人民政法传统的历史生成与法治转型

安秀伟（山东师范大学，山东　济南　250014）

人民政法传统的历史生成与法治转型

安秀伟
（山东师范大学，山东济南250014）

人民政法传统是在中国共产党领导下的人民政法实践中逐渐萌芽、发展和逐渐生成的。正确对待人民政法传统的态度是：它是在特定历史条件下生成的，不能机械地固守或神话人民政法传统；它的本质是要坚持党的领导，奉行群众路线，倡导司法民主，坚持实事求是，倡导司法公开，坚持为中心工作服务等；人民政法传统与现代法治并不具有天然的逻辑自洽性，发扬和创新人民政法传统需要遵循法治思维和司法规律。

人民政法传统；历史生成；法治转型

中国共产党领导下的人民政法工作可以追溯至20世纪30年代的苏维埃政权时期，在长期的实践中形成了一套行之有效的政法传统，并深得人民群众的赞许。但随着时代的变迁，人民政法工作与社会发展出现了一定的不适应性。为此，2013年中共中央提出要“深化司法体制改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，维护人民权益，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”①。深化司法体制改革是一项系统工程，既需从源头上弄清楚我国的人民政法传统从哪来、是什么，又需要紧扣依法治国的时代脉搏把握好司法改革的大方向，唯有如此才不致步入歧途。

一、人民政法传统的历史生成

传统，是指从历史上传承下来的思想、文化、道德、风俗、艺术、制度以及行为方式等，“就其最明显、最基本的意义来看，它的涵义仅只是世代相传的东西（tradition），即任何从过去延传至今或相传至今的东西”②。政法传统，是司法传统的另一种说法，是指在特定历史背景下形成的，经过中国共产党不断地总结和发展，至今仍在我国司法领域中发挥指引性作用的精神要素。在人民政法传统的生成进程中，以下三个因素发挥了关键性作用：

（一）苏联法的“榜样”作用

无论是中国共产党的成立，还是共产党领导下的政权和法制建设，从一开始就深受苏联革命和法制经验的影响。20世纪30年代是中国共产党创立政权和探索人民政法工作的起步阶段。1931年11月，中华苏维埃共和国在江西瑞金宣告成立，此后，相继颁行了宪法大纲以及土地法、劳动法、婚姻法、惩治反革命条例等法规。在中国共产党初期的政法工作开展过程中，苏联法发挥了“榜样”甚至模版的作用。

在新中国成立前后，中国对苏联法的学习和模仿达到了空前的程度。1949年2月，中共中央发表了“关于废除国民党六法全书与确立解放区司法原则的指示”，这与1917年俄国十月革命胜利后苏联劳动人民制定的第一个法律即废除全部旧法和旧司法机关的“关于法院的第一号法令”，在思路上如出一辙。实际上这并非巧合，而是中共中央的政治抉择，正如毛泽东1949年在《论人民民主专政》一文中对新政权的思考那样：“一边倒，是孙中山的四十年经验和共产党的二十八年经验教给我们的，深知欲达到胜利和巩固胜利，必须一边倒……不是倒向帝国主义一边，就是倒向社会主义一边，绝无例外。”③在这种政治形势下，新中国开始对苏联法律制度和理论主动、全面地进行模仿和学习，方式主要包括创办法学教育机构，培养苏式法律人才；翻译出版苏联法律教材和著作，传播苏联法律理论；“引进来、走出去”，聘请苏联法学专家来华讲学授课，派遣留学生赴苏学习等④。这种态势一直延续到1960年，随着中苏关系的恶化，中国走上了一条既反美帝、又反苏修的独立自主的道路。直到1989年中苏关系才初步实现正常化，但苏联很快就解体了。

（二）乡土国情的决定性作用

在新中国成立前，“从基层上看去，中国社会是乡土性的”⑤。除沿海和大都市以外，广大内陆地区都还处于从乡土社会蜕变的过程中，属于“法治秩序”“礼法秩序”“德治秩序”“人治秩序”“宗法秩序”等组合而成的“多元混合秩序”。费孝通所谓的“基层乡土社会”，是与古代高高在上的统治阶层所在的上层社会，以及清末以来受西方文化冲击形成的以军阀、政客和知识分子为主导的社会层面相对而言的。

中国共产党领导的革命根据地和解放区政权大多位于偏远农村地区，是典型的乡土社会。陕北革命根据地，是这种乡土社会气息最为浓郁的地区之一。对于乡土社会的人们来说，清末以来从西方学来的现代司法制度与理念完全是陌生事物。另外，中国的乡土社会与苏联的农奴社会具有一定的相似性，因此，源自苏联的土地革命、阶级斗争、革命专政、人民主权等具有强烈意识形态色彩的革命政策对民众具有强大的号召力和吸引力。在一些具体诉讼制度或司法制度方面，革命根据地政权坚持了独立自主的理念，在借鉴苏联法、国民政府法制经验的基础上，根据中国国情作了改变或者创新。例如，陕甘宁边区司法领域创造性提出的“马锡五审判方式”，即是“对以血缘和地缘为基础的调解手段的重视、对地方话语权威的整合、为民做主的思想、息讼的目的追求，显然是利用了传统法律文化资源中的形式，而融合了近代法治的民主、公正、效益等内容”⑥，这使“马锡五审判方式”成为沟通传统法与现代法的成功范例，也是人民政法传统开始形成的标志。

（三）政治斗争形势的重大影响作用

从语源看，“政法”一词源于日语“法政”，本意是指法学和政治学，实指法学专业教育。新中国成立后，以朝阳大学更名为北京政法学院为开端，“政法”一词开始进入中国人的日常生活。从“法政”到“政法”，不仅是近代以来法学教育机构名称的演变，更体现了政治与法律之间的相互关系，潜意识里是中国传统法律观念中法律工具主义价值观的体现。其实，“法”与“政”顺序的变化，也是马克思主义法律观的外在表现和要求。在马克思主义经典作家那里，法律历来是阶级斗争的工具之一；在马克思主义指导下，中国共产党的政权建设和政法工作实践的总体特征是，“政策、法律的制定与实施必须服务于、服从于党和国家社会治理的根本目的，强调国家权力的相互配合和执政党的政治领导权在各种国家权力之间的主导、协调作用”⑦。

人民政法传统随政治斗争的需要而不断作出调整，在人民政法工作的各个领域几乎都有体现。以体现司法民主精神的人民陪审员制度的演变为例：1932年中华苏维埃共和国临时政府颁布的《裁判部暂行组织及裁判条例》第十三条规定：“法庭由工人组织而成，裁判长或裁判员为主审，其余二人为陪审员。”这里突出强调了裁判员、陪审员应当由工人选任，这与当时的工农政权的性质和政治斗争形势是相适应的。抗日战争时期，中共领导下的边区政府纷纷出台文件，对于人民陪审员的产生采取选派制为主、聘任制为辅的方式，“主要形式有：群众团体代表陪审，包括工人抗日救国会、农民抗日救国会、青年抗日救国会、抗敌后援会、牺盟会以及其他群众团体；同级参议会驻会委员会代表参加陪审；地方公正人士参加陪审，这里的地方公正人士是指参加抗日民族统一战线的开明士绅”⑧。可见，为了适应抗日战争的严峻形势，人民政法工作也为组建最广泛的抗日统一战线做了必要的调整。到解放战争时期，在土地改革运动期间各解放区又纷纷规定，人民法庭的陪审员应绝大多数来自于农民。

二、人民政法传统的精神实质

由于“传统”是在历史上形成的，所以很容易与“过去”画等号。某一历史上的事物要成为传统，需同时具备四个要素条件：一是时间要素，不经历时间的沉淀无法成为传统；二是传承性，即由古至今的延续性；三是规定性，即延续下来的事物在现代仍然发挥着重要的作用，而不是只历史上一度存在的僵死的东西；四是观念性，即能成为传统的东西主要是主观的、精神的要素，而主要不是其历史表现形式。其中，最后一点最为重要。我们继承和发扬人民政法传统，并非要继承人民政法工作的历史表现形式，而是要发扬人民政法传统的精神内涵。从某种意义上说，人民政法传统不是不证自明的，而是在官方不断总结和阐释中逐渐升华的，从具象走向抽象、从形式提炼为精神特质。人民政法传统具有以下六方面的特质：

（一）在与政党的关系上，坚持党的领导

党对政法工作的领导，是人民政法最主要的传统之一。1959年5月16日，董必武在全国公安、检察、司法先进工作者大会上讲话指出，“我们党从井冈山建立革命政权的时候起，就有了自己的政法工作。人民政法工作和军事工作、经济工作、文教工作一样，在党中央和毛主席的领导下，从民主革命到社会主义革命，逐步积累起丰富的经验，形成了自己的优良传统。这就是服从党的领导、贯彻群众路线、结合生产劳动、为党和国家的中心工作服务”⑨。在新中国成立前后，中共中央先后设立了“中央法律委员会”“政法小组”“政法委员会”等涉及政法工作的组织，其权力也几经缩减或扩张，但这只是党对政法工作的具体领导形式发生变化，党领导政法工作的指导思想却始终未变。

（二）在司法宗旨上，奉行群众路线

“群众路线”原本是中国共产党的政治路线和组织路线，也是党做一切工作的根本路线。司法中的群众路线，被视为是党领导下的“政法工作的生命线”⑩，它要求司法官员办理案件不应拘泥于法律形式，要把实现人民群众的利益作为司法工作的出发点和归宿。早在陕北革命根据地时期，毛泽东就曾说，司法不要只靠专审案子的推事、裁判员，“任何事都要请教群众”⑪。从其表现形式看，以“深入群众、调查研究、调解为主、巡回审理、就地解决”为特点的马锡五审判方式，就是司法工作中群众路线的集中体现。马锡五自己也说：“国民党反动派所经常采用的审判方式是高高在上的坐堂问案的方式，我们所采用的审判方式是群众路线的审判方式。”⑫除此之外，人民陪审员制度、信访制度、人民调解制度等，也是群众路线的重要表现形式。1949年新中国成立后，第一任最高法院院长沈钧儒强调：“人民司法工作，是依靠人民、便利人民、为人民服务的工作，人民司法工作者应该全心全意为人民服务；因而群众路线是人民司法的一个基本问题。”⑬

（三）在哲学思维上，坚持实事求是

马克思唯物主义的哲学观，对苏联和中国的司法工作发挥了理论指导作用。在1930年代陕甘宁边区政府时期，毛泽东在党的“整风运动”中批判了“本本主义”和“教条主义”，并倡导一种新的思想路线和工作作风即“实事求是”。由于实事求是既符合马克思唯物主义哲学，又适应了中国革命发展的实际需要，遂被确立为中国共产党的基本思想路线和工作方法。改革开放以后，“实事求是”在新的历史条件下再度焕发生机。1978年邓小平在讲话中强调：“实事求是，是毛泽东思想的出发点和根本点。这是唯物主义。”⑭在党的领导下，“实事求是”理所当然地成为立法和司法活动的指导原则，从而形成了一种“有错必纠”，与西方形式理性主义司法理念不同的政法文化传统。“重证据、重调查研究，不轻信口供”的诉讼证据理念，发达的再审程序设计和频繁启动的涉诉信访机制，以及“以事实为根据、以法律为准绳”的司法原则的确立，都是在实事求是的政法传统下形成的。

（四）在司法理念上，倡导司法民主

在苏联法的影响下，中国共产党自20世纪30年代就在革命根据地的司法实践中确立了人民陪审员制度。在陕北革命根据地时期，马锡五审判方式中“依靠群众”参与审判，本质上也是司法民主的一种特殊表现。新中国成立后，1953年中央人民政府颁布的《人民法院暂行组织条例》《最高人民检察署暂行组织条例》和《各级地方人民检察署组织通则》，1954年《宪法》第七十五条，均确立了人民陪审员陪审的审判制度。2004年12月，最高人民法院在《关于提请审议〈关于完善人民陪审员制度的决定（草案）〉的议案》中指出，“人民陪审员制度最早始于革命根据地时期，是我国司法制度的一项优良传统”，“为了健全社会主义民主法制，充分发挥人民陪审员在审判工作中的作用，弘扬司法民主”，提请全国人大对人民陪审员制度进行了专门立法。

（五）在司法方式上，倡导司法公开

早在土地革命时期，《中华苏维埃共和国裁判部暂行组织及裁判条例》第十六条就规定：“审判必须公开，倘有秘密关系时，可用秘密审判的方式，但宣布判决时仍应公开进行。”1941年5月制定的《陕甘宁边区高等法院对各县司法工作的指示》中也规定：“判决案件完全是公开的，在必要时可以举行人民公审来判决。但法律规定的不宜公开审判的案件除外。”新中国成立后，司法公开制度被宪法确定下来。1954年《宪法》第七十六条规定，“人民法院审理案件，除法律规定的特别情况外，一律公开进行”。此后，我国在宪法、人民法院组织法和诉讼法中，都反复重申了这一精神。

（六）在司法功能上，坚持司法为中心工作服务

在革命和建设的每一个阶段，中国共产党都会提出一项中心工作任务。1979年彭真在法制宣教班第一期结业典礼上曾说：“公、检、法的任务，总是围绕着党和国家及全国人民的任务的。”⑮例如，党的十一届三中全会明确提出把全党的工作重心转移到社会主义现代化建设上来，1982年8月3日《人民日报》社论强调：“随着党和国家的工作重心转移到社会主义现代化建设上来，政法工作要更加自觉地、更加明确地为保卫和促进社会主义现代化建设服务。这是政法工作的根本任务。”⑯从最高法院历年工作报告看，人民法院的审判工作也是主动地服务于党和国家的政治中心任务的。

三、人民政法传统的法治转型

客观而论，我国的人民政法传统并非是在法治社会土壤里酝酿生成的，人民政法传统与法治精神也并非具有天然的自洽性。实际上，直到1997年党的十五大才首次提出，“依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略”。1999年，“依法治国”才正式写入宪法。2014年，中共十八届四中全会再一次通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出要完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度，优化司法职权配置，推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化，提高党员干部法治思维和依法办事能力等改革思路。回顾历史，从法治首倡至今不过20年时间，其间人民政法传统与现代法治精神冲突的事例并不鲜见，司法改革也不乏误区，如何继续推进人民政法传统的法治化转型值得认真思考。

（一）人民政法工作应当尊重法治和司法规律

在法治社会里，人民政法工作和司法改革应当尊重法治和司法规律，这是原则也是底线。在实践中有两个认识误区需要警惕：其一，需警惕将“法治与司法规律”等同于“西方法治和司法规律”。现代法治的确滥觞于西方，然而，将现代法治和司法规律一律贴上“西方资产阶级”的标签显属错误。西方法治精神源于古希腊城邦民主制，亚里士多德第一次提出了法治学说，之后经无数学者长达一千多年的不懈努力，最终在资产阶级大革命时期被发扬光大。可见，法治精神和司法文化不仅是西方资产阶级革命的产物，更是全人类智慧的结晶，是在综合世界各地优秀法文化传统的基础上形成的。其二，需警惕将人民政法工作实践一律贴上“中国特色的法治和司法规律”标签。与西方相比，我国法治的确有差距，现代法治国家的建设因此步履维艰。但是，如果因此否认现代法治和司法规律的存在，将中国司法实践中的做法一律贴上“中国特色的法治和司法规律”标签，则有法治虚无主义的嫌疑。

关于法治和司法规律的学术成果可谓汗牛充栋，本文没有综述的必要。简言之，法治有两条铁律：一是“形式法治”，即“要保证人民在自己的法律面前人人平等，不允许任何人有超于法律之上的特权”，这是邓小平在十一届三中全会报告中对“文化大革命”惨痛历史进行反思的结果，并被世界各国宪法广泛确认的一条法治规则。二是“价值法治”，“法治精神是一个融善治、民主、共和、人权、自由、公正、理性等精神要素为一体的科学命题”⑰，是一种与专制、擅权、非理性相对应的社会治理方式。司法活动总是存在于一定的政治、经济和社会环境之中，司法理念和制度也会随着政治、经济、社会环境及其发展变化而呈现不同的面目。但是，司法权作为一种国家权力，其运行有一定的规律性，即应当体现司法权的固有本质属性：一是司法权对于争议各方的中立性和平等性；二是司法权对于外部力量的独立性和公开性；三是司法权介入的被动性；四是司法权运行过程的程序性和法定性；五是司法权运行结果的终局性和权威性；六是司法权价值取向上的公正性和效率性。

（二）应当区分人民政法传统的精神实质与形式

人民政法传统不乏优秀的因素，但人们在“传承什么”的问题上经常陷入认识混乱。比如，有人认为，马锡五审判方式、人民陪审员制度、涉法信访的接待等，都是人民政法工作的优良传统。基于这种认识，有的地方法院热衷于复古“马锡五审判方式”，大力提倡法官“走出去”，坚决摒弃衙门作风，把人民群众“请进来”，实现案结事了、促进和谐，拓宽解决涉诉信访问题的思路，促成息诉罢访⑱。这种理解混淆了人民政法传统的“神”与“形”，误把历史上的某些制度、实践做法等“形”的东西当成人民政法传统本身。

传统主要是指一种具有传承性、主观的、精神的要素，而不是历史上的具体做法。蕴含在马锡五审判方式、人民陪审、涉诉信访等背后的“司法民主”和“司法为民”精神，才是人民政法的优良传统。在法治时代学习七十年前陈旧做法的“形”，而不思继承和发扬人民政法传统的“神”，其结果无疑是犯了买椟还珠式的错误。十八大以来的司法改革部署，也是秉持法治思维，及时地把政法工作思路拉回到了法治的轨道。

（三）以法治思维创新人民政法工作的新形式

对待人民政法传统的正确态度既不是弃之不要，也不是固守传统，而应当适应社会发展不断进行创新，这也是传统的应有之义。“传统的正确意义，应该是在保持稳定的连续性中的变革和创新的文化时间过程。任何文化，作为传承的东西而且成为‘统’，都是保守与变革在整合中的统一，都是在连续性中的发展。”⑲但是，创新人民政法工作的形式，不能违背法治精神和司法规律。

在人民政法工作实践中，我们积累了不少经验，也有负面的教训。例如，在20世纪80年代以来的“严打”活动中，各级公检法机关都积极配合，从严从快处理了一批犯罪分子，虽然对社会转型中秩序的维持作出了重要贡献，但也在一定程度上沿袭了“运动式司法”的积弊。再如，在参与社会治安综合治理、为经济建设保驾护航的政策感召下，人民法院积极主动“上门揽案”的现象一度相当普遍，违背了“司法被动性”的本质。又如，在“案结事了”“注重社会效果”的精神指引下，有的地方法院把“调解率”作为衡量法官业绩的“硬指标”⑳，违背了调解必须自愿、合法的原则。正是出于对一个时期以来人民政法工作中存在的混乱现象的反思，2014年十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出要完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度，建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度；优化司法职权配置，探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院；推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化，完善法律职业准入制度等，彰显了把人民政法工作的改革纳入法治轨道的决心。同时，这也为人民政法传统的法治化转型指明了方向。

注释：

①《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《人民日报》2013年11月16日，第1版。

②［美］希尔斯：《论传统》，上海人民出版社1991年版，第15页。

③《毛泽东选集》（第4卷），人民出版社1991年版，第1477页。

④刘颖：《法概念的跨语际实践：苏联法在中国

（1949—1958）》，法律出版社2011年版，第108—119页。

⑤费孝通：《乡土中国》，三联书店1985年版，第1页。

⑥刘全娥：《陕甘宁边区司法改革与“政法传统”的形成》，吉林大学2012年博士学位论文，第99页。

⑦徐亚文、邓达奇：《政法：中国现代法律传统的隐形维度》，《河北大学学报（哲学社会科学版）》2011年第5期。

⑧邱腾：《论我国法律文化演变中的陪审制度》，重庆大学2012年硕士学位论文，第18页。

⑨《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第423—424页。

⑩徐健：《群众路线是政法工作的生命线》，《江苏法制报》2014年4月21日，第8版。

⑪谢觉哉传编写组：《谢觉哉传》，人民出版社1984年版，第91页。

⑫邱水平：《在政法工作中始终坚持党的群众工作路线》，《红旗文稿》2013年第19期。

⑬沈钧儒：《沈钧儒文集》，人民出版社1994年版，第661页。

⑭《邓小平文选》（第2卷），人民出版社1994年版，第114页。

⑮彭真：《论新中国的政法工作》，中央文献出版社1992年版，第190页。

⑯《人民时报》社论：《政法工作要更加自觉地为四化建设服务》，《人民日报》1982年8月3日，第1版。

⑰张文显：《法哲学通论》，辽宁人民出版社2009年版，第406页。

⑱梁明远：《弘扬“马锡五审判方式”践行司法为民根本宗旨》，《甘肃日报》2015年8月14日，第13版。

⑲李鹏程：《当代文化哲学沉思》，人民出版社1994年版，第371页。

⑳王德新：《法院调解主导型司法政策的检讨与转型》，《河南社会科学》2013年第6期。

责任编辑王勇

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1007-905X（2016）02－0070－05

2015-12-10

安秀伟，女，山东梁山人，山东师范大学马克思主义学院副教授，硕士生导师。