京津冀国家级风景名胜区动态监测评价指标系统研究

叶盛东

（北京联合大学应用文理学院，北京 100191）

京津冀国家级风景名胜区动态监测评价指标系统研究

叶盛东

（北京联合大学应用文理学院，北京 100191）

以《京津冀协同发展规划纲要》为指导，以风景名胜区科学保护与利用带动京津冀旅游协同发展为宗旨，围绕京津冀13个国家级风景名胜区的建设、管理与个性化旅游服务等应用需求开展的动态环境监测评价系统工作，将有效促进风景名胜区的科学管理与高质量的运营。由此，开展此项工作也成为解决京津冀国家级风景名胜区协同发展迫在眉睫的管理工作突破口，将动态环境监测评价嵌入到风景名胜区的日常管理过程中，势必成为保护风景名胜区环境的重要手段和行之有效的重要环节。

京津冀；国家级风景名胜区；动态监测；评价指标

京津冀国家级风景名胜区（以下简称“京津冀风景名胜区”）承担的首要任务是资源保护，其次是公益服务，以及满足科学研究、文化教育和游赏休闲的需求。运用遥感技术对京津冀风景名胜区开展环境动态监测，建立大数据工作平台，即动态记录与评价系统各方主体市场和现场行为，可以实现京津冀风景名胜区“数据一个库、监测一张网、评估一体系、管理一条线”的大数据区域联动与统一管理，更可以有效掌握首都经济圈内的重要资源分布特征及变化动态，并通过动态监测与环境评价实现科学管理与监督。这不仅是对风景名胜区管理体制的改革创新，更是践行我国生态文明建设与完善生态文明体制的重要举措。因此，开展国家风景名胜区动态监测是当务之急，而监测的目的是为了更加有效地进行指挥管理，对评价系统的研究就成为首要任务。

1 对国家风景名胜区进行动态监测的意义

众所周知，风景名胜区资源具有珍稀性、代表性与不可再生性，也具有欣赏、科学和历史价值，其愈古愈少，愈古愈珍。这些自然、人文资源在空间分布上相对集中、环境优美，可供人们游览或者开展科学、文化活动，并成为重要资源保护地之一。自1982年国务院审定公布第一批国家级风景名胜区以来，我国风景名胜区事业取得了长足进步和发展，保护管理水平不断提高，建立了具有中国特色的风景名胜区管理体系，为国家保存了大量珍贵的不可再生的自然和文化遗产。

目前，京津冀地区共有13个国家级风景名胜区，其山川秀美，自然、文化遗产多样，历史积淀深厚，风景资源丰富，在全国国家级风景名胜区中具有典型性与代表性。见表1。

表1 京津冀国家级风景名胜区一览表Table 1 Beijing-Tianjin-Hebei state-level scenic spot list

京津冀地区地域相接、人缘相亲、文化相近，是我国经济社会发展极为重要的区域。2015年中央政治局会议审议通过的《京津冀协同发展规划纲要》指出，推动京津冀协同发展是一项重大的国家战略。京津冀风景名胜区的旅游业关联度高、融合性强、拉动作用突出，是区域合作最容易起步、最容易实现的领域。在京津冀协同发展的进程中，旅游业扮演着桥头堡和排头兵的重要角色，既是共振点和共赢点，又是切入点和突破口。制定京津冀风景名胜区动态监测评价指标体系就成为重中之重，其意义深远。

1）实现区域联动与统一管理。运用遥感技术手段对京津冀地区风景名胜区进行动态监测，可以有效保护资源，全面掌控资源特征及变化规律，进而提升监管工作水平。

2）严守资源环境保护底线。建立评价指标体系，严守资源环境保护红线不可逾越，对风景资源消耗和环境容量接近承载能力的风景名胜区实行限制性措施，将风景名胜区开发限制在资源环境承载能力之内。

3）提高监管工作效率。可以统筹和整合京津冀风景名胜区动态监测，充分发挥其信息化建设的整体优势。通过建立评价指标体系统一标准，可以大大提高监管工作效率，将监管工作前置，变事后被动处理为事前主动预防，带动了京津冀风景名胜区管理工作模式的创新。

综上所述，制定动态监测评价指标体系，既是风景名胜区保护与发展的必然结果，也是解决风景名胜区监督与管理工作的内在要求。当今，我们处在大数据发展时代，数字化渗透到各个领域，开展此项工作真是千载难逢。朱振华等人指出“保证风景名胜区的可持续发展，在一定程度上改善风景名胜区保护管理水平。”［1］

2 研究现状与存在的主要问题

2.1 研究现状

目前，在风景名胜区动态监测评价指标体系研究领域，主要集中于规划环境影响评价，并且理论成果较多，如李何、杨文娟提出风景区环境影响评价的几个问题，论述了风景区开发建设的可行性，同时，提出了今后风景区影响评价指标体系；［2］庄优波、杨锐提出将环境影响评价嵌入到风景名胜区总体规划编制过程中去，初步建立了风景名胜区总体规划环境影响评价的指标体系；［3］朱振华、王增长、张補发表了风景名胜区总体规划环境影响识别及评价方法研究，分析了风景名胜区总体规划环境影响评价的现状及研究成果，指出了该规划环境影响评价困难、不足的原因和其存在的问题。［1］早期介入的规划环境影响评价，对强化风景名胜区总体规划起到了积极作用，但对后期监管工作影响甚小，甚至可以说没有作用。

综上，这些理论研究尽管是对规划环境影响评价的研究，但对动态监测评价指标体系的研究也有一定帮助。

2.2 存在的主要问题

目前，京津冀风景名胜区都设立了管理机构，编制了总体规划，也出台了地方保护条例，但在实施过程中缺少统一评价指标的支撑。以北京市为例，涉及风景名胜区相关的法规制度、保障机制、规划审核、监督管理，以及利用风景资源带动周边经济社会发展等方方面面，还存在明显不足。李金路等人指出：“与全国其他风景资源丰富的省市相比，北京市的风景区整体管理还处于中下游水平，与国际上水平先进的国家风景区相去更远，与北京的首都地位极不相符。”［4］八达岭——十三陵是国务院批准的第一批全国重点风景名胜区，其范围之大、资源之优、景观之多，堪称世界之最（见图1）。

由于八达岭——十三陵风景名胜区涉及两个行政区，管理工作都是各自为政，没有形成国务院批复的统一监管的合力。在实地调查中发现，八达岭作为第一批“国家重点风景名胜区”，2007年后改称“中国国家级风景名胜区”，但八达岭标识系统始终没有更换，由此看出监管工作不到位（见图2）；在十三陵现场考察中发现，除长陵、定陵和昭陵保存修复较好，其他陵寝的祾恩门、祾恩殿、二柱门早已荡然无存，个别陵寝方城、明楼有残破，各种建筑构件散落在场地上无人问津，“裕陵、茂陵的明楼残破严重，屋顶基本已损坏。”［5］以上现象说明监管工作缺失与不到位（见图3）。

目前，风景名胜区动态监测评价指标体系存在的主要问题表现在：

1）按照《风景名胜区规划规范》要求，只有总体规划需要环境影响评价。朱振华等人指出：“环境影响评价预测评价阶段没有必要的数据做定量分析，决定了风景名胜区总体规划环境影响评价篇章以定性分析为主。”［1］导致监管工作内容缺失。

2）规划环境影响评价为早期介入，其准确性有难度，不能对后期人工扰动所造成的环境影响作出科学评价。李明光指出：“从规划环评具体评价者的角度来研究，很容易使规划环评沿袭建设项目环评的思路。”［6］

3）按照“规划环境影响评价导则”，在规划初期通过环境影响评价很难达到环境影响目标，进而难以判断风景名胜区是否可持续发展。李何等人认为：“自然资源开发生态影响评价自身尚不成熟。迄今为止，我国尚未具有科学性、权威性的生态影响评价指南和技术手册，以及规范的程序、详细的项目要求、评价内容和指标体系。”［2］

另外，随着现今社会经济的快速发展，特别是在旅游开发的热潮影响下，我国的风景名胜区，包括京津冀地区也出现了一些新的监管工作问题，诸如存在监管职能不到位或管理体制不健全；有些尚未完成总体规划编制，尚未按要求建立监管信息系统；违章建设时有发生，旧违章未清理，新违章又出现，造成风景资源明显破坏和不良影响等等。正如朱畅中先生所说：“如果头等风景末等管理，则头等风景也会败落为末等。风景区的兴亡感衰，关键在管理，在于负责管理的人。”［7］

综上，以上问题对风景名胜区监管工作带来巨大挑战，也严重制约了其可持续发展。当然，要想解决做好动态监测工作，必须制定切实可行、行之有效的评价指标体系，只有这样，才能促进风景名胜区健康、有序地发展。

3 制定评价指标体系的工作思路与方法

3.1 工作思路

1）基础工作

目前，13个京津冀风景名胜区总体规划编制工作已经完成，有些还编制了详细规划，这些基础工作为评价指标体系提供了参考依据。另外，制定评价指标体系必须统筹兼顾京津冀风景名胜区监管工作，从工作实际情况出发，立足可操作性。

2）基础理论

环境影响评价法第一条指出，其宗旨和目的是：“为了实施可持续发展战略，预防因规划和建设项目实施后对环境造成不良影响，促进经济、社会和环境的协调发展。”［8］目前，13个京津冀风景名胜区在资源保护、旅游开发以及经营与管理方面取得了一些基础理论的研究成果，这些成果对制定评价指标体系起到了指导和科学支撑作用。

3.2 工作方法

评价指标体系的工作方法很多，诸如综合评价法、图形叠置法、景观生态分析法、系统分析法、多元线性回归分析等等。笔者认为，对13个京津冀风景名胜区评价指标体系采用综合评价法最有效。因为，可以借助现代大数据的技术手段，即综合运用遥感技术（RS）、地理信息系统技术（GIS）、多媒体技术和网络技术等高新技术手段，通过遥感、地形、规划数据比对和专家判读的方法，实现大范围、可视化、短周期的动态监测，为综合评价法提供基础数据。

4 技术路线框架与指标体系

4.1 技术路线框架

评价指标应该借助相关技术手段，采用规范的动态监测，并对监测做出科学评价。李何等人认为：“风景区环境影响评价的主要任务，不仅要评价开发资源对整个生态系统结构和功能的影响，还要评价开发资源本身的影响。”［2］基于此考虑，技术路线框架应该从动态监测角度出发，研究整个工作程序和评价内容，为监管部门提供实际工作指南，也为评价者提供操作流程。另外，技术路线需要在监测工作中贯穿始终，照准问题对症下药予以解决，这样才能使监测与评价紧密结合。具体技术路线框架，见图4。

总之，技术路线需要从风景名胜区自身和管理角度入手，借助遥感技术，建立数据库多种系统；同时要做好风景名胜区数据处理、目标评价、实地核查等流程，进一步提升监管工作效率，适应大数据评价指标体系的需要。

4.2 指标体系

4.2.1 指标选取原则和拟定指标体系条件

目前，京津冀风景名胜区动态监测还没有统一的标准评价指标体系，开展此项工作选取了《风景名胜区监督管理信息系统技术规范》《风景名胜规划规范》《国家级风景名胜区综合整治验收考核标准》等相关标准和指标体系进行研究和借鉴。通常指标体系由于评价对象、目的不同，其内容有较大的差异性，另外有些内容属于定性分析。包存宽指出：“环境影响识别就是要找出所有受影响（特别是不利影响）的环境因素，以使环境影响预测减少盲目性、环境影响综合分析增加可靠性、防治措施及对策具有针对性。”［9］考虑到京津冀风景名胜区评价指标体系的统一性、科学性，以及便于实施，故需在借鉴风景名胜区现有标准和指标体系中内容的同时加以取舍。

1）指标选取原则

指标体系是评价的基本尺度和衡量标准，也是动态环境监测工作能够进行的前提。基于此考虑，指标选取原则应该突出以下4个方面，见表2。

表2 指标体系选择原则Table 2 The index system of selecting principle

2）拟定指标体系条件

统一和规范的指标体系是工作的基础，动态监测工作要求按程序规范和统一标准来制定指标体系。因此，拟定的指标体系条件包括确定问题所在，提出指标体系的目标；借助遥感技术收集、处理大数据，提出评价要点和内容；从要点和内容选出最合适的指标方案，即统一和规范指标体系。这3个基本条件是完整的指标体系制定过程所不可少的。

4.2.2 指标体系建立的目的

在环境影响评价法第一条中就指出，目的是“为了实施可持续发展战略，预防因规划和建设项目实施后对环境造成不良影响，促进经济、社会和环境的协调发展”。［8］指标体系建立的目的也是如此。因为，以往风景名胜区总体规划所采取的评价都是被动的，没有达到主管部门监管的真正目的，缺少主动性。

综上，指标体系建立的目的是从监管角度入手，借助遥感信息大数据技术，将其发展为全新的统一标准系统，更能接近实际，并达到指标评价结果处置早期主动预防和后期人工干预。

4.2.3 指标体系构成

京津冀解决风景名胜区动态监测评价指标体系应该是综合全面的，要覆盖自然、社会、经济、管理的方方面面。基于上述原则和条件，指标体系构成包括指标系统、指标数据和数据要素三大内容，见表3。

数据要素内容中包括评价要点和评价内容，见表4。当然评价内容并不是最终的，需要在动态监测中不断加以修改、补充和完善。

表3 指标体系构成一览表Table 3 The index system constitute a schedule

表4 指标数据要素一览表Table 4 List of data elements

续表4

综上所述，风景名胜区动态监测评价指标体系是多元的，评价内容也是全方位的，只有充分利用遥感技术的各种数据，找准数据要素内容中的评价要点和评价内容因子，才能对风景名胜区动态监测做出较为准确的定量与定性评价。

5 结束语

制定京津冀风景名胜区动态监测评价指标体系，既是解决资源保护与管理问题的内在要求，也是监管制度发展的必然结果。将动态监测引入到京津冀风景名胜区监督与管理中，全方位评价风景名胜区的社会、经济和环境的影响，将会为后期监管工作的科学性提供新的途径和手段。

总之，京津冀一体化是国家战略，不仅在经济、教育、环境等方面要一体化，在京津冀风景名胜区动态监测评价指标体系方面也应该一体化，这项工作关系到协同发展，迫在眉睫，不能等待。

［1］朱振华，王增长，张補元.风景名胜区总体规划环境影响识别及评价方法研究［J］.科技情报开发与经济，2010，20（8）：145-147.

［2］李何，杨文娟.风景区环境影响评价的几个问题［J］.辽宁城乡环境科技，1996，16（6）：68-73.

［3］庄优波，杨锐.风景名胜区总体规划环境影响评价的程序和指标体系［J］.中国园林，2007（1）：49-52.

［4］李金路，韩笑.北京风景名胜区调研［J］.中国园林，2012，28（5）：29-33.

［5］叶盛东.对北京市清代现存建筑和残存遗址现状研究——以昌平区为例［J］.北京联合大学学报：人文社会科学版，2008，6（4）：78-84.

［6］李明光.规划环境影响评价的工作程序与评价内容框架研究［J］.环境保护，2003（7）：31-34.

［7］朱畅中.风景名胜区的建设［C］//丁文魁.风景名胜研究.上海：同济大学出版社，1988.

［8］中华人民共和国主席令.中华人民共和国环境影响评价法［M］.北京：法律出版社，2002.

［9］包存宽，刘利，陆雍森，等.战略环境影响识别研究［J］.安全与环境学报，2002，2（4）：42-45.

（责任编辑 李亚青）

A Study on Beijing-Tianjin-Hebei Scenic Area Based on the Dynamic Environment Monitoring and Evaluation System

YE Sheng-dong
（College of Applied Arts and Science，Beijing Union University，Beijing 100191，China）

Taking The Planning Outline for the Coordinated Development Of Beijing-Tianjin-Hebei as a guide，with the purpose of promoting the coordinated development of Beijing-Tianjin-Hebei travel by scientific protection and utilization of scenic areas，the dynamic monitoring of the evaluation index system centered on application requirements such as the construction，management，and customized travel service from 13 national scenic area around Beijing-Tianjin-Hebei will effectively enhance the supervision and management of scenic area.Thus the carrying out of dynamic monitoring will be an imminent breakthrough for the solution of the coordinated development of Beijing-Tianjin-Hebei state-level scenic spots.Embedding evaluation index into the daily scenic spot management is bound to become an important means and effective protection of scenic environment.

Beijing-Tianjin-Hebei；State-level scenic spot；Dynamic monitoring； Index evaluation system

X 321.2

A

1005-0310（2016）03-0024-08

10.16255/j.cnki.ldxbz.2016.03.005

2016-04-20

叶盛东（1962-），男，北京市人，北京联合大学应用文理学院城市科学系副教授，主要研究领域为城市规划设计、风景区规划设计与评审。E-mail：shengdong@buu.edu.cn