“南海航行自由”：中美在较量什么

美国希望中国在南海坐拥的岛礁无论如何都既不符合“群岛”的属性，又不具备岛屿地位，只能作为最多享有12海里领海权利的一个个孤立的岩礁而存在。这样，中国将很难依据现行国际法“挑战”美国军舰军机在南海的各种军事活动。

今年7月21日，美国负责亚太事务的助理国务卿拉塞尔在华盛顿出席第五次“南海会议”时再次对南海局势“表示担忧”，敦促当事各方“停止岛礁建设、停止设施维护、停止军事化”。他说，美方不关心南海岛礁的主权归属，而是关切包括航行自由在内的“普世原则”。此前，美国军方在南海彰显所谓“航行自由”的行动也在紧锣密鼓地展开。

7月9日，“沃思堡”号濒海战斗舰和“拉森”号导弹驱逐舰荷枪实弹地进入南海，对南海争议水域进行了联合巡航。而自今年年初以来，美国就以确保“航行自由”为名不断向中国南海岛礁建设活动发难。5月，美官员甚至称国防部长卡特考虑派遣军舰和军机进入中国填海造地的南海岛礁12海里以内水域，以“在世界贸易的重要海域确保航行自由”。美国的一些盟友也有意插足浑水，比如，澳大利亚政府积极考虑在中国南沙扩建岛礁附近开展“航行自由”行动。

对此，中国政府不断重申中方从未妨碍南海航行自由。回顾历史就可发现，南海周边某些国家和以美国为首的域外国家向中国发难炒作南海航行自由问题由来已久，中美两国在南海地区围绕“航行自由”时常产生摩擦，其中就包括2001年4月的南海撞机事件、2009年3月和2013年6月的“无暇号”事件等。那么，“航行自由”到底指什么？中国与他国在南海航行自由问题上是否真的存在冲突？为何美国如此关注这一问题？

航行自由问题的历史经纬

目前国际社会广泛讨论的“航行自由”泛指公海航行自由，是“公海自由”原则的最基本组成部分。公海航行自由指所有国家，无论沿海国还是内陆国，其船舶——既包括商船，也包括军用、政府船舶等公务船舶以及潜艇——都有在公海的任何部分自由航行的权利。在公海航行的船舶，也都有权悬挂本国旗帜，并且只服从国际法和船旗国的法律，不受任何其他国家法律管辖。

美国独立后制定的第一个用于指导对外关系的重要文件《1776年条约计划》完整贯彻了海洋航行自由的精神。第二次世界大战期间美英首脑联合签署的《大西洋宪章》又一次表达了美国捍卫航行自由的决心。至此，公海航行自由被牢固确立为一项海洋法原则，同时也是各国公认的习惯国际法规则。

20世纪50年代起，国际海洋法从习惯法规则逐渐变为条约法规范。然而，第三次联合国海洋法会议上确立的专属经济区等新制度并没有就航行自由问题达成充分共识。以美国为首的主要发达国家与发展中国家至少在两方面产生了重大分歧：一是各国对外国军舰在沿岸国领海内是否享有无害通过权意见并不统一。美国认为，军舰和其他船只一样，拥有无害通过领海的权利，无需事先获得沿岸国同意，甚至无需告知沿岸国。包括中国在内的很多国家则认为军舰不同于商船，无害通过权应受限制。二是专属经济区制度的建立使得外国军舰在这一沿岸国行使有限管辖权海域的自由航行问题变得模糊。美国等发达国家坚持认为，一切船只及飞行器在专属经济区内享有航行自由和飞越自由，甚至还包括进行军事测量、军事演习的权利，且这些权利的行使无需获得沿岸国的许可。中国等发展中国家则坚持，外国军舰在沿岸国专属经济区内的军事活动会严重威胁与损害沿岸国的和平安宁，妨碍沿岸国在该海域行使主权权利，与专属经济区的设立宗旨相违背。上述两方面的分歧成为美国与很多国家在航行自由问题上的矛盾根源，并在南海地区的实践中产生了更棘手的问题。

航行自由与美国在南海的利益

南海是连接中国与世界的海上通道，也是太平洋和印度洋之间的海上走廊。根据世界海运理事会统计，全球每年平均有四分之一的海上航运量要经南海运往各大洲;中国、日本、韩国等国家85%以上的石油进口经南海运输;美国从亚太地区进口的各种重要原料90%要经南海航道运回北美。而且，穿越南海的航线基本都要通过南沙群岛。南沙海域的重大商业价值，使代表美国商业巨头利益的政客和游说集团为所谓南海航行自由不断向政府施加压力，影响美国的外交和国防决策。

除商业利益之外，美国在航行自由问题上的另一重要考虑是其安全利益。美國在南海的军事存在是其“亚太再平衡”战略的重要组成部分。军事投送的重要保障就是运输通道的畅通。美国对中国崛起的疑惧心理，使得由美军执行的针对中国的情报收集活动与日俱增，往往通过海上及其上空的抵近侦察活动进行。对美军来说，妨碍其军舰军机在所谓“国际水域”及上空自由通行，就等于阻其耳目、断其手足。

实际上，南海的自由航行目标仅是美国在全球范围开展“航行自由计划”的一部分。1979年，卡特政府开始推行“航行自由计划”，在世界范围以准军事形式按照美国标准推行航行自由，每年向被某些沿海国宣布限制措施的海域派遣军舰和军机，以表明不接受这些国家的权利主张。2014年的“航行自由计划”对包括中国在内的19个国家的海洋权利主张“提出了挑战”。

美国之所以将中国沿海特别是南海地区列为“航行自由计划”的重点区域，直接原因是其对中国保障南海航行自由政策的不信任。从传统意义看，美国认为中国主张的南海断续线内权利之内容和形式处于“不确定”状态，担心中国政府有朝一日对断续线内水域主张排他性权利。美国之所以对中国南沙岛礁建设表现得过度敏感，是由于其担心中国改变有关岛礁的法律地位。根据《联合国海洋法公约》，岛礁至少可以区分为岛屿、岩礁、低潮高地三类，除了“能够维持人类居住或经济生活”的岛礁，均不得主张专属经济区和大陆架权利。因此，美国希望中国在南海坐拥的岛礁无论如何都既不符合“群岛”的属性，又不具备岛屿地位，只能作为最多享有12海里领海权利的一个个孤立的岩礁而存在。这样，中国将很难依据现行国际法“挑战”美国军舰军机在南海的各种军事活动。

中国不惧探讨南海航行自由

通过对“航行自由”问题正本清源，可以发现，美国所鼓噪的南海航行自由是有意将其概念模糊化，渲染中国违背国际公认的法律原则，故意制造一些伪命题抛给国际社会和本地区。实际上，中国从未以任何方式违背国际社会所公认的航行自由原则，也不惧怕与美国及国际社会探讨南海航行自由问题。

首先，公海自由原则、南海航行自由乃至世界范围内的国际航道安全畅通，符合中国的根本利益。从历史上看，海洋航行自由的内涵和外延越宽广，越有利于海洋强国和贸易大国的利益。中国处在建设海洋强国的历史进程中，必将愈发需要航行自由的国际法律制度保障。中国提出“一带一路”倡议，其中很重要的一个内容就是“贸易畅通”，而贸易畅通的根本保障就是陆路和海路贸易通道的安全与便捷。南海作为中国海路贸易的重要通道，对中国当前及未来的安全、繁荣和稳定至关重要。

其次，美国所关切的“航行自由”，本质上是主张在他国专属经济区内的军事活动权利，甚至是在他国领海内的军舰无害通过权。这在国际社会中从来没有达成共识，更没有可适用的规则。

因此，中国在南海主张管辖的海域内禁止美国军舰、军机的有关活动，并不违反任何习惯法规则和条约义务。

总之，根据公海自由原则产生的航行自由权利，世界各国都平等享有;但任何权利的行使都必须顾及他方合法、合理、合情的权益诉求。法律应是善治的良方，而非霸权的工具。

（《世界知识》2015年第16期）