职，共同做好河道采砂管理工作。各级水行政主管部门要切实履行职责，加强河道采砂管理和监督检查。同时要从领导责任、管理责任、直接责任、间接责任等一层层签订责任状，实施层次管理，提高行政官员的政治责任心，为河道采砂管理提供责任追究上的保障。进一步加快问责启动程序、问责机制制度化进程，完善行政问责标准对淮河河道采砂管理将起着十分重要的保证作用。

4.加强监管，进一步严格落实集中停靠点管理办法

拆除涉砂船舶非法采砂机具，落实集中停靠点管理办法是从源头上遏制非法采砂的有效手段。沿淮各地人民政府应严格按照2014年2月28日安徽省水利厅出台的《长江淮河干流安徽段采砂船舶集中停靠点设置及管理办法》严加看管采砂船舶，对私自安装采砂机具的，要发现一起处理一起。要始终保持对淮河河道采砂的高压严打态势，让非法采砂船只无处躲藏，无利可图。同时要加大对拆除涉砂船舶非法采砂机具的拆除力度，制定详细的时间表和进度图。并督促地方政府关闭沿淮非法小型船舶修造厂，严禁给涉砂船舶进行设备维修和加工。

5.加强联合执法，进一步综合执法能力

加强联合执法是遏制非法采砂的必要手段，沿淮各地应按照《规定》第十六条的规定签订边界共管协议，加强河道采砂的协调和配合。各职能部门应按照职责分工，各司其职，相互配合，要加强对重点水域、重点河段和重点时段的布控与巡查，发现一起，处理一起，从源头上进行遏制。并坚持陆治水打的原则，加强对非法运砂船和非法砂场的查处与整治力度，依法进行惩处。同时要积极推进安徽省非法采砂判罪入刑工作，遏制非法采砂的嚣张气焰，改变过去非法采砂查而不怕、罚而不绝、拘而不止的局面。为依法规范淮河安徽段涉砂船舶的管理，有效遏制采砂、运砂以及销砂等各类涉砂违法犯罪活动提供法律上的保证。

6.做好疏堵结合，加快推进可采区以及采砂许可工作

疏堵结合，方能长治久安。目前淮河仅有一处试采区，且推进速度比较缓慢，也不够规范，满足不了市场需求。因而沿淮各地要积极探索河道采砂管理新模式，不等不靠，调整改变工作思路，可借鉴其他省采砂管理的成功经验进行试点，并结合安徽省行蓄洪区调整改造施工开展工程性采砂。要尽快出台《安徽省淮河干流河道采砂许可实施办法》和《安徽省淮河干流采砂现场监督管理办法》，以便推进可采区采砂许可工作，解决市场对河砂的刚性需求。要通过加强采砂管理工作，规范河道采砂秩序，维护河势稳定，切实保障工程安全，促进全省经济社会稳步发展

（作者单位：安徽省淮河河道管理局233000）