基于财政承受能力的PPP特许经营期确定方法研究

李明孝，叶　婉

（湖南农业大学 工学院，湖南 长沙 410128，E-mail：hunannddwei@163.com）

基于财政承受能力的PPP特许经营期确定方法研究

李明孝，叶婉

（湖南农业大学 工学院，湖南 长沙 410128，E-mail：hunannddwei@163.com）

PPP作为一种新型的融资模式，在运用过程中还存在许多问题，其中，特许经营期的确定是政府部门和社会资本方共同关注的焦点，也是推行PPP模式的关键问题。为确定合理的PPP特许经营期，保证PPP项目的运营，实现参与各方“共赢”的目标，分析了财政支付能力、社会资本方的投资期望、项目本身收益水平等影响因素，以政府财政承受能力分析为基础，采用财务动态分析方法，对特许经营期的确定方法进行研究，建立了确定特许经营期可行域的数学模型，并验证了方法的合理性和可行性，为最终确定合理特许经营期提供了一定的依据。

PPP项目；财政承受能力；特许经营期

PPP模式集融资、管理方式于一体，因其特有的功能而受到广泛运用，一方面，PPP能激活市场上大量的社会资本，一定程度上缓解政府债务负担；另一方面，PPP能引入社会资本方的先进技术、设备和管理方法，以降低项目成本，提高公共服务质量和公共产品的生产运营效率［1］。然而，作为一种新型的融资模式，PPP在实际应用过程中还存在若干问题，其中，特许经营期的确定是政府部门和社会资本方共同关注的焦点问题，也是切实推行PPP模式的关键问题。

从价值分析的角度来看，政府从私人部门接手的应当是设施完善、资产状况良好、组织严谨和人员齐备的整套项目，经营期越短，项目移交时残值越大，资产状况越好，对政府越有利，但社会资本方难以得到应有的利益；反之，经营期越长，社会资本方有较长的收益获取时间，可以激励社会资本方加大对项目建设以及项目运营费用的投入，但项目移交时残值越小，资产状况将会越差，影响项目的继续使用，对政府不利［2］。这两种极端情况，都可能导致PPP融资模式失败。因此，在保证参与各方利益的前提下，确定合理的经营期，是保证PPP模式成功运行的重要条件。

正是因为特许经营期的关键性作用，国内许多学者很早就开始了PPP特许经营期确定方法的研究，内容包括以影响因素分析为基础的特许权期的数量决策模型［3］、特许经营期与经济要素的相互关系，而关于特许经营期的确定方法则主要有净现值法、博弈论法和蒙特卡罗模拟法等［4］，其中较多的是对净现值法的应用研究，净现值法因其简单，应用也较为广泛，早在2000年，李启明等［3］在“基础设施BOT项目特许经营权期的决策模型”一文中，以研究传统净现值法为基础，综合考虑影响特许经营期限的时间参数，涵盖项目移交前的项目准备期、项目建设期、项目运营期、项目移交政府后由政府负责项目的运营期等全过程，再从项目的主要参与方——政府、项目公司和BOT项目本身三个角度方位来考虑特许期决策模型，为BOT项目特许权期限提供了一个较为具体的决策区间。他们研究思路与研究成果被后来许多研究者采用。本文主要从经济分析的角度，沿袭净现值法的研究思路，以政府财政承受能力分析为基础，研究确定PPP特许经营期的方法，旨在为政府与社会资本方确定合理特许经营期提供决策依据。

1　影响特许经营期的因素

关于特许经营期的影响因素，许多学者从不同的角度提出了诸多影响因素，如项目准备期、项目建设期、项目目标、净现金流量、投资回报率、项目风险等等。但若从政府财政承受能力分析角度来看，影响因素则主要有以下几个方面。

（1）项目回报机制。项目回报机制也就是PPP项目的付费机制，约定了PPP项目中的风险分配和收益回报。在实际运用中，需要根据各方的承受能力和合作预期，结合项目所涉及的行业、运作方式等实际情况，因地制宜地设置合理的付费机制。在PPP项目中，常见的回报机制主要包括三类：一是使用者付费，指最终由消费用户直接付费购买公共产品和服务，一般适用于可市场化运作，收入能覆盖成本和合理回报的项目；二是可行性缺口补助，指使用者付费不足以满足社会资本或项目公司成本回收和合理回报，而由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式，给予社会资本或项目公司的经济补助；三是政府付费，指政府直接付费购买公共产品和服务。采用第一种回报方式的项目，基本上不涉及政府财政承受能力的问题，而后两种方式，都与政府财政承受能力有关，是确定合理经营期必须考虑的因素之一。

（2）项目本身的收益水平。项目本身的收益水平决定了项目投资回收期的长短，收益水平越高，投资回收期越短，在这种情况下，即使社会资本方期望有更长的获取收益的时间，但政府部门，关注项目的收益水平不仅仅是为了保证项目的运作成功，满足社会资本收回投资并取得合理回报，更多的是希望项目移交后的正常使用，所以，不期望特许经营期过多延长。相反，如果项目本身收益水平低，要保证项目对社会资本的吸引力，势必采取补贴方式，增加财政负担。

（3）社会资本方的收益期望。社会资本方的收益期望通常体现为投资回报率，可以理解为社会资本方预期的最低期望投资收益率，也是政府部门认可的给予社会资本方的合理投资回报率，是社会资本方参与项目的关键决策因素。通常情况下，用项目净现值反映项目的整体收益水平，而项目净现值取决于投资收益率的大小，作为社会资本，投资的目的在于获取经济效益，实现投资的高回报，而在项目收益水平一定的情况下，收益期望越高，项目投资回收期会越长，社会资本方需要有更长的时间获取更多的收益，以达到预期的收益目标；相反，收益期望越低，项目投资回收期越短，但收益期望值太低，势必会影响项目对社会资本的吸引，因为，社会资本方一般不会认同过低的收益期望。

（4）政府财政支付能力。显然，政府财政支付能力是影响特许经营期的重要因素，政府推行PPP模式，一个重要原因就是希望通过引进社会资本进行项目建设，以达到缓解政府债务负担，减少政府财政压力的目的，采用政府付费或补贴方式的项目，如果经营期过短，会增加政府财政压力。尤其是在项目本身收益水平较低、甚至不产生现金流的情况下，社会资本方期望能尽早收回投资，不希望有过长的经营期。如果经营期过长，尽管可以在一定程度上减缓政府的财政压力，但会影响项目在移交后的资产状况，影响项目的可持续利用。

2　特许经营期的确定方法

从上述影响因素分析可以看出，政府财政支付能力与社会资本方的收益期望是相互统一而又相互矛盾的，协调两者之间的关系，确定双方认可的特许经营期，对于成功运营PPP项目，实现参与各方“共赢”的目标具有非常重要的现实意义［5］。

2.1前提条件

本文基于政府财政承受能力进行PPP特许经营期的确定方法研究，财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》第25条规定：“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%”。可以看成是政府财政支付能力对PPP项目的约束条件，所以，确定合理特许经营期的前提条件除产品价格和服务能被社会公众接受之外，还应包括：政府财政支付能力、社会资本方预期投资收益率、项目本身收益水平。

2.2决策模型

特许经营期要同时考虑政府和社会资本方的利益。对于政府而言，特许经营期的确定主要考虑以下两个主要因素：一是社会公众能接受产品的价格和服务，以此为前提，尽量缩短特许经营期；二是项目移交时，项目处于良好的运行状态，保证移交后的残值尽可能大。问题在于，特许经营期越短，政府财政负担会越重。而对于社会资本方，特许经营期要保证：能够归还银行贷款和利息，收回股本投资并且达到期望投资收益率；争取实现与之承担风险相适应的投资回报最大化［6］。据此，可以建立下列分析模型：

对政府部门而言：

式中，t为政府支付期；at为本项目第t年需要从预算中安排的支出责任；T为本项目需要从预算中安排的支出责任总额；pt为第t年一般公共预算支出额；kt为本项目第t年占当年全部PPP项目的比例。

按式（1），政府支付期分别取1、2、3…，计算需要从预算中安排的支出责任at、一般公共预算支出额pt，t越小，at值越大，at/pt越大，可能使年度PPP项目需要从预算中安排的支出责任占一般公共预算支出比例会超过10%，意味着超过了财政可承受能力；相反，t越大，at值越小，at/pt越小，就可能使年度PPP项目需要从预算中安排的支出责任占一般公共预算支出比例小于10%，意味着财政具有可承受能力，据此，就可以确定一个最小的t值，即特许经营期的最小值，满足政府财政承受能力约束条件式（2）的要求。

对社会资本方而言：

式中，NPVt为社会资本方在特许经营期内的收益净现值；t为特许经营期；CI为第n年现金流入；CO为第n年现金流出；R为社会资本方预期投资收益率。

根据式（3），特许经营期分别取1、2、3…，计算社会资本方在整个特许经营期内的收益净现值，显然t越小，NPVt值越小，社会资本获取期望收益的概率越低，可能使社会资本方在该期内难以实现预期的收益目标；t越大，NPVt值越大，当t值大到某一值时，NPVt大于零，满足式（3）的约束条件，也意味着社会资本方可以实现预期的收益目标。用式（1）～式（3）确定的临界值，就是特许经营期的可行域。

上述模型主要适用于回报机制为可行性缺口补助的PPP项目，这类项目本身具有一定的收益水平，只是达不到社会资本方的收益期望，可以通过协调政府财政支付能力与社会资本方的收益期望之间的矛盾，确定合理的特许经营期。

对于单纯政府付费的非经营性项目，因项目本身缺乏收费基础，不产生现金流，无法利用式（3）。从社会资本方的角度，期望能在最短的时间内收回投资、获取预期收益，并不希望有过长的经营期，在这种情形下，影响特许经营期的主要因素就是政府财政支付能力，因此，要确定合理的特许经营期，只需要按社会资本方的预期投资回报率计算项目第t年需要从预算中安排的支出责任，将式（1）修正为动态计算方法：

式中，P为项目总投资。

再用式（2）进行可行性判断，就可确定合理的特许经营期的可行域。

3　实证分析

某项目为县公交首末站建设项目，属公益性质，主要建设内容为：站场办公用房、公交停车站场建设及相关附属工程。采取PPP建设模式，由县人民政府提供土地，中标人负责投资建设。受地方政府财政压力的影响，需要从政府财政承受能力分析的角度确定合理的特许经营期。

3.1基础数据估算与经济评价

为确定特许经营期，以市场调查为基础，参照有关部门的相关规定与收费标准，对建设项目的基础数据进行估算。经估算，工程建设期为3个月，项目建设投资约1200万元，流动资金投资300万元，年营业收入430万元，运营总成本328.96万元。取营业税税率5%，城乡维护建设税税率3%，教育费附加税率1%，所得税税率25%，最低期望收益率8%。据此编制项目利润计算表和现金流量表，如表1、表2所示。

表1　项目利润计算表　　　（单位：万元）

根据利润表，计算项目净利润率为3.93%，投资净收益率为5.93%，均较低。对项目进行动态分析，从现金流量表不难看出，如果没有政府财政补贴，单纯依靠项目本身收益，难以收回全部投资。为促进地方经济建设、改善地方公共交通基础设施条件，尽快建设一定规模的公交首末站，提高项目对社会资本的吸引力，切实推行PPP模式，县政府拟定采用可行性缺口补助的项目回报机制。

3.2确定特许经营期

财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》给出了确定支出责任的计算公式，但实际应用过于复杂。为简化计算程序，可采用“试算插值法”确定年度支出责任。

据估计，本项目占全部PPP项目的年平均比例约为20%，根据地方财政情况，一般公共预算支出年平均额为1亿元。按此比例计算，能从预算中安排的支出责任年均最大值为200万元。

先假定回报机制为政府购买方式，本项目建设投资1200万元，即为需要从预算中安排的支出责任总额。由式（1）、式（2）可得，当t=6时，at/pt= 100%×kt，达到财政支付能力的极限，也就是说，在满足政府财政可承受能力的条件下，支付期最短不能低于6年。按支付期6年调整项目现金流量，可以看出，项目在第10年，累计净现值为正值，考虑流动资金回收之后，项目净现值为160.80万元。

根据上述假定计算的是政府补贴最高值。按本项目实际缺口补贴机制，以10年为计算期，支付期6年，采用试算插值法，计算可行性缺口补贴年度值为165.22万元，支出责任总额为991.32万元。

按最大承受能力调整支付期，991.32/200≈5年，年度支出责任为991.32/5≈198.26万元＜200万元，满足财政承受能力要求，此时项目净现值为27.80万元。

再以10年为计算期，支付期5年，采用试算插值法，调整缺口补贴年度值为191.29万元，支出责任总额为956.45万元，此时项目净现值为零，也就是说，项目刚好达到8%的预期收益率标准。

表2　项目现金流量表　　　　　　　　　　　　　　　（单位：万元）

按资金时间价值理论，在支付总额不变的情况下，支付期越短，社会资本方越有利。上述计算结果表明，在支出责任总额为956.45万元、支付期为5年的前提下，站在社会资本方角度，要达到8%的预期收益率目标，经营期不能短于10年。而作为政府方，确定合理特许经营期，是为了保证项目的运作成功，同时社会资本方能收回投资并取得合理回报，但又不能让社会资本方获得过多的超额利润，在实现“共赢”的前提下，尽可能使项目移交时运行残值最大、状态最好［7］。为此，双方充分协商，尤其是社会资本方，本着服务社会、造福地方的宗旨，最终同意将特许经营期确定为10年。

再假定本项目采用政府付费方式，特许经营期的确定则主要取决于社会资本方的收益期望与政府财政支付能力，此时，以社会资本方收益期望8%为折现率，按式（5）逐年计算政府年度支出责任，计算过程如表3所示。

表3　特许经营期计算表　　　（单位：万元）

从表3可以看出，当经营期达到6年时，年度支出责任为175.02万元＜200万元，满足财政承受能力要求，同时也满足社会资本方投资收益期望，故特许经营期的确定应以6年为基础。

然而，上述模型确定的只是特许经营期的可行域，采用的净现值也假定是一个定值，在PPP项目的实际运作过程中，还必须考虑方法应用的预测性和前瞻性，考虑项目面对的各种风险因素，因为，不管是社会资本方还是政府，都很难准确预测未来10年甚至20年的风险，而要单方面承担这类风险会更加困难，也不现实［8］。因此，有必要考虑项目主要风险因素的影响，综合运用概率分析等方法，计算净现值等主要经济指标的各种取值结果与发生概率，确定主要经济指标的变化对特许经营期的影响，修正特许经营期的可行区间，再以此为基础，设定相应的调节机制，在项目运行过程中，一旦出现无法预料的事件或事件超出事先预料的范围，可以随时启动调节机制，对特许经营期进行动态调整，以确保PPP项目成功运行［9］。

4　结语

特许经营期是PPP特许权协议的重要内容之一，作为政府与社会资本方之间权利与义务的时间界限，关系到项目收益的分配、风险的分担与可持续利用，以政府财政承受能力为基础确定可行域，只是求解特许经营期的方法之一，在实际PPP项目中，必须兼顾政府、社会资本方、项目受益人等多方利益，运用多种方法，并综合考虑其他影响因素，缩小可行域的范围，最终确定合理的特许经营期。

［1］袁竞峰，李启明，邓小鹏.基础设施特许经营PPP项目的绩效管理与评估［M］.东南大学出版社，2013，12.

［2］封江东.BOT特许经营期测算理论与方法研究［D］.武汉理工大学，2013，5.

［3］李启明，申立银.基础设施BOT项目特许权期的决策模型［J］.管理工程学报，2000（1）：43-46.

［4］张继红.PPP项目特许经营期影响因素分析［J］.经济论坛，2015（9）：126-128.

［5］王增忠，范立础，等.公私合作制项目特许期的确定方法［J］.上海师范大学学报，2008（2）：68-73.

［6］王艳伟，黄宜，李靖.政府和社会资本合作（PPP）项目多目标优化模型研究［J］.工程管理学报，2016，29（1）：48-53.

［7］甦叶晓，吴书霞，单雪芹.我国PPP项目合作中的利益关系及分配方式研究［J］.科技进步与对策，2010，27（19）：36-39.

［8］王守清.我国PPP研究与实践概述，2012年第3届“全国高校PPP论文竞赛颁奖礼”暨第7期“地方投融资平台与城市发展沙龙”演讲，2012-12-10.

［9］张丹青.PPP项目价格调整机制研究［D］.南京林业大学，2015.

PPP Concession Period Is to Determine the Method Research

LI Ming-xiao，YE Wan
（College of Engineering，Hunan Agricultural University，Changsha 410128，China，E-mail：hunannddwei@163.com）

The PPP is a new financing model，and some problems still exist in the process of application. Among them，the determination of concession period is the common focus of government departments and social capital，which is also introduce the key problems of the PPP mode. To determine a reasonable PPP concession period that ensures the operation of PPP project to achieve the goal of participants "win-win"，analyze the financial ability to pay，social capital investment expectations，and conditions of project itself，this study uses the government fiscal capacity analysis as foundation，adopts the financial dynamic analysis method to determine concession period，establishes the mathematical model to determine the concession period in feasible region，and proves the rationality and feasibility of the method by an case study. This study provides certain reference for determining the reasonable concession period of PPP.

PPP project；fiscal capacity；concession period

F283

A

1674-8859（2016）05-066-05

10.13991/j.cnki.jem.2016.05.013

2016-05-11.

李明孝（1964-），男，副教授，研究方向：农业工程经济与管理；

叶婉（1995-），女，硕士研究生，研究方向：PPP融资模式。