城镇化进程中失地农民职业发展的责任主体研究

□周毕芬



城镇化进程中失地农民职业发展的责任主体研究

□周毕芬

失地农民在离开土地之后，面临职业发展问题。文章分析认为，失地农民职业发展存在多个责任主体，包括政府、村级组织、土地新使用者、失地农民自身，但实践中各个主体都未能履行好相应的职责，从而影响了失地农民的职业发展。本文提出，各责任主体应履行好各自职责，使失地农民能够获得稳定的收入来源，实现生计的可持续发展。

失地农民；职业发展；责任主体；城镇化

一、引言

政府主导的城镇化，一方面促进了城市向外围的快速发展，推动了农村人口向城市人口的转变，带动了二三产业特别是服务业的发展，从而使城镇化成为拉动经济增长的巨大引擎，另一方面，城镇周边农民因为城镇化进程的推进，逐渐失去了作为生产资料和生活保障来源的珍贵土地，可持续生计因此面临危机。尽管地方政府对失地农民给予一定的征地补偿款，但是由于征地补偿标准太低，与土地的实际价值相去甚远，不仅无法补偿失去土地造成的直接损失，而且有限的征地补偿款很快就会被失地农民消费殆尽，随之而来的是，失地农民可能陷入贫困境地，沦为城市新的贫民。因此，只有通过实现失地农民的职业发展，使之获得长久稳定的收入，才能使失地农民的可持续生计得到保障。

失地农民的职业发展是一个综合的概念，是指失地农民在城镇化和市民化的过程中，职业选择和职业提升的过程[1]，具体而言，包括两个方面的含义：一方面，失地农民在失去土地之后面临着就业去向的多种选择，如失业、从他人（如邻村农民）处承租土地继续从事农业生产、本地打工、本地创

业、外出就业（包括打工或创业）；另一方面，选择一种职业之后，还需要不断提升自己或壮大事业。如果选择的是受雇就业，就需要不断提高职业技能，以增强就业稳定性，增加收入，并且在职业通道上不断往上发展；如果选择的是创业，则希望在创业资金、场地、税费、信息、技术等方面获得更多的优惠或帮助。那么，对于失地农民的职业发展，哪些主体应该承担相应的责任？应该承担怎样的责任？各方主体目前履责情况又如何呢？本文试图对这些问题进行深入的分析和探讨。

二、失地农民职业发展的责任主体及其责任定位

在市场经济条件下，每个劳动者的职业通常是通过市场途径获得的，用工单位在劳动力市场上发布用工需求信息，劳动者向用工单位推介自己，劳动的供给与需求一旦匹配，劳动者便获得一份工作。从这个意义上说，劳动者能否在劳动力市场上获得一份工作，主要影响因素是自身的人力资本禀赋和求职技能。但是，如果劳动者的无业或失业状态主要不是由自身原因造成的，而是由经济或社会原因造成的，那么政府或其他相关部门就有责任对劳动者的就业进行干预。众所周知，失地农民是在城镇化进程中由于征地被迫失去土地从而失去生产资料的，因此，其职业发展的责任主体不应该只有他自身，而应该是多方面的。本文认为，对于失地农民的职业发展，地方政府、村级组织、土地新使用者及失地农民自身均应承担起相应的责任。

（一）地方政府的责任定位

农村土地所有权属于村集体，按照我国法律的规定，集体土地是不能在市场上进行交易的，只有被政府征用，成为国有土地之后，才能通过招拍挂的方式进行转让交易。集体土地最终无论作何用途，之前只有经过当地政府的征用，农民才会失去其经营权或使用权，开发商是不能直接与村集体或村民协商土地交易的。因此，农民失地，其直接原因是当地政府的征地。尽管地方政府已经按照现行土地管理法的有关规定，对失地农民进行了补偿，但是由于补偿标准过低，根本无法弥补农民失去土地所带来的损失，而且有限的征地补偿款到农民手上后过不了多久就会用完，失地农民将因此陷入生活困境。只有通过职业发展，让失地农民获得一份工作或自主创业，才能使失地农民实现生计的可持续发展。毫无疑问，作为土地征用者的地方政府在帮助失地农民实现职业发展的过程中，负有不可推卸的责任。

（二）村级组织的责任定位

正是由于农村土地归村集体所有，而村级组织（通常指村民委员会）在很大方面是法定的农村集体经济组织的代表[2]，代表农村集体经济组织行使对集体土地的管理权，是集体土地承包经营的发包者，因此，当政府要征用土地时，首先要与村级组织洽谈沟通，取得村集体组织的支持，村级组织再与土地承包经营者沟通，争取土地承包经营者的支持。可见，虽然承包经营者是土地的实际使用者，但由于并非土地的产权所有人，在政府征用土地时通常没有多少话语权，决定土地命运的往往是村级组织，甚至是少数掌握实权的村干部。按照土地管理法的规定，征地补偿款包含土地补偿费、安置补助费以及土地附着物和青苗补偿费等几个组成部分。安置补助费、土地附着物和青苗补偿费一般直接补偿给被征地农户。而由于土地所有权归属村集体，因此，土地补偿费一般先给村级组织，村级组织再转发给实际承包土地的农户，至于村级组织是否会截留部分土地补偿费，不同的村或许会出现不同的做法，学者们研究发现，实践中在土地出让金收益的分配格局里, 农民只得到5%-10% , 村级集体得到25%-30%, 而60%-70%为各级政府和中间商获取。[3][4]可见，一些村级组织并没有把从政府那得到的土地补偿费完全发放给被征地的承包户，而成为征地补偿的实际受益者，理应承担起失地农民职业发展的责任。

（三）土地新使用者的责任定位

政府征用农村土地，用途无非分为两类，一是公益性用途，二是商业性用途。政府公益性征地，比如用于建设党政机关事业单位、军事基地，或能源、水利、交通等基础设施等，因为新土地的使用者为非营利组织或社会大众，政府理应承担更多的促进失地农民职业发展的责任。现实中，城镇化的推进所征用的土地常常用于开发房地产，或用于建设工业园区。那么，土地的新使用者则为房地产开发商或工厂等营利组织，这些营利组织虽然不是土地的直接征用者，但他们从政府手中购买土地，成为土地的新使用者，也应该适当担负起失地农民职业发展的责任，比如从利润中提取一些经费对失地农民进行技能培训，并优先安置失地农民到本企业就业。

（四）失地农民自身的责任定位

在市场经济条件下，就业不再由政府统包统配，而是由市场进行配置，作为劳动者应该凭借自身的人力资本禀赋，努力在市场中寻找适合自己的工作岗位。但是，并非市场经济条件下，政府对劳动者的就业问题可以置之不理，恰恰相反，充分就业本身就是宏观经济政策的四大目标之一，政府应该努力创造就业岗位并尽量降低失业率。单从失地农民失去土地并非出于自愿来看，包括政府在内的有关各方都应该为他们的职业发展承担相应的责任。但这并不意味着失地农民的职业发展完全依赖其他各方，事实上，失地农民也应该适当承担职业发展的责任，并投入相应的物质资本、人力资本和社会资本。这是因为，一方面，失地农民的文化程度普遍偏低，既有经济社会方面的原因，也跟自己早年的学习态度有一定的关系，因此自身也有义务补课；另一方面，科学技术日新月异，企业对劳动者的技能要求与时俱进，失地农民也必须树立终身学习的观念，培养终身学习的习惯，以适应经济社会发展特别是城镇经济社会对劳动者素质技能的要求。即便失地农民不想从事工资性工作，而想自己创业，那么在创业项目选择、经营管理能力培养等方面，也应该充分发挥自身的主动性和积极性。

三、责任主体角色缺位：失地农民职业发展困境的成因

根据上述分析，失地农民职业发展的责任主体是多方的，不仅包括地方政府、村级组织，还包括土地新使用者和失地农民自身，每一个主体都应该为失地农民的职业发展承担起相应的义务。但是实践中，各方主体在促进失地农民职业过程中都存在一定程度的角色缺位现象。

（一）地方政府多采取货币补偿方式，缺少对失地农民职业发展的谋划

对于被征地农民，地方政府的通常做法就是货币补偿，而且这种补偿多为一次性的，失地农民拿到这笔征地补偿款之后，政府就不再理会。失地农民此后的生产与生活完全靠自己，失地农民可以把这笔征地补偿款用于生活消费，也可以用于生产投资，这与20世纪90年代末国企改革对工人的“买断”有点类似。征地补偿款只能满足失地农民短期的生活开支问题，不能从根本上解决失地农民长远的生计问题。由于政府征地补偿标准大大低于被征用土地改变用途后的市场价格[5]，农民与政府之间常常因征地发生矛盾，一些地方政府把征地拆迁工作推给施工单位，而施工单位在与被征地村民无法达成协议的情况下，甚至使用强制性手段，从而引发群体性事件甚至造成冲突双方人员伤亡，不仅严重影响了城镇化的顺利发展，而且也给社会稳定带来极大的隐患，同时也严重影响了地方政府在公众中的形象。失地农民必须要有持续稳定的收入来源，其生计才具有可持续性，因此，失地农民或者通过土地流转渠道承租他人的土地，或者拥有一个店面经营小买卖，或者掌握非农技能受雇到企业工作，只有这样，才能不会因为失地而使自身职业发展出现断层。对于失地农民的就业出路问题，一些地方政府能真正对失地农民进行非农技能培训，但不少地方政府并未履行好解决失地农民就业问题的职责，采取的是甩包袱的做法。

（二）村级组织热衷完成乡镇分配任务，对失地农民职业发展并不重视

农村土地归属农村集体经济组织所有，但现实中，许多农村并没有成立集体经济组织，按照有关法律的规定，村委会与村集体经济组织在职能上存在交叉重叠，因此村委会往往代表农村集体经济组织履行对土地的管理权和处置权，村委会也就成为农村土地的发包者，农户是承包人。村委会是基层群众自治组织，并非一级政权机构，乡镇政府与它并非领导与被领导的上下级关系。理论上说，村委会并不负有促进农民职业发展的责任。但是，现实中，村委会往往被视为乡镇政府的下级机构，承担着乡镇政府分配下来的许多任务。而村委会似乎也乐意承担乡镇分配下来的诸如计划生育、社会治安综合治理等各项非本职任务，因为积极完成乡镇政府分摊的任务，不仅村里可以从乡镇得到更多的物质奖励，而且村干部个人也可以得到精神奖励和晋升机会。在这样的农村基层管理体制下，村级组织对促进失地农民的职业发展自然缺乏动力。

（三）土地新使用者认为自身没有承担实现失地农民职业发展的义务

对于征地土地用于公益性项目建设的情况，前文已经分析了政府对失地农民职业发展的履责现状。而土地如果用于商业性项目，那么开发商作为土地新的使用者，其承担失地农民职业发展的责任状况如何呢？现实的情况是，开发商从地方政府购得土地之后，便把失地农民生活保障和职业发展的责任甩给了政府。开发商遵循市场交易的原则，既然从政府购得土地，已经向政府支付了土地转让金，就没有理由另外再承担失地农民生活保障和就业出路的责任。而若少数失地农民认识到，政府给予的土地补偿金远远低于政府通过招、拍、挂把土地转让给开发商的价格，则很有可能不肯搬迁，甚至誓死保卫土地，而有些开发商既然已经花费巨资购得土地，为了尽快把农民从土地上赶跑，不惜雇佣打手以暴力手段强制驱赶村民。开发商与失地农民之间流血冲突的事件，不时见诸报端。

（四）失地农民对自身职业发展的责任意识不强

失地农民总体文化水平偏低，技能欠缺，有学者调查发现，77.4%的失地农民只有小学及以下受教育程度，只有17%的受访者参加过职业技术培训[6]。由于自身素质技能较弱，失地农民通常较难获取非农职业机会，他们或者依赖政府安排工作，或者在家闲着没事干，少数人可能会做一些小买卖或者做修理工，但对长远职业发展缺少规划,许多失地农民种田无地、上班无岗、低保无份，只能依赖有限的征地补偿费“坐吃山空”[7]。一些失地农民拿到征地补偿款之后，或用于赌博，或用于其他奢侈消费，很快便挥霍一空。这些现象表明，不少失地农民对自身职业发展的责任意识还不是很强，没有从新的现实情况出发，努力提升自己的职业技能，积极寻找非农就业机会，以实现生计的可持续发展。

四、责任主体角色回归：促进失地农民职业发展的路径选择

分析表明，城镇化的发展产生大量失地农民，这些失地农民可以获得地方政府的征地补偿款，但征地补偿款严重低于被征用土地的实际市场价格，而且失地农民得到一次性补偿款很容易在较短的时间内花光，从而陷入生存困境。由于农村土地为集体所有，农民只有承包经营权并无所有权，土地所有权转让给国家往往是村级组织与当地政府协商的结果。政府通过招拍挂等方式，把土地卖给开发商。因此，对于失地农民的职业发展，存在多方责任主体，包括地方政府、村级组织、土地新使用者以及失地农民自身。但实际上各方都未能很好地履行相应的职责，导致失地农民的职业发展面临巨大问题，因此影响了失地农民生计的可持续发展。

为了促进失地农民实现良好的职业发展，以获得稳定的收入来源，从而实现生计的可持续发展，就必须提升失地农民职业技能，创造良好的就业环境，使失地农民获得更多的就业机会。

第一，政府必须担负起实现失地农民职业发展的职责。政府以较低的补偿金从农民手上征得土地，又以高昂的价格转让给开发商，这对失地农民而言有失公平。因此，政府应该从土地转让给开发商的溢价中提取一部分发展金，专门用于失地农民的就业促进。另外，政府可采取补贴的方式，鼓励失地农民集中居住区附近的党政机关事业单位聘用失地农民从事非正式岗位的工作，如保安员、保洁员、仓管员等。

第二，村级组织要帮助失地农民争取更多的就业机会。村级组织应该是村民最可信赖的代言人，是失地农民权益的维护者。在与政府协商土地转让的过程中，村级组织处于劣势地位。但是土地既已被国家征用，村级组织就应该想方设法帮助失地农民争取或创造更多的就业机会，比如与有关部门协商，把城镇化建设过程中的绿化工作、道路养护工作等交给失地农民来做，让失地农民有一个相对稳定的非农就业机会，获得一份相对稳定的收入。

第三，土地新的使用者特别是房地产开发商应尽力安排失地农民到本企业务工。尽管房地产开发商是从政府手里通过招、拍、挂的方式公开竞争获得土地所有权并进行商业性项目建设，似乎并没有亏欠农民的，但是开发商的土地原本就是农民的生活来源，正是由于开发商对农村土地的青睐，才让农民失去了土地，所以出于对失地农民的一种社会责任，作为土地新使用者的开发商应该为失地农民的生活出路提供力所能及的帮助，或者安排有一定文化程度的失地农民到本企业从事保安、勤杂等工作。

第四，失地农民应尽快转变角色，提高自身人力资本，积极搜寻或创造非农就业机会。失地农民的职业发展不能完全依赖政府或其他社会组织，自身也应承担一定的责任。所以，失地农民一定要利用好征地补偿款，除了必要的生活开支，其余款项要投资于个人的职业发展，比如参加一些技能性培训，努力掌握一项以上的非农职业技能，并且利用现代用工信息平台寻找合适的工作岗位，或者把征地补偿在扣除必要的生活开支之后投资于创业项目，通过创业实现积极就业，并争取地方政府对失地农民的创业补贴或其他优惠政策，以实现失地之后职业和生计的可持续发展。

[1]叶继红.失地农民职业发展现状、影响因素与支持体系建构[J].浙江社会科学，2014（8）：77-85.

[2]孔祥智，刘同山，郑力文.土地流转中村委会的角色及其成因探析——基于鲁豫皖三省15个村庄的土地流转案例[J].东岳论丛，2013（5）：103-108.

[3]程瑶.制度经济学视角下的土地财政[J].经济体制改革，2009（1）：31-34.

[4]张士杰，杨昌辉.快速城市化进程中失地农民安置问题研究[J].江淮论坛，2013（4）：22-26.

[5]谭荣，曲福田，吴丽梅.我国农地征用的经济学分析：一个理论模型[J].农业经济问题，2004（10）：41-45.

[6]李飞，钟涨宝.人力资本、社会资本和失地农民职业获得——基于江苏省扬州市两个失地农民社区的调查[J].中国农村观察，2010（6）：11-21.

[7]郑风田，孙瑾.从生存到发展——论我国失地农民创业支持体系的构建[J].经济学家，2006（1）：54-61.

2015-02-04

福建省软科学项目“城镇化进程中失地农民创业环境与服务平台建设研究”（2014R0006）、福建省教育厅重点项目“城镇化进程中失地农民就业保障研究”（JA13126S）。

福建农林大学公共管理学院，福建福州，350002

周毕芬（1971- ），男，福建永定人，管理学博士，福建农林大学公共管理学院副教授，研究方向：农村发展，劳动就业与社会保障。

F304.6

A

1008-8091（2015）03-0018-04