知识自由与国家责任
——公共图书馆核心价值的宪法分析

窦衍瑞（山东政法学院　山东济南　250014）

·新理念、新思潮、新视野论坛·

知识自由与国家责任
——公共图书馆核心价值的宪法分析

窦衍瑞
（山东政法学院山东济南250014）

〔摘要〕知识自由是公共图书馆最本质的历史使命和理念精神，是公共图书馆追求的核心永恒价值和终极目标。公共图书馆事业是国家积极为公民实现知识自由提供的条件和机会，是知识自由实现的重要途径，是国家应当承担的宪法义务。弘扬知识自由，为公共图书馆事业发展营造良好的社会环境，必须依托于对公共图书馆的法治保障。将思想自由纳入宪法的保障中，将保障公民知识自由权作为统一公共图书馆立法的出发点和落脚点，将公共图书馆的兴办主体、运行体制、经费保障、读者权利义务、信息与资源共享等内容作为公共图书馆法的主要内容，从而为知识自由构建法律软环境，满足人民群众对科学文化知识的需求，保障读者、公共图书馆及公共图书馆工作人员的合法权益。

〔关键词〕知识自由公共图书馆核心价值宪法保障

公共图书馆核心价值是推动公共图书馆事业发展的重要精神动力，能够有效实现公共图书馆精神的回归，促进公共图书馆事业的良性发展，从而解决公共图书馆事业发展的理论支撑问题。随着互联网和电子信息的兴起，便捷的社会服务、先进的信息技术、新型的服务模式对传统的作为信息资源中心的公共图书馆事业提出了新的挑战，信息中心地位开始动摇。特别是公共图书馆出现“信息技术论”与“信息市场论”等价值认识论，使传统公共图书馆崇尚知识与理性、追求知识获取的最大化等价值观念产生了动摇。如何确立自己的社会价值，并向社会宣告自己的职业理念和职业精神，成为公共图书馆事业发展的必然选择。

1　知识自由：公共图书馆事业的核心价值

我国学者一般将公共图书馆的价值赋予以下三种不同涵义：一是公共图书馆的“目的价值”，指公共图书馆在发挥其社会作用过程中能够保护和促进的价值，如知识自由、信息交流、公民知情权、思想自由等等；二是公共图书馆的意义价值，也就是公共图书馆在现代生活中的作用，如保存资源、为读者服务、信息交流等等；三是指应然价值。主要是指人们希望公共图书馆应当具有的某种价值，并按照这一价值来改造公共图书馆事业。笔者认为，公共图书馆价值主要是指公共图书馆在发挥社会作用过程中所能够保护和促进的价值，主要探讨其“目的价值”，即公共图书馆追求的理想，并指引着公共图书馆事业发展，指导着公共图书馆立法完善的价值。

公共图书馆一般包括以下五大目的价值。一是为社会提供公共服务，即公共图书馆是国家为民众获取知识而进行的制度安排，向社会提供公共服务，利用资源优势向公众提供其生产、生活所需要的各种知识，从而满足个人生活、学习、工作中的知识需求，最终为个人进行思考、解决问题、终身学习提供帮助，实现知识的最大功用。二是保证公众知识和信息的平等获取，是指公共图书馆所提供的资料对公众应当平等对待、无差别处理。三是知识自由，即每个人都有寻求和接受不同观念的信息的权利，这种寻求和接受不受限制，而且国家应当对各种思想观点的自由获取提供条件。知识自由一般包括：知识持有的自由、知识接受的自由与知识发布（传播）的自由三个方面，而这三个方面都涉及到公共图书馆事业。四是社会教育，即通过提供图书资料，向社会成员传播知识，提供自我教育的机会，改善个人素质，推动整个社会进步。五是信息保存，保存图书资料信息，全面、客观向公众提供信息资料，由公众进行选择使用。

笔者认为，知识自由属于思想自由的外在表现，是公民思想自由权的重要组成部分。从体系上来看，知识自由包括对知识的持有、知识的传播和知识的接受三个环节，即人的思想转化为知识并持有这种知识、向社会表达这种知识、由社会对这一知识进行接收与评判。人是具有社会属性的，人们享有思想自由，自然包括思想表达和知识交流的自由，也就是表达思想、传播知识和获取、利用知识从而丰富自己、终身学习。报纸、杂志、电影、电视等媒体更多的注重知识产生的自由，而知识的传播和获取，则是公共图书馆的重要使命。思想者利用图书资料向社会传播自己的思想，公共图书馆保存这些思想并向人们开放提供，人们利用公共图书馆获取知识，以实现公共图书馆的社会价值。维护知识自由，应当是公共图书馆职业的最具核心的价值，也应当成为公共图书馆行业的基本共识。为社会提供公共服务是方法，内涵是提供公民想获取的知识；保证知识平等获取是知识自由的外在要求和体现；社会教育是知识自由价值的自然延伸；信息保存是图书馆保障知识自由的基础。因此，相对于其他价值而言，知识自由价值更具有主导性，是五大目的价值体系的核心所在。

“知识自由是人的精神自由的一种,因而也是人权自由的重要组成部分。”[1]公共图书馆制度是为社会提供知识传播与交流的制度性设计，其核心价值自然也应当围绕着知识保障而展开。将公共图书馆价值的核心定位在维护公民的知识自由权利，能够阐明公共图书馆的形成、发展及其历史使命，而其他价值均可以看作是实现这一最高使命所需的手段或要求。在整个公共图书馆价值体系中，知识自由表现为是其他价值的起点和归宿，其生命力在于通过以服务为中心的公共图书馆实践活动发挥作用。维护和保障知识秩序，是公共图书馆基本精神的基础表现或内部表现；维护和保障知识共享，是公共图书馆基本精神在社会意义上的表现；维护和保障知识自由，是公共图书馆基本精神的宗旨所在。对公共图书馆来说，维护和保障知识秩序和知识共享，最终要服务和服从于维护和保障知识自由这一最高宗旨。

2　发展公共图书馆事业：知识自由的宪法保障

2.1知识自由属于基本人权的范畴

关于知识自由的本质属性，有独立的个人权利、社会权利、思想自由权和公民发展权之说。由于知识自由在宪法制度之下，是受到社会保障和政府积极推进的权利，因此实际上具有这四种根本属性。但相比之下，思想自由应当是其最根本的属性。首先，知识自由兼具个人权利与社会权利的基本特征。从个人权利角度分析，知识自由与人民主权的政治原则密切相关，带有一定的政治属性，是言论自由和出版自由的思想基础。从社会权利角度分析，知识自由具有人与人之间知识传播与接收的社会属性。思想自由包含了知识自由的这些属性，并且能够凸显知识产生者、传播者与接受者的主体地位，显示知识产生和传播的重要意义。为了实现思想自由权，国家应当为社会知识自由提供机会、创造条件。其次，知识自由与思想自由是直接的手段和目的的关系。知识传播、交流的过程实质上是思想自由的外在表现，人们获取各种知识，目的又是为了进行综合思考、判断和利用，是为了提高思想的价值。在知识自由的本质中，四种权利说是基于对知识自由从不同层面的一种目的性提炼。个人权利主要是在人身自由和政治层面进行的分析；社会权利主要是从经济、社会和文化权利层面进行的提炼；公民发展权是人的诸多权利中一种最终意义上的综合权利；而思想自由是知识自由最为直接的目的，是知识自由的本质属性。相对于个人权利、社会权利、思想自由权和公民发展权而言，思想自由权与知识自由联系最为密切，是知识自由的目的。知识自由和思想自由仅仅是其他三种权利实现的手段之一。

作为思想自由的重要表现，知识自由是一个社会中人们进行科学研究、文艺创作和进行各种文化活动的必然要求。因为人们在认识世界、改造世界、获得真理的过程中，必然要进行独立思考和综合判断，这就要求人们自由地获取信息，对信息进行综合分析和独立取舍，从而对各种思潮进行全方位把握。甚至可以说，通过知识自由，才能使人们的思想多元化，在综合比较中发现真理，在科学判断中形成创新型思维，为人们进行科学研究、文艺创作和各种文化活动提供思想基础，为真理的发现和传播，乃至整个社会的进步提供思想动力和智力支持。“真理却像是摆在一架天平上，要靠两组相互冲突的理由来较量”，“在精神奴役的……那种气氛中，从来没有而且永远不会有一种智力活跃的人民”。[2]《中华人民共和国宪法》第四十七条规定：“中华人民共和国公民有进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由”，这一宪法规定的实现也必然以知识自由为依托。知识自由是一个国家民主制度的基本保障，是人民管理国家、管理社会的思想基础，而宪法归根结底是一种民主政治制度，是人们对现实社会的一种制度安排。民主制度的安排关系到所有人的利益，其合理程度取决于公正的实现度和效率的高低，这需要具有独立意志和权利意识的公民广泛参与政治事务。民主制度是建立在公民充分表达意见的基础之上的，而公民充分表达意见又依赖于公民对知识的各种获取和评判、交流。民主制度首先要保障公民自由获取信息、自由表达与交流、独立思考、形成并表达自己观点的权利。只有享有这些权利，公民才能对国家决策提出有效的意见和建议，才能充分表达自己的观点和见解，对国家机关进行有效的监督和制约，真正参与到民主政治建设中。

2.2保障知识自由：政府的公共责任和宪法义务

近代宪法关系一般界定为国家与公民之间的关系。宪法规定了公民的基本自由和权利，国家负有保障公民实现其基本权利的义务。知识自由作为一项宪法权利，其实现要依赖于国家的作为。在作为知识自由的体现——思想自由的发展历程中，出现过不同的权利定位。早期的思想自由往往是作为一种自由提出来，但是并没有放在权利和义务的关系中去考量，从而导致思想自由的义务主体没有具体的规定。这一时期，思想自由主要是指个人依据自己的世界观和价值观对外界事物做出思想判断和价值评价。在以后的发展过程中，思想自由又被作为消极性权利来看待，即确定了思想自由是一种权利，从而确定了权利义务的基本关系。站在宪法的角度，知识自由是公民权利义务与国家权利义务之间的关系，指明了知识自由这一权利体系中的国家义务因素，但这种义务被认为是国家消极不干涉的义务，即对人的思想国家不加干涉。随着社会的发展和时代的变迁，在信息化和知识经济时代，知识的来源、更新和内容不断丰富，各种社会思想越来越纷繁复杂，思想自由仅仅作为国家的消极义务已经不能满足人们的知识需求，从而要求国家积极作为，满足人们对海量知识的需求。这一权利自然也有所变化，由消极的自由变为了积极的权利。也就是说，在公民权利义务与国家权利义务这一宪法关系中，思想自由中的国家义务，已经不再是消极的不作为义务，而应当是积极的保障思想自由的作为义务。国家通过各种方式，满足人们对知识传播、获取和交流的需求，从而真正实现思想自由。当然，为知识自由提供国家义务是从根本、最终意义上说的，这也是知识自由作为宪法权利的体现。在具体的社会权利义务中，权利的享有者和义务的承担着是相互依存的。围绕着权利义务的内容，权利的享有者和义务的承担者形成了一个相互对应的依存关系。但是，在围绕着知识自由的宪法关系中，作为宪法权利必须有一个代表国家承担义务的主体，也就是在作为权利主体的公民和作为义务承担者的国家之间，需要存在着一个具体的义务承担主体，这一主体自然落脚到现代公共图书馆上。

知识自由是公共图书馆的核心价值。公共图书馆事业成为国家承担的积极作为义务，为公民获取各种信息创造机会、提供条件，为公民实现知识自由提供了保障，是国家承担宪法义务的具体体现。如前所述，知识自由已经不能再界定为一种消极的权利存在，其实现不是要求国家消极的不作为，而是要求国家进行积极作为来促进和保障。无论当前是社会主义国家还是资本主义国家，积极的作为满足了人们的知识需求，是国家的基本理念。实际上，早期将思想自由界定为消极自由的时代，也并不是说国家完全的无所作为，而是在思想自由的诸多要素中，某些权利和自由明显属于个人的自由内容，要求国家消极不作为。例如，思想的产生、知识的选择、思想的表达等，这些权利使思想自由包含了部分消极的自由权要素，从而要求国家的保障义务是消极的不作为义务。但是，作为知识自由，国家更多的应当体现在作为义务上，这也是国家尊重和保障人权以及民主社会的本质要求。国家对于知识自由应承担的积极义务至少包括尊重义务、保护义务和实现义务三个方面。尊重的义务是基于个人权利属性而言的，主要要求政府不得对公民享有知识自由权利进行干涉；保护的义务是从知识自由的社会权利属性而言的，主要是政府应当积极的作为，防止第三方侵犯公民的知识自由；实现的义务是就政府本身的责任而言的，主要是政府应当通过各种立法、执法、预算、财政投入等方式，推动和促进公民知识自由权得以充分的实现。国家不仅有义务以消极的不作为方式对个人获取知识、传播知识和交流思想不干涉，并且通过立法、行政和司法进行保护，而且还有义务通过提供知识的交流场所、机构和制度，促进人民享有并实现知识自由。《中华人民共和国宪法》第二十条规定“ 国家发展自然科学和社会科学事业，普及科学和技术知识，奖励科学研究成果和技术发明创造”；第二十二条规定“国家发展为人民服务、为社会主义服务的文学艺术事业、新闻广播电视事业、出版发行事业、公共图书馆博物馆文化馆和其他文化事业，开展群众性的文化活动”；第四十七条规定“国家对于从事教育、科学、技术、文学、艺术和其他文化事业的公民的有益于人民的创造性工作，给以鼓励和帮助”。这些规定已说明，通过公共图书馆等事业组织保障公民知识自由是国家的积极义务。公共图书馆是以宪法保障知识自由等各种形式的公民表达自由的基本权利而进行的制度设计，在公共图书馆事业的设立和发展中，国家所承担的义务主要在于保障其知识自由、保障公民平等利用公共图书馆获取和利用知识的权利。以公共图书馆为媒介，保障公民基本权利，从而彰显政府的公共责任。联合国教科文组织于1994年制定了《公共图书馆宣言》，在其开篇即指出：“社会和个人的自由、繁荣与发展是人类的基本价值。人类基本价值的实现取决于信息灵通的公民在社会中行使民主权利和发挥积极作用的能力。人们的建设性参与和民主社会的发展有赖于令人满意的教育和自由与无限制地利用知识、思想、文化和信息。”“公共图书馆，作为各地通向知识的门径，为个人和社会群体提供了终生学习、独立决策和文化发展的基本条件。”并且进一步指出，“公共图书馆原则上应该免费提供服务；建立公共图书馆是国家和地方政府的责任”。这些规定不仅仅将知识自由界定为公共图书馆的核心价值和重要使命，而更界定为政府的公共责任和宪法义务。

3　弘扬知识自由：公共图书馆事业的法律软环境建设

法治建设是公共图书馆事业繁荣发展根本保证的观念，在界内已达成了共识。但是我国没有相关公共图书馆的专门立法，学者们对公共图书馆建设的路径并不完全一致。在我国当前有关公共图书馆的价值理论、法律软环境、立法及实践都不成熟、不规范的情况下，有必要将公共图书馆核心价值与法律结合，以价值引导立法，以立法弘扬价值。我国首先要以知识自由为核心价值，从更高的角度、更深的层次制定统一的公共图书馆法，从而为公共图书馆的核心价值目标创造完整的法律软环境。

3.1更新公共图书馆法治建设观念

保障思想自由，就必须保护知识自由，否则，个人的内心思想活动不表现于外部，内心思想就不会为人所知，就不能发挥思想自由的政治和社会功能。同理，保护表达自由，就必须同时保护知识传播、交流和利用的自由，否则，如果所有社会成员只获得政府许可的知识，那么，这个社会的全体成员往往只能形成单一的思想，社会上的言论也只能是一个声音、一个口径。由于缺乏与不同声音的竞争，单一言论的价值就大打折扣，甚至失去意义。正是在这一意义上，20世纪之后，各国保障知识自由的范围出现了明显的扩展趋势，其主要表现是宪法在原来保障表达自由的基础上，增加了对知识自由进行保障的规定。由于受到传统的管理理念的影响，指导我国公共图书馆法治建设的立法指导思想落后，不符合现代服务型政府的理念，强调国家对公共图书馆的管理和公共图书馆对读者的管理，突出国家强制性的权力，而很少强调读者获取知识和获得良好服务的权利，更没有从国家义务的角度确立公共图书馆的知识自由这一核心价值。这种立法指导思想中的“官本位”直接影响着有关公共图书馆的行为，导致以服务为本位的公共图书馆出现了“官僚式”的行政管理，这是与现代图书馆的定位相背离的，也为现代社会的行政理念所不容。从公共图书馆法治建设的基本观念上分析，公共图书馆制度的设立，保障公民的知识自由不是国家给予公民的恩惠，而是国家的法定义务，平等获取知识、利用知识和交流传播知识是公民的权利。在国家实行公共图书馆免费开放的过程中，文化部、财政部提出了“增加投入、转换机制、增强活力、改善服务”的原则，保证图书馆免费开放的经费投入，保证公用图书馆正常运转，并保证实现公共图书馆基本公共文化服务职能的实现。同时，要求各地政府应当按照《中共中央关于深化文化体制改革》的总体部署，创新文化服务的体制机制，改进文化系统的内部管理，优化文化体制机制的组织结构，创新服务方式，提高运营效率。这些内容反映了我国公共图书馆性质的转变，并将其定位于政府举办的公益性文化事业单位，开展公共文化服务的重要场所，保障人民群众基本文化权益的重要阵地。针对这种变化，在公共图书馆法治建设过程中必须作出相应的回应。公共图书馆法治建设中，应当首先转换立法的指导思想，强调政府必须坚持“服务型”的行政理念，将保障公民知识自由权作为公共图书馆立法的核心价值追求。

3.2界定公共图书馆法的部门属性

某一部法律隶属于哪一个法律部门，关乎这一法律的性质和价值定位，也会影响到这一法律的立法内容。因此，有必要根据公共图书馆法的性质及其所调整的对象，来界定其部门属性。知识自由是公共图书馆的核心价值，公共图书馆法为知识自由提供法治保障。思想自由具有消极自由的属性，即要求国家不进行干涉，但是思想自由中知识自由并不是一种消极自由。所以，国家应当为社会提供获取知识、传播和利用知识的途径及条件。由此，知识自由是国家应当保障的一种权利，是一种积极的自由。当前，中国特色的社会主义法律体系已经形成，在这个法律体系中包含了七大法律部门，其中包括行政法和社会法。行政法一般是对社会公共事务进行管理的法律规范，例如行政处罚法、行政复议法、行政许可法等等，突出强调强制和管理关系。而社会法主要是与民生有关的法律规范，例如有关劳动保障、就业促进等等方面的法律，突出表现在国家的公共服务性，强调国家为社会提供与每个人息息相关的公共产品。按照这一划分标准，公共图书馆法不同于平等主体权利义务关系，以权利为本位的私法，也不同于基于管理关系以命令服从为主要模式的行政法，它是以国家为社会提供公共福利，满足社会利益为基础，强调社会本位法。公共图书馆制度是宪法规定的国家公共义务的一项实践，是国家为社会提供公共服务的一项社会服务制度。从价值取向上看，公共图书馆法主张积极实施分配正义，促进知识自由，体现社会正义，关注社会福利的增进，从而实现社会的总体和谐。因此，公共图书馆法应当是社会法，而不应当属于行政法法律部门。

3.3完善宪法中的思想自由保障条款

在我国的宪法中，并没有有关思想自由的表述，现有的公民基本权利体系中也没有可以从中延伸或者是解释出思想自由的条款事项。2004年宪法修正案将“国家尊重和保障人权”写入宪法，作为公民基本权利内容的思想自由，自然应当纳入宪法的保护之中。在规定思想自由保障条款的同时，宪法中关于公共图书馆事业的表述条款也应当进行完善，加入有关保障公民知识自由的内容。现行宪法第二十二条规定：“国家发展为人民服务、为社会主义服务的文学艺术事业、新闻广播电视事业、出版发行事业、公共图书馆博物馆文化馆和其他文化事业，开展群众性的文化活动。”在该条款中可加入“保障知识自由”的内容，从而引导公共图书馆立法进行合理定位，并以此为公共图书馆立法提供宪法依据。

3.4制定统一的公共图书馆法

对于早期的公共图书馆而言，其知识集散程度有限，信息交流也并没有完全展开，对法律保障的需求程度较低。随着信息化时代和知识经济的发展，对读者的权利与义务、对公共图书馆文献的保存与流通、对文献知识的保护与限制，越来越需要制度化和法治化。公共图书馆作为一种现代的公益事业，离开一个切实可行的法律保障体系是无法生存和发展的。

新中国成立后，我国也制定和出台了许多有关公共图书馆的政策或法规。例如，1955年文化部颁发的《关于征集图书、杂志样本办法》、《关于改进公共图书馆工作批示》,1957年国务院颁布的《全国图书协调方案》，1956年教育部颁发的《中华人民共和国高等学校图书馆试行条例(草案)》，为新中国公共图书馆立法提供了经验。1978年，国务院颁发了《省、市自治区公共图书馆工作暂行条例（试行草案）》，之后，各省市开展了公共图书馆的地方立法工作。据统计，改革开放以后我国共发布了有关公共图书馆事业的文件、规章42项次。丰富的地方立法，为制定全国统一的公共图书馆法提供了宝贵的经验。

制定统一的公共图书馆法也符合世界公共图书馆事业的发展趋势。早在1848年，美国马萨诸塞州议会通过了在波士顿市建立公共图书馆的法案，被认为是第一部有关公共图书馆事业的立法。1850年，英国议会通过了世界上第一部国家公共图书馆法。美国在1956 年出台了《公共图书馆服务法》。芬兰、挪威、匈牙利、伊朗等国家均制定了国家公共图书馆法。迄今，在160多年的公共图书馆立法史上，先后有60多个国家公布了250多部公共图书馆法。适应公共图书馆发展需要，借鉴域外经验，制定全国统一的公共图书馆法已是势在必行。

（来稿时间：2014年11月）

参考文献：

1.蒋永福.关于知识自由与图书馆.图书馆杂志，2003（8）：9-10

2.约翰·密尔.论自由.程崇华，译.北京：商务印书馆，1982：35

〔分类号〕G250

〔作者简介〕窦衍瑞（1970-），男，法律硕士，山东政法学院副教授，硕士研究生导师，发表论文20余篇，研究方向：宪法与行政法学。

Intellectual Freedom and State Responsibility——Constitutional Analysis of the Core Value for Public Libraries

Dou Yanrui
(Shandong University of Political Science and Law)

〔Abstract〕Intellectual freedom is the essential historical mission, idea spirit, core eternal value and ultimate goal of public library. The public librarianship is essentially support, chance and the important way that the nation actively provide for their citizens to reach intellectual freedom and should undertake the constitutional obligation. To propagate the intellectual freedom and construct healthy social surroundings for the enterprise of public library basically rely on the legal protection for the public libraries. Taking the freedom of thought into the constitutional protection, and protecting the right of intellectual freedom will be the starting point and standing point of the legislation of library. All these contents including the subject of running, the operating system, the related funds, the rights and duties of the readers and the sharing of information and resources should be the main part of the legislation of library. Hence the legal environment could be constructed for the purpose of intellectual freedom, the demands for scientific and cultural knowledge could be satisfied, and lawful right and interests of the readers, the libraries and their staff could be protected.

〔Key words〕Intellectual freedomPublic library Core value Constitutional assurance