论外籍华人参政议政制度的构建

冯泽华



论外籍华人参政议政制度的构建

纵观中国国情，外籍华人参政议政似乎是一件不可逾越之事，故而学界避而不谈，相关成果亦难以诞生。从世界参政议政制度的发展趋势来看，不仅是一国之公民，有时，外国侨民在该国定居若干年后，该国亦会明确该外国侨民一定的参政议政权，从而保障外国侨民的合法权益。然而，在外国侨民中，外籍华人与我国之情感最深。依法明确外籍华人在我国能参政议政，有利于激发外籍华人投身于我国现代化建设的热情，推动我国“一带一路”倡议的实施。

外籍华人； 参政议政制度； 可控范围

学界普遍认为公民拥有一国国籍是该公民能够在一国参政议政之前提，就我国而言，亦即能在我国参政议政的只能是具我国国籍的公民[1]。然而，此种观点并未立足于我国实际国情，实践上对于巩固海内外侨胞的统一战线颇为不利。从我国实际情况来看，由于许多永久性居留政策、海外人才引进政策等政策与外籍华人的切实利益息息相关。若这些政策的制定过程均没有外籍华人的参与，或者外籍华人参与程度不高，那么，这些政策则难以体现外籍华人之真实诉求，政策的施行目标亦难以实现。侨务法治建设应立足于外籍华人对于我国特殊贡献的基础上，在可控范围内明确外籍华人拥有一定参政议政的权利，这有利于激发外籍华人投身于我国现代化建设的热情，推动我国“一路一带”倡议的实施[2]，切实保障我国国民经济又好又快地发展。

一、外籍华人参政议政的现实困境

(一)客观困境：制度的否定

参政议政，一般是指公民依据宪法和法律规定，参与国家政治生活的活动，表现为两种形式：一种是公民参与国家、社会组织和管理的可能性，以选举权和被选举权的行使为基础；另一种是公民在国家政治生活中依法自由地发表意见、表达意愿的自由[3]。参政议政，主要是为了保障一国公民享有的政治权利。根据我国宪法、选举法、刑法等法律的规定，我国参政议政权主要包括：1.选举权与被选举权；2.批评、建议、申诉、控告或者检举；3.言论、出版、集会、结社、游行、示威；4.担任国家机关职务的权利；5.担任国有公司、企业、事业单位和人民团体领导职务的权利。这五大类参政议政的权利可以概括为选举权与被选举权、监督权、表达自由、公职权共四项。

时至今日，无论是我国宪法，抑或是选举法等基本法律，均没有明确外籍华人可以在我国参政议政。而我国《宪法》又明文规定，拥有中华人民共和国国籍的公民，才能享有宪法和法律规定的权利，这就在根本大法上明确否定了外籍华人在参政议政的可能性。在一些涉侨法律法规和政策中，尽管外籍华人享有社会保障的权利，但这些涉侨法规对于外籍华人参政议政权的保护都十分模糊。根据《选举法》的规定，只有拥有中国国籍的人，才有当选人大代表的资格，而一旦不再拥有中国国籍，那么其人大代表的资格也将被终止。尽管《中国人民政治协商会议章程》并未明确要求政协委员必须要有中国国籍，但政协委员一般是中国公民，如果出现更换国籍的情况，一般不会被推荐为政协委员。

(二)主观困境：主流观点否定与护侨意识淡化

全国政协新闻发言人吕新华曾表示，我国法律不承认双重国籍，全国政协禁止外国公民参加。[4]主流观点关于我国公民参政议政之依据，多集中在宪法、选举法等法律的明文规定。然而，这种观点显然不能分清宪法规定参政议政与公民本身享有参政议政的关系。无论如何，主流观点的否定态度，导致外籍华人在我国参政议政的实现变得困难重重。侨务法治下，华侨与华人的关系、华人与一般外国人的关系是当下亟需厘清的命题之一。[5]学界普遍没有认真研究这两组关系，进而片面地将外籍华人视为一般外国人，这亦是多年来外籍华人难以在我国参政议政之根源。

再者，部分侨务工作者护侨意识逐渐淡化亦是导致外籍华人参政议政难以实现的重要因素。[6]一些地方的侨务工作部门对于保护外籍华人权益的重要性认识不到位，缺乏应有的自觉性和主动性，导致外籍华人的一些合理诉求长期得不到有效解决。一些涉及外籍华人的方针、政策在制定时只停留在听汇报、看材料，仅了解外籍华人少部分情况，没有真正全面掌握外籍华人的真实情况，亦没有考虑外籍华人身份之特殊性，外籍华人的权益无法得到切实保障。这些问题的缘由都可归因于外籍华人在我国未能真正参与到政治生活中，从而丧失了制定涉及其自身权益的政策、方针的机会。

二、外籍华人参政议政之必要性

(一)侨情新形势下外籍华人特点显著

1．人数众多、分布范围广

从世界各国移民格局来看，外籍华人人数众多、分布范围广是不可否定之事实，以至于有“哪里有海水，哪里就有华人”的说法。国务院侨办主任裘援平披露，海外华侨华人最新人数已达6000多万，分布在198个国家和地区[7]，其中，90%以上的群体为外籍华人。可见，外籍华人至少应有5400万，数量如此众多。外籍华人分布的范围基本覆盖六大洲四大洋，这样的格局是世界其他国家所没有的。我们应当有必要倍加珍惜这种人力资源，并将其运用于打开和谐公共外交的层面上。同时，中国的“一带一路”战略是一个国家大战略，它既需要海外华侨华人大力宣传这一战略，亦需要他们以其经济资本和智力资源投身其中[8]。

2．经济上有实力

纵观世界各国，许多外籍华人经济实力雄厚。在东南亚各国，外籍华人企业家多不胜数。2013年，马来西亚排名前十位富豪中，有八位是外籍华人；同年度的泰国，排名前五位的富豪全部为外籍华人。此外，菲律宾、新加坡等国的外籍华人富豪亦名列前茅[9]。在欧美地区，美国华商的高科技企业主要集中在硅谷地区，外籍华人在硅谷创立的企业每年以20%的比例增长[10]。可见，外籍华人的经济实力比较雄厚，可为我国当前产业升级提供不少的资金来源，让其参与国家之政治，有利于让其安心投资于我国。

3．专业上有造诣

热爱学习，自古以来就是中华民族的优良品德，这就练就了许多专业上有造诣的外籍华人。2008年金融风暴后，美国原本在华尔街工作的美籍华人有回国意愿的至少在五成以上[11]。目前，我国“千人计划”引进的近3000名海外高层次人才中，94%以上是华侨华人[12]。人才是第一资源，人才强国战略是重要的国家战略，只要充分了解外籍华人专业人才的诉求和状况，才能根据他们的专业特点，有效地开展侨务引智工作。当前，正是我国开展人才工作的最佳历史时期，这是自改革开放开展侨务引资工作以来，我国面临的又一次重大机遇。在侨务法治新形势下，许多外籍华人人才势必会被引进国内，而相关的海外人才引进政策的制定竟没有外籍华人的充分参与，则难以体现外籍华人之真实诉求，更难以切实制定出能够吸引他们回归我国的政策。

4． 政治上有影响

世界范围内，政治上有影响的外籍华人多不胜数。美国前驻华大使骆家辉、美国前劳工部部长赵小兰等正是外籍华人在美国参政议政成功的典型例子。新加坡是东南亚唯一华人占人口绝对多数的国家。华人在新加坡的政治和社会发展进程中扮演着关键角色[13]。允许外籍人士担任政协委员未必是件坏事，与全国人民代表大会作为立法机关不同，政协的主要职能是建言献策，故允许外籍人士建言献策并不会影响到中国的国家利益[14]。2012年1月，汕头市率先制订了《关于邀请台湾人士和海外华侨华人列席政协汕头市委员会全体会议的暂行办法》，邀请在汕头市投资台商和海外华侨华人代表列席政协全体会议，为外籍华人参政议政，共同建设汕头提供新平台。[15]外国人在我国历史上参政议政并非没有先例，早在古代，就有许多外国人在我国担任重要官职。如，唐朝，日本人藤原清和，官拜秘书监，至三品；高丽人高仙芝，玄宗时官至武威太守、河西节度使。清朝，比利时人南怀仁被授以钦天监监副等。今日，我国的一些陈旧思想却因这个国籍问题而抛弃了中华民族千百年来“海纳百川，有容乃大”的优良品格，实属遗憾。

5． 文化上有影响

海外华人文化是对中华文化的一种发展和继承，即体现了中华文化的一些传统特征，又是在不断的矛盾冲突中融合了入籍国的新文化特征，从而形成独具特色的海外华人社会文化。文化是一种软实力，影响巨大，当今社会激烈的竞争实质上也是一种文化竞争，文化竞争反映的是一个国家综合国力。首先，华人文化是中西文化发展交融的纽带。例如，当今出现的“汉语热”、“中国年”现象可得知海外华人文化的影响力，华人作为一个桥梁，将中华文化向世界各国传播，使得中华文化更具感召力、凝聚力和吸引力，也使得中华文明为更多世人分享。其次，华人文化促进整个世界人类文化的发展。例如，吴建雄、杨振宁、李政道对科学的贡献是不可计量的。华人文化是中华民族文化与世界其他民族文化交流的交叉点，是一种新文化，其交融过程中爆发了不少新鲜且优秀的价值观念和科学技术，从而促进世界文化的进步。

(二)各国明确外国侨民参政议政的趋势日益明显

2011年9月，台湾“行政院”研究发展考核委员会发布的《各国移民参政权之比较研究》显示：截至2007年，有65个国家赋予外国侨民一定的参政权。

瑞典于1976年率先赋予外国侨民地方选举权，随后，丹麦、挪威等国家制定了类似的法律[16]。回归东亚，韩国于2004年出台的《居民投票法》明确特定的外国人享有对行政事务的“公投”权利，但未涉及地方政府选举。2005年，修正后的《公职选举法》正式赋予获得永久居住权3年以上且年满19岁的外国人享有选举权[17]。至今，这些国家的立法实践一直在表明：允许外国公民参政议政，并不会对国家之政体与利益产生损害，相反，许多外国公民参政议政，极大地促进了定居国的民主进程和国际影响力。

外籍华人在我国参政议政并非没有先例，2013年1月，美籍华人庄佩源担任新疆维吾尔自治区十一届政协委员。庄佩源作为新疆政协新增加的“对外友好界别”中的一员参加政协会议。是否爱国，并不以是否拥有一国国籍为前提，我国近现代史一再表明：在国家发生危难时，许多外籍华人捐资赠物，积极参与救亡运动，抵抗外敌入侵，旨在让母国人民过上安逸和稳定的生活，而不少拥有我国国籍的人却走上了卖国求荣的汉奸道路。可见，只要对国家有利，情感上和行动上都表现出爱国情感，那么明确外籍华人一定的参政议政权，是不会触动我国根本利益和伤害广大人民群众情感，相反，更有利于激发这些外籍华人服务于我国现代化建设的热情。在实践中，外籍华人对于我国的民生事业的促进亦是有例子可以援引的。2008年1月，加拿大籍华人王一男先生向重庆市时任市长王鸿举提交紧急建议案，建议政府应尽快提醒公众春节期间燃放烟花爆竹应尽量佩戴防护镜，该建议案后被王鸿举市长采纳，并专门批示要求卫生局开展有关放火炮戴眼镜的卫生常识科普宣传。[18]因此，只有建立公职人员监督机制和不断澄清和消解人们思想中的误区，多宣传外籍华人在我国参政议政的作用，才能尽快构建外籍华人参政议政制度。

三、外籍华人参政议政制度的具体构建

(一)制度原则

1．可控原则

可控范围内赋予外籍华人参政议政，强调的是外籍华人在享受权利种类、享受人员、享受时间等方面实现可控，且不能对现有的政治体制进行剧烈改变。这种可控范围内，主要体现为外籍华人享有参政议政的种类比我国公民少、保护力度比我国公民弱、享有时间比我国公民短，享有对象的条件严格，且平等保护原则和循序渐进原则亦要遵守可控范围内原则。

第一，享受权利种类可控。就我国目前的参政议政权利而言，外籍华人可担任事业单位、国有企业等领导干部的职位，但其却不能担任公务员。这是因为公务员作为国家机关的工作人员，事关许多政治资源的运作，不适宜由外籍公民担任。再者，公务员法已经明确能够担任公务员的必须是具有中华人民共和国国籍的公民。纵观世界各国，担任一国公务员之前提是拥有该国国籍，我国亦自不例外。在我国，外籍华人享受权利种类可控的范围，可限制在外籍华人能够有监督权、担任政协委员、列席人大代表或者拥有一定选举权。外籍华人享有前述权利种类，并不会对我国现有的政治体制产生剧烈影响。相反，有利于促进侨务法治和法治政府之建设。

第二，享受人员可控。能够正式担任政协委员、列席人大代表或者拥有一定选举权的外籍华人，必须参考其在中国内地的居留时间、国籍国的对等问题。一方面，参考韩国模式，将前述参政议政的外籍华人限定为拥有中国永久居住权的外籍华人，或者居住时间达到3年以上的外籍华人，或者对我国现代化建设作出突出贡献的外籍华人专业人才；另一方面，与我国有建交关系的国家，明确定居在该国的我国公民享有一定的参政议政权利，那么我国亦应对具有该国国籍的外籍华人明确赋予其享有我国一定的参政议政权利，以充分体现对等性。

第三，享受时间可控。当外籍华人长时间参政议政后，获取大量政治资源是不可避免的事情。考虑到国家情报安全，尽可能减少外籍华人被国内外敌对势力利用的风险，以及降低参政议政权利被少数外籍华人掌控可能，外籍华人担任政协委员或者列席人大会议的时间不能超过两届，但外籍华人仍可享有通过其他方式来监督政府的权利。在享受时间可控原则的指引下，中国应大力激发更多的外籍华人踊跃参与到中国的政治生活中，以不断补充因享受时间终结的外籍华人之位，从而积极构建一种生动而活泼的和谐政治氛围。

2．平等保护原则

周恩来总理曾将外籍华人形象地比如为“出嫁的女儿，同中国保持着亲戚关系”，故外籍华人不应受到歧视[19]。《广东省华侨权益保护条例》第三条规定：“华侨权益保护应当遵循平等保护的原则。”而根据第三十四条的规定，外籍华人除法律法规明确不能享有的权利外，可参照华侨权益保护，亦即说，外籍华人的权益保护亦应当遵循平等保护的原则，外籍华人参政议政的法律保护自不例外。无论是来自发达国家的外籍华人，抑或是来自欠发达国家的外籍华人，均流淌着中华儿女的血液，均是华夏子孙，故在可控原则的前提下，不应有不平等之情况。当然，现阶段，我国所强调的平等保护或许更为注重的是形式平等，亦即机会平等，而实质平等或许会随着时间而逐渐实现。外籍华人的参政议政保护应在遵循平等保护的原则上，积极发挥世界各国外籍华人对于我国现代化建设的作用。

3．循序渐进原则

《广东省华侨权益保护条例(省侨办送审稿)》第四十八条规定：“除政治权利和法律法规规定不可享有的特定权利外，外籍华人的权益保护参照本条例执行。”[20]该送审稿一刀切地将外籍华人参政议政权排除在法律保护的范围外，没有考虑到将来外籍华人参政议政的可能性。或许有鉴于此，正式通过的《广东省华侨权益保护条例》第三十四条将“政治权利”删去，并规定为“除法律、法规规定不可享有的特定权利外，外籍华人在本省的有关权益保护，可以参照本条例执行”，这就为外籍华人参政议政提供了可能，保持了法规的稳定性。当前，各地在制定涉及外籍华人权益保护规定时，可参考广东等地之立法经验，通过循序渐进之方法，为外籍华人参政议政留下可操作空间。再者，这里的循序渐进亦包括参政议政之享有范围，亦即外籍华人享有参政议政的种类由少范围、低层次的权利不断向全范围、高层次的权利渐进。

(二)外籍华人参政议政制度的具体构建

第一，保障外籍华人的监督权利。监督权是指公民有权监督国家机关及其工作人员的公务活动的权利。它是公民参政议政中一项不可缺少的内容，是国家权利监督体系中的一种最具活力的监督。它包括公民直接行使的监督权和公民通过最具选举的国家代表机关行使的监督权，另外，公民的许多权利具有监督国家权利的性质。主要包括四项内容，即批评权、建议权、控告权和检举权。就我国目前的法律保护实践来看，外籍华人的监督权、表达自由基本上可与国内公民享受同等待遇，亦即外籍华人可在日常生活中监督政府或者向政府提出建议。不同于长时间居住在我国的外籍华人或者对我国作出巨大贡献的外籍华人人才拥有较为充分的参政议政权利，广大外籍华人亦应依法明确其享有一定的参政议政权利，亦即明确其享有监督国家机关及其工作人员的权利。这也是世界各国一贯的做法。这些监督国家机关的权利，从影响一国政治生态的作用而言，虽然没有担任政协委员或者人大代表的作用大，但亦在一定程度上给相关国家机关有警惕作用，并随时督促国家机关依法办事、服务于民。

第二，允许外籍华人参加政协。限于《选举法》、《村民委员会组织法》、《城市居民委员会组织法》对于国籍条件的限制，不适宜对其进行较大幅度的修正，而我国的参政议政活动，包括公民担任政协委员这一种特殊情况。根据《中国人民政治协商会议章程》(下简称章程)总纲的规定，中国人民政治协商会议是由海外侨胞在内的最广泛的爱国统一战线。侨务法学界一般认为海外侨胞包括华侨和外籍华人，亦即说，从这个意义上来看，无论这个章程所指的“海外侨胞”是否包括外籍华人，但我们的观念上就已经认为包括了外籍华人。首先，政协章程的表述为“最广泛的爱国统一战线”，所谓的“最广泛”，如果仅指数量极少的华侨群体，而不包括数量庞大的外籍华人群体，则难以言清“最广泛”之内涵。同时，不少外籍华人立足于“反对我国分裂，坚持一个中国的原则，台湾属于中国的一部分”这一立场，故这些外籍华人群体就是爱国统一战线的重要组成部分。其次，章程第二十条规定：“中国人民政治协商会议全国委员会由中国共产党、各民主党派、无党派人士、人民团体、各少数民族和各界的代表，香港特别行政区同胞、澳门特别行政区同胞、台湾同胞和归国侨胞的代表以及特别邀请的人士组成，设若干界别。”由此，这个“特别邀请的人士”和“若干界别”的表述，为外籍华人担任政协委员留下了空间。故此，外籍华人担任政协委员，可通过一些变通的做法予以解决，如在特邀代表中容纳这些群体。

人民政协是中国人民爱国统一战线，与人大作为立法机关不同，政协的主要职能是建言献策，允许华人建言献策不会影响到国家利益，未必是件坏事。允许华人在政协参政议政的优势在于外籍华人常年居住在国外，甚至很大部分华人居住在发达地区，接触到的都是入籍国的民主政治、协商工作等方面的先进理论与实务经验。外籍华人参政议政可以集思广益，整合智力资源，发挥政协的智囊团功能，以论证、探讨、建议等方式推进政协工作。外籍华人在政协的参政方式有两种，首先是通过与自身有关的界别发挥作用，其次是列席政协会议，或作为特邀代表和专家学者，参与政协的工作。外籍华人委员可以拥有提案权，但可以不拥有表决权。一方面，可以发挥外籍华人民主监督、参政议政之作用，另一方面，又不违反我国宪法惯例和避免伤害国内公民的情感。最后，我们应搭建外籍华人参政议政新平台。外籍华人参政不应局限于参加“两会”，我们应当积极拓展外籍华人参政议政新渠道，如建立“网上委员参政议政平台”，促使外籍华人委员参政议政常态化，这些开放性的网络平台，有利于拓展外籍华人参政议政的渠道，也有利于加强与外籍华人的联系。

第三，允许外籍华人列席人大会议。人大作为国家权力机关，对国计民生、大政方针等方面起着至关重要重要的决定作用。国家允许外籍华人列席人大会议，有利于激发外籍华人积极参与政治生活，也突出诠释了当今中国“国际化”、“一体化”的发展程度。2003年开始，浙江义乌市人民代表大会上，一般均有外籍人士出现在会议旁听席上。旁听的外籍人士一般较为积极地发表对义乌建设的看法。[21]一方面，由县级以上人大常委会邀请符合制度原则的外籍华人列席人大会议。外籍华人在列席人大会议前，可自将一些关乎国计民生的提案，交由人大代表或者有关代表团，由该人大代表或者有关代表团决定是否提交大会。另一方面，允许一定区域范围内，符合制度原则的外籍华人参加居住地的人大代表选举。

[1]周叶中主编.宪法[M]．北京：高等教育出版社、北京大学出版社，2010：259；张千帆主编.宪法[M]．北京：北京大学出版社，2010：230.

[2] 王子昌.“一带一路”战略与华侨华人的逻辑连接[J]．东南亚研究，2015(3).

[3] 许崇德主编.宪法学(中国部分)[M]．北京：高等教育出版社，2000：344-345.

[4] 我国不承认双重国籍 政协不允许有外籍人士参加[EB/OL]．新华网，http://news.xinhuanet.com/politics/2014-03/02/c_133153922.htm，2014-3-2.

[5] 朱羿锟主编.侨务法论丛[M]．北京：法律出版社，2015：序言.

[6] 焦彤彤、冯泽华、姚瑶.我国侨务法治存在的问题、缘由与前瞻[J]．法制与经济，2015(21).

[7] 陆之迅.裘援平披露：海外华侨华人已达6000余万人[EB/OL]．侨报网，http://news.uschinapress.com/2014/0305/970833.shtml，2016-8-5.

[8] 王子昌.“一带一路”战略与华侨华人的逻辑连接[J]．东南亚研究，2015(3).

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[14] 政协委员，外籍到底行不行？[N]．新闻晚报，2012-11-27：A1.

[15] 罗仰鹏.中国人民政治协商会议广东省汕头市第十一届委员会常务委员会工作报告[N]．汕头日报，2012-1-16：6.

[16] 苏海河.日本会向侨民开放选举权吗[EB/OL]．人民网，http://www.people.com.cn/BIG5/channel2/18/20000922/245291.html，2016-8-2.

[17]王淑玲.韩国华侨历史与现状研究[M]．北京：社会科学文献出版社，2013：190；韩国华侨：大多不入韩国籍 长期没有选举权[EB/OL]．新华网，http://news.xinhuanet.com/overseas/2006-04/25/content_4470530.htm，2016-8-5.

[18] 郭小伟.外籍华人向市长提交紧急建议案[N]．重庆日报，2008-2-1：1.

[19] 孟汝醒.中国人入美国籍会如何读宣言？[EB/OL]．新华网，http://news.xinhuanet.com/overseas/2010-09/02/c_12511678.htm，2016-8-15.

[20]广东省华侨权益保护条例(省侨办送审稿，截止到8月15日)[EB/OL]．广东省人民政府法制办公室官网，http://www.fzb.gd.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/gdsfzb/lfyjzj/201407/11922.html，2016-8-16.

[21] 张鸣宇.走进“联合国社区”[J]．社会工作上半月(实务)，2008(6).

本文系国务院侨务办公室重大委托课题“起草《<中华人民共和国华侨权益保护法(草案)>专家意见稿》”(项目批准号：GQBW2015003)、国务院侨务办公室委托课题“他国侨民保护的国际经验研究”(项目批准号：GQBW2015004)的阶段性成果。

冯泽华，男，暨南大学法学院2014级硕士研究生。广东 广州，510632。

D634.0

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1672-3562(2016)04-0023-06