城镇化进程中失地农民问题探析

刘 蕊

（中共南通市通州区委党校，江苏南通226300）

随着我国经济发展水平的逐步提高和城镇化进程的加快，大量的农业用地被征用，城镇化进程中因城市建设用地、国家交通等基础设施用地，全部或部分土地被征用的、从事非农职业或农业的城市郊区的农村居民被称为失地农民。由征地而引发的农民失地问题已成为社会的焦点问题。城镇化进程中对失地农民问题进行研究，关系到我国社会的稳定和经济的发展。

一、城镇化进程中失地农民面临的问题

（一）失地农民面临的就业问题

就业是民生之根本，农民失去土地就相当于失去了工作，失去了赖以生存的根本，也失去了家庭收入的主要来源。在城镇化进程中如果不能妥善解决失地农民的就业问题，将会引发大量的社会矛盾，对社会稳定有着不可低估的影响。

1.大量失地农民处于无业状态

随着城镇化进程的加快，城市周边的土地被大量征用，土地被征用的同时大量的拆迁补偿款发放到农民手中。一些有远见的农民会利用手中的钱做生意，还有的会在家庭周围找到适合自己的工作，但是大部分农民没有长远的规划，没有找或不愿意找正当稳定的工作，过着坐吃山空的日子，甚至少部分人拿到钱以后参与赌博、挥霍、享受。这都将成为影响整个社会和谐稳定的因素之一。

2.失地农民的职业缺乏稳定性

许多失地农民在政府的帮扶下实现了再就业，但是由于失地农民的文化素质偏低，劳动技能低下，很多人没有一技之长，随着我国经济结构及产业结构的调整，大量岗位需要有技术的、有管理经验的人员担任，而大部分失地农民因不能适应工作岗位的需要，导致失业的风险加大。

（二）失地农民面临的社会保障问题

解决好失地农民问题的关键在于安置好失地农民的生活，建立与失地农民情况相适应的社会保障制度，但从当前我国失地农民的社会保障机制运行情况来看，还存在诸多问题。

1.失地农民的补偿方式过于单一，征地补偿费过低

当前我国对失地农民的补偿方式一般都是采取单一的货币式，根据现有的补偿标准，每个失地农民所得的补偿款是一亩地7万到10万元人民币之间。当补偿款用完后，很多失地农民找不到稳定职业，生活将会陷入困境。

2.失地农民医疗保险制度不完善，抵御疾病能力较弱

新型农村医疗保险制度已经在我国逐步建立起来，虽然目前的参保率较高，但是缴费低，待遇低，农民生病后仍然陷入看病难、看病贵的境地。而大部分农民进城务工后，多从事高危职业，又没有在用人单位参加医疗保险，可能会导致因病致贫。

3.失地农民养老保险水平低，缺乏配套设施

目前我国农村的养老保障制度正处于起步阶段。大部分失地农民都没有稳定的收入，他们有参保的意愿，但是涉及到缴费就不太情愿，而养老保险缴费是要有连续性并且到一定年龄才能领取的，很多农民担心若干年后这些保障能否起到一定的作用，这也影响了其参保的积极性。

二、失地农民问题的成因探究

（一）城乡二元体制导致失地农民利益受损

随着城镇化的发展，我国现行的城乡二元体制造成农民利益受损严重。城乡二元体制下社会结构不平衡，我国长期以来优先发展工业是以牺牲农业、农村、农民的利益为前提的，但是农民的巨大牺牲却没有改变在社会保障和户籍方面对他们的不公平待遇。当前，农民主要是依靠土地收入维持基本生活，一旦农民失去土地，失地农民就应该享受同城镇居民相同的待遇，然而现实情况却并非如此。一部分失地农民转成了城镇居民，但未能享受城镇居民在各项社会保障方面的同等待遇。在城乡二元结构下，国家优先发展城市，优先保障城镇居民的利益，而广大农村处于边缘化的境地，农民的社会保障处于较低水平。

1.二元体制下农民参与市场经济难度大

从商品市场看，农民由于组织化程度低，一般只能进入城市集贸市场进行零星的、小规模的现货交易，基本上没有进入批发市场，更难以参与大宗远期合约和期货交易，粮棉油糖等大宗农产品批发贸易基本仍由国有流通企业垄断经营。从要素市场看，货币市场和资本市场因农业平均利润率偏低和受利益驱动，主要面向城市经济，城市相对充裕的资金没有进入农村，农民参与进入市场和资本市场的条件和渠道都十分有限；农村土地转化为工业和城市建设用地还不能直接市场化，必须通过国家征用转化为国有土地后才能进入市场，一级市场由国家控制，二级市场农民很难进入，农民在土地交易中处于弱势地位，难以分享农地向非农地转化过程中形成的巨额增值收益。

2.二元体制导致城乡分离的工业化模式

计划经济时期集中农村资源推进城市工业化，在很大程度上阻隔了我国城乡经济一体化进程。改革开放后，实行城乡分离的工业化模式，农产品生产、流通和加工没有形成有机联系，农民难以分享农产品的加工增值收益；乡镇企业在治理体制上独立于行业治理之外，既无所不包，又自成体系；农村“离土不离乡”的工业化和城市工业化并行发展和过度竞争，使得农村工业在市场供求格局发生变化和国内市场与国际市场对接后，发展空间受到明显制约，吸纳农村剩余劳动力的能力减弱，直接和间接地影响到农民分享工业化的成果。

（二）征地补偿制度和土地产权制度的缺陷侵占失地农民的利益

1.立法缺失导致征地补偿制度混乱

我国法律规定农村的土地属于集体所有，农户拥有使用权，城市的土地属于国家所有，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征用。这里依法征用的土地显然是集体土地，而“公共利益”的范围更广，这直接导致了土地的滥征滥用。很多地方政府为了增加财政收入，从农民手中低价征地再转手高价卖给开发商，直接侵害了农民的合法利益。

2.土地产权不明晰损害农民利益

我国的土地产权制度规定农村的土地属于集体所有，但是土地的集体产权格局又模糊不清。“这一状况限制了产权维护与处分的空间，造成多元产权主体间的相互扯皮和矛盾冲突，对所有的主体都没有明确他们的责任，更缺乏强有力的约束，对越权要付出的代价也没有明确规定，越权处分土地的现象时有发生。”“因土地产权多元主体的存在，出现集体土地所有权被淡化，农民土地使用权、收益权与处分权被国家土地行政管理权左右的倾向。而农民因一直未能成为土地的真正主人，没有产权人权利，不能对侵犯他们利益的行为进行制止。”

三、解决失地农民问题的路径思考

（一）打破城乡二元体制的束缚，构建新的经济结构新体制

建立和完善有利于城乡一体化的体制和机制，就是要以体制和政策创新为突破口，改革不适应社会主义市场经济体制要求、不利于城乡经济一体化的各项制度，从根本上消除阻碍城乡一体化的体制和政策障碍，促使城乡经济体制向不断适应完善社会主义市场经济体制内在要求的方向转变，为促进城乡二元经济结构向现代一元经济社会结构转变创造良好的体制条件。构建新的体制和机制最重要的是要深化户籍制度改革，逐步统一城乡劳动力市场。在有条件的地区取消城乡户籍差别，取消农业户口，以合法固定住所或稳定职业为依据，实行新户籍治理制度。农民取得城市户口以后，与原城市居民一样，尽同等义务，享受同等权利。逐步取消城市各种消费补贴和城市特有的社会福利，同时逐步加大对农村公共设施和公共服务的投入，较大幅度地提高农村居民的福利水平。

（二）完善相关的法律制度，健全征地补偿制度和土地产权制度

建立合理的征地补偿机制，完善相应的土地产权制度是解决失地农民问题的制度保障。当前的土地征用补偿标准无法满足农民长期的不稳定的生活，应提高补偿标准，完善相应的安置方式。在推动城镇化进程中，要优先考虑农民的利益，不能侵害农民的利益，在征地过程中应该以土地的市场价格为标准补偿农民。土地产权制度的完善不是短时间内能形成的，但是政府制定相关的政策时应该以农民的利益为出发点，保障农民的基本权益。

（三）拓宽失地农民再就业的渠道，建立健全相关的就业机制

政府在帮助失地农民就业的过程中应该提供相应的就业援助，为失地农民创造良好的就业环境，为创业的失地农民提供政策便利。失地农民在申请个体工商经营执照时，在税务、工商、城建等有关部门应简化手续，金融部门应放宽信贷条件，降低门槛，扶持失地农民发展经济。建立相应的就业服务信息体系，政府应根据当地的劳动力情况，逐步建立统一、开放、竞争的城乡一体化的劳动力市场，让失地农民能及时得到有效的就业信息。要加强对失地农民的再就业技能素质的培训，提高失地农民的就业和创业能力。地方政府要有针对性地制定失地农民职业培训计划，分层次、有针对性地培训失地农民，使之掌握一定的谋生技能。

（四）建立健全失地农民医疗卫生、养老保险制度

我国各级政府、保险行业、社会公益机构等应该为实现失地农民“老有所养，病有所医，失业有救济”的社会保障目标而努力。首先是改进和完善征地补偿制度，奠定社会保障基础。我国征地补偿标准过低，难以满足失地农民参加社会保障的需要。应逐步改进和完善征地补偿制度，为我国失地农民社会保障体系的建立奠定基础。其次是采取灵活多变的补偿安置方式，建立长效社会保障机制。目前我国对失地农民的补偿主要实行货币安置，但这种方式不利于建立长效的社会保障体系。当前应探索以“土地换社保”的失地农民安置新模式。再次是建立失地农民社会保障金和就业保障金制度。失地农民的社会保障基金是用来维持失地农民基本生活的，各部门应将资金及时、足额地划拨到当地财政部门的专户中。就业保障金需建立专门的账户统筹安排，专项用于失地农民职业技术培训费用的补贴。

综上所述，随着经济的发展和城镇化的加快，失地农民人数也呈上升趋势，伴随而来的一系列社会问题也将更加严峻。只有切实解决好失地农民的一系列问题，才能让中国的城镇化进程在平稳中前进，才能保证社会的健康发展。

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