中国特色基层协商民主的界定及实践路径探析

周亚茹

（西南科技大学，四川绵阳621010）

党的十八大报告中提出了“社会主义协商民主”这一概念，其中就要求在中国共产党的领导下，通过基层协商民主建设，进一步巩固基层群众自治制度。发展中国特色社会主义基层协商民主对构建社会主义和谐社会、推动社会主义政治文明建设具有重大意义。当前，我国的基层协商民主建设还相对滞后，这就要求我们加快创新基层协商民主的实践路径，以便更好地保障基层民众的根本利益。

一、基层协商民主的概念界定

关于协商民主，西方学者们作了许多阐释和说明。从约瑟夫·毕塞特首次使用“协商民主”到伯纳德·曼宁、乔舒亚·科恩对协商民主的实质性推动；从詹姆斯·博曼对协商民主条件的论述到乔·埃尔斯特对协商与投票的思考；以及后来罗尔斯和哈贝马斯对协商民主的分析，他们均从不同的维度，对协商民主的研究作出了突出贡献。在此基础上，国内学术界对协商民主理论也进行了深入研究。陈家刚认为，协商民主鼓励自由平等的公民，在对公共利益进行考虑和对他人偏好进行尊重的基础上，通过广泛参与、深入讨论、理性表达等一系列过程，以达到寻求政治决策合法性的目的。林尚立把协商民主看作“在多元政治参与的基础上，通过保障协商过程的公平、有序，形成一种有序公共生活的民主政治形式。”[1]综上所述，协商民主应该具备以下八个基本特征：“多元性、合法性、程序性、公开性、平等性、参与性、责任性、理性。”[2]这对我国的基层协商民主建设具有借鉴意义。

关于中国特色的基层协商民主，国内学术界关注更多的是各个地区成功的实践及其经验总结，而对基层协商民主的概念并没有非常明确的界定。林尚立指出，首先要区分清楚“基层民主”和“草根民主”，二者的逻辑起点是不同的，前者是基于国家对民主的需求，而后者属于西方政治学中的概念，是内生于民众的一种民主需求；其次强调协商，特别是公民协商，有利于我国基层民主制度的发展。公民协商，就其本质来说，内嵌着“民主的群众性、有序性、自治性、参与性”[3]，而基层民主的有效运行恰恰需要这四者的有机统一。李仁彬认为，基层协商民主指的就是“在城市、农村和企事业等的基层单位中，公民通过集体公开讨论、交换意见等一系列过程，对公共事务进行决策”[4]。综上所述，中国特色的基层协商民主是以中国共产党为领导核心，在基层政权和社会生活中，各类自由、平等的主体积极参与关乎切身利益的公共事务；通过有效、理性的协商，进行偏好转换，以真正实现群众自治的民主实践过程。

二、基层协商民主的运行困境

（一）政社关系不明确，基层协商民主发育不健全

政府在基层社会中定位不明确，限制了基层协商民主的健康发展。基层政府本应坚持“有所为，有所不为”的原则，正确发挥其指导作用，但在我国长期的基层民主实践中，基层政府凭借其优越的政治资源，从指导者变成了实际上的管理者，过多地干预村委会或居委会范围内的基层事务，甚至包揽了本应通过决策性等基层协商形式来决定的重大事项，压制和挫伤了基层民众政治参与的积极性，抑制了基层协商民主的发育。

（二）各类基层协商机制功能定位不准

随着我国改革开放的不断深入，基层协商民主也获得了极大的发展，形式逐渐多样化，主要包括决策性协商、听证性协商、咨询性协商和协调性协商。然而，在我国的基层民主实践中，政府并没有详实地、有针对性地制定出具体规定，来说明采用某种协商形式的具体情况。例如，“民主听证会”应该在什么样的情况下召开，有些地方居委会打着基层民主的幌子，对一些本应该通过决策性协商形式来解决的自治事务，以召开民主听证会的形式来解决，这不仅不能推动基层协商民主的发展，反而破坏了民主，导致基层自治的淡化。

（三）基层协商参与者民主素养缺失

公民，包括村镇、社区的干部及工作人员在内的基层民众，普遍存在民主素养不高、政治参与意识淡薄的问题。一些农村干部由于受自身知识水平的制约，思想不解放，工作方式落后，甚至在一些经济落后的偏远地区，他们的工作方式还留存着计划经济时代的烙印。还有相当一部分民众缺乏进行理性协商的基本文化素养。例如，在基层自治组织中，在对关系到民众切身利益的重大事项进行表决时，由于普遍文化素质不高，难以形成基于尊重他人偏好，充分考虑公共利益，经过讨论而进行民主决策的氛围。

（四）基层协商民主形式趋同化严重

随着改革的不断深入，市场经济的逐步发展，基层协商民主实践形式得以进一步丰富。浙江省温岭市的“民主恳谈会”、杭州市的“四会”制度、新兴网络型民主协商、分众式协商民主等，这些根据地方实际情况探索出来的协商民主形式极大地促进了当地基层协商民主的健康发展，对其他基层社区、农村具有借鉴性意义。然而，在借鉴过程中，许多地区照搬、照抄典型地区的成功实践经验，没有根据各自地区经济和社会发展的实际情况去有选择地借鉴和创新，结果反而不利于其自身的发展。

三、推动基层协商民主发展的实践路径

（一）协调政社关系，推动政府由“管理”向“治理”转变

第一，政府应积极转变“重管制，轻服务”的管理方式，弱化行政依附关系，强化服务意识。下放与基层民众密切相关的办事职能，创新村委会和居委会的管理服务方式，为基层自治组织提供更为优质的公共服务。转变政府职能之所以对基层协商民主的健康运行发挥着至关重要的作用，是因为“善政是善治的关键”[5]。市场经济的不断发展，客观上要求政府从管理模式向治理模式的转变。

第二，为基层自治组织配备专职人才，协助他们在基层协商民主活动中明确必须要干、应该干好的事务，同时避免干许多不该干的事务，提高协商效率。在这个过程中，虽然需要更多地发挥基层组织的积极性和主动性，但是不得不承认，政府在整个社会的发展中依然发挥着“火车头”的作用。要实现善治所强调的公共利益最大化，实现基层协商民主所强调的多元主体参与性、公开讨论、理性决策等，还需要政府为基层组织提供更多专业化的服务与指导。

（二）区分不同基层协商民主形式的功能，完善相关制度保障体系

第一，以相关科研机构为载体，对居委会和村委会的干部进行培训，使其从逻辑上可以正确区分基层协商民主的不同形式。例如，对现阶段比较成熟的几种基层协商民主形式要明确区分。“议事公决会”属于决策性协商，是将讨论与决策紧密联系起来的一种会议形式；“民主听证会”属于听证性协商，强调就即将实施的公共政策进行听证和质询，讨论的结果可能会对公共政策的实施形成一定的影响，但是不涉及集体表决。“民情恳谈会”属于咨询性协商，是干部和群众进行交流、对话，以了解民情、民意的一种形式；“议事协调会”属于协调性协商，强调利益相关者之间就具体矛盾或事项进行公开讨论和表决的过程。

第二，在遵循一般原则的基础上，对基层协商民主的相关制度规定进一步细化，增强其可操作性。上级政府作原则上的规定，是基于增强基层灵活性与创新性的考虑。然而，一部分基层政府不能领会上级相关文件精神，直接套用，导致脱离实际，效果不佳。因此，上级政府在原则性的基础上，更应该考虑到相关制度在实践层面的运行问题。基层政府更应该注意在遵循一般原则指导的基础上，根据本地的实际情况，制定更加明确、详实、具有可操作性的规定。

（三）加强参与主体的文化教育和培训，积极培育民主的文化氛围

第一，制度层面上，建立、健全社区和农村的教育培训制度，完善专项培训机制。普及相关政策法规，培训与基层协商民主相关的专业知识等，同时积极推进各类培训常规化、精细化，以提高民众的科学文化素质、议事协商能力及逐渐培养其主动参与基层协商民主的意识。

第二，实践层面上，在社区、农村开展形式多样的教育实践活动。开展“法律进社区”、“农村法律讲堂”活动，提高基层协商参与主体的法律意识和理性协商能力；邀请当地高校专业教师定期进行“普及基层协商民主理论知识”的讲座，使基层民众真正理解和接受，进而逐渐产生对协商民主的价值认同。

（四）立足本地实际，创新协商民主形式

第一，各基层政府可以组织相关人员赴典型地区进行考察，有选择性地借鉴成功地区经验，推动具有本地特色的基层协商民主形式的发展。例如，“浙江省诸暨市的‘枫桥经验’、松阳县的巧借‘民情地图’服务协商民主、庆元县构建‘145’协商民主模式”[6]等案例，均有较高的学习价值。

第二，各地区应立足自身的经济发展状况、民众素养水平、基层制度化建设等，在借鉴的基础上进行创新。浙江省在长期的基层民主实践中，之所以能孕育出多种成功的基层协商形式，是有其内在原因的。比较发达的市场经济、普遍的文化素质的提高、民众民主意识的觉醒、参与基层协商主动性的增强等，都为其特色的基层协商民主形式的成长、成熟提供了精神土壤。然而，在我国一些社区、农村并不具备这样的条件，如果不加选择地全部接受，自然不能促进自身基层协商民主的持续健康发展。一言以蔽之，只有坚持一切从实际出发，基层协商民主才能充满活力。

[1]林尚立.协商民主——中国的创造与实践[M].重庆：重庆出版社，2014：34.

[2]陈家刚.协商民主与国家治理——中国深化改革的新路向新解读[M].北京：中央编译出版社，2014：63-65.

[3]詹姆斯·博曼.公共协商：多元主义、复杂性与民主[M].黄相怀，译，北京：中央编译出版社，2006：21-62.

[4]李仁彬.试论发展我国基层协商民主[J].党史文苑，2013（14）：52-56.

[5]俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000：8.

[6]浙江省统一战线理论研究会.基层协商民主案例[M].杭州：杭州出版社，2015：20-45.