国内老年教育的规范性文件分析与立法建议

张竹英

（佛山广播电视大学，广东佛山，528000）

国内老年教育的规范性文件分析与立法建议

张竹英

（佛山广播电视大学，广东佛山，528000）

提高老年人生活质量，提升其社会参与能力，引导老年人全面发展是老龄化社会面临的问题。以国内老年教育的规范性文件为样本，从文本增长规律、区域分布、内容特点等方面进行统计分析，整理出国内老年教育立法及规范性文件30多年发展和推进的基本脉络，发现国内老年教育存在中央立法性文件阙如，地方立法仅有凤毛麟角，立法文本质量和实施效益亟待提升；相关地方规范性文件呈 “碎片化”分布，文件本身被虚置或迟延履行等问题，与已经加速到来的老龄化现状严重脱节。必须从顶层设计着手，科学构建老年教育规范体系框架，加大立法供给，提升规范性文件实施效能，使社区老年教育成为实现积极老龄化、智慧老龄化的一种有效途径。

老年教育；社区老年教育；立法；规范性文件；综合立法

据国家统计局《2015年国民经济和社会发展统计公报》，截止2015年末，我国60周岁及以上22200万人，占人口比重16.1%，其中：65周岁及以上14386万人，占人口比重10.5%。妥善处理老龄化带来的各种问题，满足老年人日益增长的多样化需求，既是中央的战略部署，也是全社会的共同期待。研究探讨如何加大立法供给，科学构建老年教育规范体系框架，加快地方立法进程，提高立法质量，细化、本地化国家法律、发展规划的制度设计，提升规范性文件实施效能，打破现有老年教育身份条块分割的格局，构建老年教育管理体系、服务体系、监督评价体系，使社区老年教育成为实现积极老龄化、智慧老龄化的重要途径，为老年人积极便捷融入社会、提高老年人精神生活质量提供帮助。

一、样本来源及整体情况

老年教育的法律、法规及规范性文件是党和国家应对老龄化社会的顶层设计和行动指南，是实现积极老龄化的前提和保障。通过梳理法律法规数据库中有关老年教育法律、法规及规范性文件梳理，有助于客观分析国内老年教育立法及规范性文件现状。

（一）样本来源

在北大法宝法律数据库（http://www.pkulaw. cn），以标题“老年教育”（老年人教育）为检索条件，采取“精确匹配”，截止2015年12月30日，在中央法规司法解释、地方法规规章库，检索到现行有效的专门规定老年教育的部门规章件，地方性法规2件，地方规范性文件18件。为尽可能客观全面掌握国内老年教育的规范性文件状况，将检索范围扩展至“全文”、“同句”，其他检索条件同上，经粗读，将针对特定事项的、事务性的或失效的文本删除后，得到现行有效的与“老年教育”有关的（确切说，只要文本中出现“老年教育”，就在检索范围）法律1件，行政法规6件，部门规章19件，中共中央文件2件，地方性法规27件；地方政府规章2件，地方规范性文件715件。本文将以此作为国内老年教育立法及规范性文件现状分析的依据。样本的基本分类及颁布时间，见图1。

说明1：国内规范性文件第一次出现“老年教育”一词的是，中国老龄问题全国委员会《关于老龄工作情况与今后活动计划要点》（中老字[1983]2号），有关“老年教育”的法律是指《中华人民共和国老年人权益保障法》，该法于1996年8月颁布，分别在2001年、2015年修订，虽出现在3个不同年度，实为同1件。余者有修订的，只显示现行有效的。

说明2：涉及老年教育的行政法规主要是国务院发布的国家人口发展规划、老龄事业发展规划、妇女和儿童发展纲要等，命中1次，内容显示为“大力发展老年教育”“大力发展社区老年教育”“继续发展老年教育”。

说明3：有关“老年教育”的中共中央文件是指《中共中央、国务院关于加强老龄工作的决定》（中发〔2000〕13号）、中共中央、国务院关于印发《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010－2020年)》的通知。

（二）样本分布

对图1所显示的文本进行粗读、跟踪，按照文本发布的时间、区域、主题进行分类，得出国内有关老年教育规范性文件分布概况。

1.时间分布。样本总数增长波段与五年发展规划发布时间重合，且主要出现在各类规划中。地方规范性文件在2001～2003；2006～2007；2011～2012间，出现了总数逐级增加的三个波段，与我国五年规划发布的时间重合，且在“十二五”时期出现最高峰值。说明我国自1999年进入老龄化社会以后，决策者开始关注老年教育。伴随人口老龄化增长曲线，“十二五”期间，地方规范性文件出现放量增长，是“十五”期间样本数的7.5倍。

2.区域分布。将地方性法规发文主体所在区域分为东北地区（包括辽宁、吉林、黑龙江）、华北地区（包括北京直辖市、天津直辖市、河北、山西、内蒙古自治区）、华东地区（包括山东、江苏、安徽、浙江、福建、上海）、华南地区（包括广东、广西壮族自治区、海南）、华中地区（包括湖北、湖南、河南、江西）、西北地区（包括宁夏回族自治区、新疆维吾尔自治区、青海、陕西、甘肃）、西南地区（包括四川、云南、贵州、西藏自治区、重庆直辖市）七个大区域，得到与老年教育有关的地方规范性文件的区域分布情况，具体见图4。

图2 可见，全国七大区域中，华东地区是发布与老年教育有关的地方规范性文件最多的区域，发布与老年教育有关的文本数量与区域老龄化程度有正相关关系 。当然，即便是在同一区域，不同省、自治区、直辖市发布的涉及老年教育的数量也有很大区别。比如同属华东地区，上海、江苏、福建三省市所占文本数量居多，各类文本相互配套，关联度较高。

3、类别和主题分布。为方便后续分析研究，我们将样本中地方规范性文件按照其可操作程度分为决定办法（实施办法）、规划纲要（行动计划）、意见（实施意见）、实施方案（责任分解）、督导（评价、标准）五大类，具体见图3-1。再将规划纲要（行动计划）按主题再分为国民经济和社会发展、老龄事业、妇女事业、教育类、民政、财政、人口等8类，具体分布见图3-2。

如图3-1、3-2所见，在地方法规性文件中，提到“老年教育”的，有64%出现在规划类文本中；规划类文本又以老龄事业（养老服务体系、老年大学）和妇女儿童事业规划居绝对多数，分别占规划类样本总数的46%和28%；部分地方教育事业发展规划（包括教育现代化、信息化、教育改革、教育强市、继续教育），也将老年教育纳入其中，占规划类样本总数的11%。此外，贵州六盘水市和安徽池州市曾在2007年政府工作报告中提到“积极发展、加快发展”老年教育；余者分散出现在民政、财政、人口（人力资源、人才）类规划以及地方在推进智慧城市建设、公民科学素质、昌九一体化、敬老模范县、深化改革、民生幸福工程、城镇发展、就业和社会保障、全民健身、科技进步示范市、海峡西岸经济区等专项规划中。

说明老年教育涉及主题分布十分广泛。从政府行政管理对象上看，主要分布在对重点人群或弱势群体即老人、妇女、儿童权益保障、人力资源、素质提升类文本中；从政府职能分工上看，主要出现在教育、民政（民生实事）、城乡建设与管理、基层文化等与民生福祉关系密切的各项工作中。也说明老年教育已经引起地方决策者关注。

二、老年教育立法及规范性文件内容概述

样本中老年教育内容，分为专门规定老年教育的和涉及老年教育的两大类，又可以从中央层面和地方层面分述。2001年以来，中央政府各部门、地方立法机关、地方党委政府在推进老年教育过程中，先后出台了老年教育工作意见或实施意见，颁布了老年人教育条例，制订了老年教育发展规划；有的还通过党政联合发文共同促进老年教育，有的单独就老年大学制定了工作意见、发展规划。

（一）中央层面

2001年6月，中组部、文化部、教育部、民政部、全国老龄工作委员会办公室发布《关于做好老年教育工作的通知》（文社图发[2001]22号，以下简称“老年教育通知”），是国内最早的专门规定老年教育的规范性文件。2016年10月5日，国务院办公厅正式发布了《老年教育发展规划（2016—2020年）》（国办发〔2016〕74号，以下简称《老年教育规划》），对加快发展老年教育、扩大老年教育供给、创新老年教育体制机制、提升老年教育现代化水平做出部署。成为最高层次的专门规定老年教育的规范性文件。

党和政府在老年人权益保障、老龄事业、妇女儿童事业发展、养老服务体系构建、完善终身教育体系（促进社区教育、学习型城市建设）、加强基层文化建设等工作中将老年教育纳入其中，包括在贯彻实施老年人权益保障法、制订老龄事业发展规划、老年工作意见、落实老年人优待政策、构建养老服务体系、开展敬老活动等方面都加入了老年教育内容。

1996年颁布的《中华人民共和国老年人权益保障法》是国内老年教育层次最高的规范性文件。该法在社会保障部分规定了老年人有继续受教育的权利，各级政府对老年教育应当加强领导，统一规划，鼓励社会办好各类老年学校等内容。该法在2012年修订时将老年人有继续受教育的权利调整到参与社会发展部分，进一步明确国家发展老年教育，把老年教育纳入终身教育体系，2015年修正时有关老年教育未做大的调整和改动。这是迄今为止，国家法律（最高层次规范性文件）中有关老年教育的规定，也是地方老年教育立法的直接依据。

1983—2015年间，行政法规、部门规章中共有24件提到老年教育。分别出现在发展规划、涉老事务（本文将涉及老年人、离退休干部及养老服务、老年优待等实务性规范统一归纳为“涉老事务”）、社区教育、基层文化建设、社区建设等方面。其中，最早出现“老年教育”一词的规范性文件是中国老龄问题全国委员会印发的《关于老龄工作情况与今后活动计划要点》的通知（中老字[1983]2号）中提到，要积极开展老年教育等科学研究活动。中国老龄事业发展“十五”计划纲要中，提到在校老年学员人数倍增计划。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》、国家教育事业发展规划、教育部关于推进社区教育工作的意见中，都将老年人群社会文化活动列入社区教育重点培训内容。国务院办公厅《关于加快发展生活性服务业促进消费结构升级的指导意见》（国办发[2015]85号）提出要大力发展老年教育，支持各类老年大学等教育机构发展，扩大老年教育资源供给，促进养教结合。老年教育还呈“碎片化”出现在基层文化建设、养老服务、老年优待等规范性文件中。说明老年教育和上述社会事务密切相关。

（二）地方性法规、规章

1、地方性法规。2002年9月实施的《天津市老年人教育条例》（以下简称天津条例）和2007年7月实施的《徐州市老年教育条例》（以下简称徐州条例）是国内仅有的专门规定老年人教育的地方性法规。对国内老年教育地方性法规的制定有一定的借鉴意义。二者的共同点和不同点分析具体见表1：

上述两条例只对老年教育机构的权利义务进行了设定，甚至可以说只适用于政府举办的老年教育机构，对老年人个体的权利义务没有进行规制，当个体权利得不到保障时，亦没有法律上的救济途径。

表1 天津条例和徐州条例的相同点不同点对比

2、地方政府规章。样本中地方政府发布的专门规定老年教育的规章共19件。其中发文最早的是2001年由中共贵州省委办公厅转发的《贵州省“十五”期间老年教育事业发展规划》,发文最多的是上海市，规章的文本形式有发展规划、意见、办法等；地方党委在推动老年教育发展过程中，也发挥了重要作用，有的单独发文,有的是党政联合发文，有的转发政府规章，以引起重视。上海市在推进老年教育工作的过程中，除了专门的老年教育发展规划、工作意见、实施方案、专项规定，还有年度工作要点及其他配套措施，建立健全了“一方牵头，各方参与，分工负责，协调发展”的老年教育管理原则和管理体制，确保老年教育纳入政府主管部门(市教委)的工作职责，纳入教育事业发展规划，纳入政府财政部门的教育预算。纳入教育统计序列，纳入评估、督查表彰工作，以促进老年教育事业的可持续发展。

（三）相关立法及规范性文件

如前所述，老年教育规范成“碎片化”出现在与老年事业、教育事业、文化建设、社区建设等各类地方性法规、规章及规范性文件中。江苏省规定各县（市、区）按每个老年人每年1元的标准落实老年教育经费；吉林省规定，省、市、县三级财政要按本级老年人口数分别按人均不低于1、2、3元的标准，将老龄事业专项工作经费列入财政预算；四川省连续多年推动创建敬老模范县(市、区)工作，要求完善老年教育网络。通过多种形式定期向老年人开展时事政策教育，增强老年人参与社会发展的尊严感；眉山市提出老年人入学率城区达到8%、农村达到3%的具体目标。

已经生效的五部有关终身教育的地方性法规，都以“终身教育促进条例”命名，都将老年教育纳入其中，并且规定了政府在资金投入、基础设施建设等方面制定有关优惠政策，开展适合老年人特点的知识型、休闲型和保健型文化教育。各地在社区教育工作意见、实施方案等地方规范性文件中，则是具体规定了老年教育的资源建设、课程内容、教学模式、工作规范、评估标准等。上海市教委对全市社区学校标准化建设和乡镇成人中等文化技术学校内涵建设的文本中设置了老年教育课程菜单，记录资料的评分标准和考核要求；陕西省教育厅在开展社区教育实验项目工作中，单列出了创新社区老年教育教学模式的实验；浙江省教育厅在社区教育实验区建设标准和浙江省社区教育示范区建设标准的通知中要求老年教育年全员培训率在50%以上；上海闸北区在2005年提出充分利用广播、电视、互联网等信息技术，发展覆盖全区的老年教育网络。说明凡是开展社区教育的地方，老年教育必定作为一个主要组成部分受到更多的关注。我国提出了建设学习型社会，而老年教育正是构建学习型社会的有机组成部分。

各地在基层文化建设过程中加入了老年教育的内容。山西、内蒙、浙江三省区先后在文化强县、先进旗县的文件中要求加强对老年教育工作的管理和指导。本世纪初，青海省、陕西省、新疆、北京、西藏、辽宁等省区，先后发文推动老年文化工作和基层文化建设。从发文的时间节点和内容来看，与《关于进一步加强基层文化建设指导意见》（国办发〔2002〕7号）同步，文件内容基本一致。但仅限于省一级，样本未见省以下层级相关规范性文件。各地在国民经济和社会发展、民政、人口发展规划、妇女儿童等事业规划、社区建设、新农村建设、政府民生实事、政府向社会力量购买服务等地方性法规、规范性文件中，都有涉及老年教育内容。

（三）存在的问题

如前所述，国内有关老年教育的规定从法的渊源形式上看，有法律规定、行政法规、部门规章、地方性法规、地方政府规章、地方规范性文件。但就老年教育立法体系而言，还存在中央立法性文件阙如，地方立法仅有凤毛麟角，立法文本质量和实施效益亟待提升；地方规范性文件呈“碎片化”分布，规范本身被虚置或迟延履行等问题，与已经加速到来的老龄化现状严重脱节。

1.中央立法供给不足，缺少法律制度的保障。中央层面欠缺立法性文件，有关实施主体的设定与《教育法》的规定互相矛盾，容易造成部门之间推诿扯皮，使基层无所适从，在现实生活中缺乏执行力。相关规定有的用词空泛，多用“大力、加强、重视”等等,在具体的实施过程中,可操作性差,没有强制性和约束性。老年教育缺乏可以依托的服务体系、监督评价机制。立法供给不足直接导致老年人受教育权利保护出现盲点，发生相关侵权事件，没有法律救济途径。

2.地方立法文本质量和实施效益亟待提升。两部地方性法规发布较早，在立法技术上存在明显不足，存在着针对性不强，强制性不够的问题，主要表现在:一是法律规定原则较笼统,指导性条款过多,用词模棱两可，在实际的执行工作中可操作性差；二是适用范围过窄，权利主体和义务主体规定的比较模糊，对老年人个体受教育权利的保护明显不足；三是对法律责任划分不明显或未设定法律责任,对促进老年教育发展的作用有限。

3.地方规范性文件呈“碎片化”分布，规范本身被虚置或迟延履行等问题。由于欠缺中央层面的顶层设计和指引，为各地区、各部门推动老年教育工作，留出了太多自主决策空间，客观上呈出现规范性文件“碎片化”状态，使现有法律政策条块分割明显，各自独立存在，缺乏配套体系，规范本身亦被虚置或迟延履行。表现在有的办法、意见没有具体解释或进一步的责任分解，有的欠缺相关配套的制度设计；规划类文本大量雷同，规划与规划之间缺乏衔接，实施状况缺乏监督和评估，有的甚至在十二五规划中写出了十三五时期才能完成的任务；制度文本本身欠科学，内容设置关注硬件建设多，关注休闲娱乐类内容多，提高老年人社会参与的内容少，未顾及到老年人的尊重需求、自我实现需求等精神需求；一些文本将落脚点和载体设置了身份和条条，没有将“社区”纳入其中，因而被虚置或迟延履行。

三、老年教育立法策略选择与思考

老年教育是终身教育的最后环节，随着人口老龄化形势的发展，老年教育在终身教育链条中的重要地位日益凸显。如何从顶层设计着手，科学构建老年教育立法体系框架，加快地方立法进程，提升规范性文件层次，使社区老年教育成为实现积极老龄化、智慧老龄化的一种有效途径。

（一）加大立法供给，科学构建老年教育立法体系框架

立法供给既包括中央立法供给，也包括地方立法供给。根据新修订的《中华人民共和国立法法》和《中华人民共和国老年人权益保障法》，受教育权是老年人参与社会发展的重要途径，各级政府有责任把老年教育纳入终身教育体系，加强领导，统一规划。建议中央层面由全国人大统筹立法，扩大适用范围，明确各部门职责分工，规定相关各方权利义务关系，设定法律责任，搭建老年教育服务体系和监督评价体系，以弥补现行老年教育通知所存在的不足，把老年教育纳入法制管理轨道,使老年教育从无序走向有序。

在地方层面，设区的市及以上的地方人民代表大会及其常务委员会，都是老年教育地方立法的责任主体，有责任通过地方立法将地方老年教育规范化、法制化，让老年人权益保障法更具体、更充实、更具地方特色和操作性,在社会生活中得到贯彻和实现。根据修订后的立法法，设区的市除在“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”等方面拥有立法权之外，“国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和设区的市、自治州根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规”，这一兜底条款有效化解了过去地方想立法又没有权限的立法困局。由于老年教育中央没有立法，给地方立法供给留下了足够空间。加快地方立法进程，科学构建老年教育立法体系框架，有法律上的依据和现实依据。

（二）制定科学立法规划，提高地方立法质量和实施效益

制定科学立法规划，提高立法质量和实施效益，涉及三个方面的问题：一是单独立法还是综合立法的问题。如前所述，老年教育涉及“老年”和“教育”两个领域，分别与老年权益保障、社区教育、终身教育、终身学习、学习型城市建设等紧密相关。加大立法供给，并不意味着为老年教育单独立法，通过制定科学立法规划，统筹解决社会治理中出现的调整对象重合、职责分工交叉问题，提高立法效能。从现有地方性法规制定情况来看，宜与终身教育、社区教育、学习型城市建设等合并立法；二是职责分工以“老年”为主还以“教育”为主的问题。应通过立法明确政府职能，扩大适用范围，终结老年教育管理无序状态，发挥统一的行政效力；三是如何实现地方立法与中央立法“不抵触、有特色、可操作”问题。一部法律只有规定的详尽具体，其在实施的过程中才能充分的发挥作用，达到其立法目的。

（三）完善配套制度，促进老年教育发展

一般而言，政府对某个重点项目的推动，要求有实施主体、责任分工、工作流程、绩效考核等。操作上先纳入规划纲要，出台工作意见，明确责任分工，年度评价考核跟进，年终总结评比，完成一个正常运行闭环。十三五规划纲要已经将发展老年教育放在推进教育现代化，加快学习型社会建设板块中。老年教育规划也强调要研究完善涉及老年教育的相关制度。在未来要细化本地化国家法律、发展规划的制度设计，完善配套制度，明确各方职责；统筹协调，整合资源，健全老年教育服务体系、监督评价体系，大幅度提升老年教育质量水平；引入“互联网+老年教育”，拓展老年教育空间；加强老年教育前沿问题研究，提升规范性文件实施效能，这些都是促进老年教育发展的必要手段。

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[责任编辑：钟 晴]

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1008-7346（2016）05-0012-07

2016-08-10

本研究为佛山市人民政府专项课题 “国家创新型城市建设视角下佛山市终身教育体系构建研究”（201313283）的成果之一。

张竹英，甘肃人，广东佛山广播电视大学副教授。