浅析水污染物排放标准及其完善路径

胡 娟

(浙江农林大学 法政学院，杭州 311300)

浅析水污染物排放标准及其完善路径

胡 娟

(浙江农林大学 法政学院，杭州 311300)

水污染物排放标准作为水污染治理体系运行的重要基石，一直以来为水污染治理保驾护航。随着多年的污染治理进程发展不断演变，尤其在2008年《水污染防治法》、2015年《水污染防治行动计划》(水十条)颁布后，水污染物排放标准能否有效发挥作用备受关注。因此，立足于水污染治理最新法律法规,通过对水污染物排放标准进行概念辨析、现状分析来提出一些完善想法或建议，将有助于建设我国特色的水污染排放标准体系。

水污染；排放标准；经验吸收；完善建议

一、水污染物排放标准综述

(一)水污染物排放标准的概念

水污染物排放标准是国家环保部门立足国家现有经济、科技和生态背景下根据国家环境标准以及环境水质量标准制定的为满足受纳水体水质要求，通过法律法规对排污单位排入水环境的有害物质浓度或者数量加以限制的门槛。

水污染控制体系的有效运行是由水环境质量标准、水污染物排放标准等在水污染物总量控制中重要的约束“关卡”所共同保障的。水环境质量标准(简称水质标准)，是水环境管理的基石，是明确水质保护目标以及衡量水环境容量大小的重要依据，相关的另一概念是水环境质量基准(简称水质基准)，水质基准负责给水质标准提供参照用以制定水质标准、评价水质现状和进行水质管理。水污染物排放标准与水质标准、水质基准有所区别又关系紧密，共同构成了我国水环境保护标准体系，对我国水环境的治理、水质量的改善都发挥了不可或缺的作用。

(二)水污染物排放标准分类

我国水污染物排放标准的发展可以追溯到1973年《工业“三废排放试行标准”》(J4—1973)的发布即第一个国家环境保护标准的诞生，经历四十多年来的更迭，我国逐渐形成了具有中国特色的水污染物标准体系，这一体系的形成也反映了我国水污染标准的复杂多样。

以水污染标准的对象和效力作为标准可将水污染物排放标准分为国家水污染物排放标准和地方水污染物排放标准；细化到水污染标准的适用范围、地域特征、针对对象以及污染幅度等多重因素时，水污染物排放标准又得以更为科学化的分类，分为综合性水污染物排放标准、行业性水污染物排放标准、流域性水污染物排放标准和特定污染物排放标准。

国家水污染物排放标准中包括国家水污染综合排放标准和国家水污染物行业标准，国家水污染综合标准通过《污水综合排放标准》(GB8978—1996)来实施，污水综合排放标准虽然与污水行业标准的执行并不重合，且在科学性上不能与行业标准所媲美，但在功能分区、标准分级以及分类原则和形式方面都为行业水污染标准和地方水污染排放标准提供了极其基础性、全面化的参照作用。为适应各行业水污染多样及复杂的社会现状、满足水污染标准在行业适用范围上的冲突或空缺，我国加大了对行业水污染物排放标准的投入，尤其是对重点污染行业的生产技术、特定污染源的监督，保障污染防治和推动企业提升科技水平、加强技术改造。

地方水污染物排放标准的实行是满足特定区域水环境质量要求，基于在国家水污染物排放标准的研究，更深层次、严格化的细化特定地区污染源的排放限值从而实施严格于国家污染物排放标准的标准。这一标准的制定因地制宜，对地区产业化调整、改善局部水环境质量都起到了推波助澜的作用。目前来看，纵观我国各地方水污染物排放标准多达40多个，主要涵盖了以下四种类型：综合型、行业型、流域型和特定污染物排放标准。

二、我国水污染排放标准的现状分析

(一)水污染物排放标准的发展历程

我国水污染物排放标准的发展历程无疑也是我国环保事业逐渐起步并进入正轨的过程，在1972年举办的联合国人类环境会议的影响下，我国于1973年颁布实施了第一个污染物排放标准——《工业“三废”排放试行标准》(GBJ4—73)，这项标准集中针对工业废水、废气和固体废物，水污染方面包含了重金属、酚、氰等19项，此后，国家陆续出台了60余项国家水污染物排放标准和地方水污染物排放标准，具有中国特色的水污染物排放标准体系初见雏形。

在响应1979年我国新颁布的《中华人民共和国环境保护法(试行)》规定的制定环境保护标准号召的大背景下，80年代我国开始针对轻工、冶金、石油开发等30多个产业制定行业标准，行业水污染物排放标准体系由此开始形成。同一时期，随着1984年《水污染防治法》应结合地方特色制定地方水污染物排放标准想法的逐渐推广，各地方的水污染物排放标准的制定工作接二连三的拉开了序幕。北京市率先发布了《北京市水污染物排放标准(试行)》，为全国地方水污染物排放标准的制定起到了身先士卒的带头作用。

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90年代后，在结合水污染物排放标准运行的实践经验的情况下，我国加强了对综合排放标准和行业排放标准的修订，并确定了以上两项标准并不重叠执行的原则。进入21世纪后，无论是综合型国家标准还是地方型行业标准的修订都得到前所未有的重视。截至2015年底，现行有效的水污染物排放标准共63项,1项综合型的排放标准、62项行业型的排放标准；而就地方而言，我国共有18个省市共50项地方排放标准在环保部门备案[1]。

(二)现有排放标准存在的问题剖析

1.水污染物排放标准体系逻辑不强、存在冲突。如以上所举，我国水污染物排放标准无论是根据级别还是范围、对象进行分类都类别丰富，这在满足因地制宜不同水环境质量要求的同时也势必会带来水污染物标准体系的紊乱的副作用。这种冲突不仅存在于国家水污染物综合排放标准与地方水污染物排放标准中，更为明显的体现在水污染物行业型排放标准与综合型排放标准之间。一方面，综合型排放标准作为行业型排放标准的兜底条款，随着行业型水污染物排放行为的范围、形式的更迭应当反向性的进行更为全面而完善的规定，而综合型排放标准兜底条款出台往往要经历更为严峻且烦琐的议案；另一方面，在经济目标和行业利益的驱使下，现有行业水污染物排放标准更为注重工业技术和治理水平的提升，虽然技术水平的提升对水污染治理的贡献是毋庸置疑的，但对环境要求的忽视容易引起与综合型水污染标准价值考量的冲突。

深究后会发现，特定类型的水污染物排放标准内部也会存在衔接不当的情况，如在行业水污染物排放标准运行中，行业水污染物间接排放标准和污水厂收水标准在具体规定上就有出入，理论上讲，行业水污染物排放标准间接排放限值应该依生产工艺来设置，而其底限应该是污水处理厂收水标准。从这方面讲，部分间接排放限值宽松度超过污水厂收水标准[2]。

2.水污染物排放标准与环境质量标准、水质标准衔接不足。理论上要求，水污染物排放标准应与环境质量标准、水质标准相互衔接，在统一或相近的价值取向下形成良性互动，共同为我国的环境治理和保护发挥作用，但在实践中，水污染物排放标准的制定往往缺乏与相关标准的有效衔接，导致实际运用时需要进一步协调。

我国现行水污染物排放标准主要是基于技术标准所制定，虽然适应了污染治理、处理技术和经济发展，但却缺乏与其他指标间的协调,比如，《城镇污水处理厂污染物排放标准》(GB18918—2002)中最严格的排放标准中COD的排放浓度限值为50毫克/升，而国家地表水环境质量标准(GB3838—2002)中对于V类水的COD浓度标准限值为40毫克/升，这就意味着即使污水排放达到最严标准，所排出的污水水质(以COD浓度计)依然高于作为受体的水环境质量状况[3]。另一方面，对于有些污染指标，排放标准的规定又是严于环境质量标准的，如《污水综合排放标准》中粪大肠菌群数指标，根据不同污水，一级标准为500或100个/L，二级标准1 000或500个/L，三级标准5 000或1 000个/L;而《地表水环境质量标准》中，粪大肠菌群数Ⅰ类、Ⅱ类、Ⅲ类、Ⅳ类、Ⅴ类水质标准限值分别为200个/L、2 000个/L、10 000个/L、20 000个/L、40 000个/L[4]。

3.水污染物排放标准实际执行不到位。水污染物排放标准在实际执行中存在的困境一方面是因为水污染物排放标准虽然和诸如排污收费制度、“三同时”制度、环境影响评价制度等许多制度相挂钩，但在操作中除各制度之间的协调，标准在制度范围内的具体实施缺乏配套的实施细则和操作措施，可实行性有所降低；水污染物排放标准体系目前确立的是以行业排放标准为主、综合标准为辅，但各企业在遵守过程中，扩大生产、丰富产品的同时会面对同种产品不同生产过程需要执行多个标准的窘境，因而可操作性有所降低。另一方面，水污染物排放标准执行力的缺乏是由于对应的技术支撑匹配不够所导致的，我国目前支撑标准运行的技术体系尚不完整，主要发挥作用的污染物削减技术评估体系中制订的最佳经济可行技术(BAT)仅11个，相比较而言，美国环保局(EPA)依据最佳现有实用技术(BPT)、最佳经济可行技术(BAT)以及最佳常规污染物控制技术(BCT)制订行业水污染物排放标准相当完整，能够突破行业局限，满足水污染物排放的综合需求。

4.水污染物排放标准更新缓慢、周期较长。要想充分发挥水污染排放标准的实用性，需要根据现实需求、基于技术水平及时有效的更新旧标准、制定新标准。一般来说，国际上对环境标准的有效期限的平均认定年限为5年，通过定期修订来保证环境标准能够充分满足现实要求。就我国而言，大量的水污染物排放标准都是在90年代制定的，标准的“超期服役”现象非常严重。如农田灌溉水质标准、地下水质标准、海水水质标准等使用期限在20年以上；渔业水质标准、船舶污染物排放标准、海洋石油开发工业含油污水排放标准等也有近30年的历史。环境标准“超期服役”造成负面效果的直接表现就是现行环境标准与不断变化的环境保护需求现实严重脱节，环境标准既不能使得科学规律认知结果在规定中得到切实体现，也不能满足保障人体健康和生态安全的价值诉求。

三、关于完善水污染排放标准的相关建议

(一)坚定水污染物排放标准制定的根本理念

毋庸置疑，水污染物排放标准的制定满足改善环境质量、清洁生产和经济发展的需求，但在制定过程中立法者往往会倚重末端治理来强调保障生产、促进发展的目的，这一定程度上不利于明确水污染物排放标准在我国水污染治理中的定位。最新的《水污染防治行动计划》中，对于水污染治理的目的描述为“为切实加大水污染防治力度，保障国家水安全”，坚定水污染物排放标准制度是我国环境管理的基本制度之一，确认其目标对改善环境质量是非常重要的。水污染物排放标准的根本目标的明确及坚定从长远来说对于水污染物排放标准紧密切合环保法理念，与环境质量标准、水质标准更好的衔接，充分发挥它在行业准入、总量控制、风险预防以及改善环境质量等多方面的作用都十分必要。坚定水污染物排放标准的根本理念意味着立法者将保障水质放在立法根本的地位上，企业摆正态度严格遵守水污染物排放标准、切实履行自身的社会责任，执法者避免走入片面追求GDP而忽视改善环境质量这一当务之急。

(二)加强基础化建设、保障技术支撑

水污染物排放标准的制定、实施都离不开水流域基础化研究以及水污染综合治理技术的进步，脱离基础建设的水污染物排放标准是难以满足达到水质量要求，有效发挥作用。虽然中国当下的污染物排放标准已经确定了基于技术的制定原则，相对应的水污染物控制技术研究也在不断加强，但较为完善的水污染物最佳控制技术体系还未形成，这亟待系统、完整的技术思想做指导，立足本土学习发达国家经验，制定科学的污染物排放限值与削减技术评估体系，逐渐制定“技术、监测、管理、经济、社会”的多层次水污染防治体系[5]。

保障水污染物排放标准的有效施行除了上述所述的基础化研究外，各级政府为强化水污染物排放标准的环境保护功能应做到充分保障人力、财力等投入。此外，加快配套措施研究和落实也至关重要，引导和促进水污染治理技术的研究及提升，保障水环境质量达标管理计划、排污许可证制度研究与水污染物排放制度紧密衔接，形成水污染治理的良性循环，共同发挥作用；对于不符合水污染物排放标准的排污行为要严格落实惩罚措施，以此维护其权威性。

(三)调整标准内部逻辑关系以及外部协调关系

建设我国特色的水污染物排放标准体系需要有效调整水污染物排放标准的内部逻辑关系。首先，通过健全综合排放标准覆盖的污染物种类、行业污染物划分标准、地区污染物点源控制等基础问题来夯实综合排放标准的基础性地位，从而起到兜底或是指导作用。其次，减少行业标准限值或使用范围上与综合标准的冲突，明确自身的地位和对象，重视新兴污染物和特殊污染物的控制；就地方水污染物排放标准来说，应在综合考量排放标准框架下充分考虑地方标准所及范围内的地区经济水平、水域自净能力、流域走向特点等。地方水污染物排放标准和国家标准间的关系问题对调整标准内部关系来说也是至关重要的组成部分。法律规定，对国家水污染物排放标准中未规定的项目可规定地方标准，对已作规定的项目，可制定严于国家标准的地方标准。目前一些地方实行的排放标准中的某些项目明显比国家标准宽松，不符合水污染防治法的要求，客观上容易造成地方标准和国家标准背离的现象，因此需要地方政府科学制定排放限值。协调水污染物排放标准外部关系主要体现在调整与水质量标准和环境质量标准的关系上，因而适时对水环境质量标准进行评估，据此确定所要控制的水污染项目，加强两者的外部联系。

(四)吸取国外经验、标准时效科学化

对于水污染物排放标准的科学制定或更新除了学习国外倚靠先进的水污染最佳控制技术(BPT、BAT、BCT等)、细致的监测方法(TMDL计划)外，对于水污染物排放标准的成文适时立改废也是重要手段。从国际经验来看，一般环境标准的有效期限为5年，满足期限会对水污染物排放标准进行修改以保证其持续活力。引进“日落条款”，确定水污染物排放标准的事业期限，避免出现“超期服役”的现象，除了达到平衡法的稳定性和灵动性的效果以外，还增强了标准制定的可预见性以及程序更改的正当性[6]。确定水污染物排放标准的“日落”期限、期限届满效力、评定系统以及标准修订遵循的程序才能充分保障排放标准的科学性以及目的性的实现。

四、结语

水污染物排放标准乃至环境保护标准实行的最终目的无不是防治环境污染，保护人体健康和生态环境，但在实践中想要真正实现控制或改善环境质量的目标，仅仅通过标准的制定及完善是远远不够的，需要科学切实的执行标准。这需要倚靠各方积极配合，就政府而言，督促各有关部门综合运用法律、行政、经济、技术等多种措施，形成“齐抓共管，分工合作”的有效机制；就公众而言，充分发挥全社会的积极性、主动性和创造性，积极参与到环境保护的治理和监督工作中，共同推进环境保护的历史性转变，实现人与自然、环境与经济、人与社会的和谐发展。

[1]周羽化，武雪芳.中国水污染物排放标准40余年发展与思考[J].环境污染与防治，2016,(9).

[2]陈瑶，刘红磊，卢学强，等.我国行业水污染物排放标准的制定现状、问题及建议[J].环境保护，2016,(19).

[3]赵庆，查金苗.我国水质标准中氨氮参数界定及指标限值问题探讨[C]//中国水环境污染控制与生态修复技术学术研讨会(广州),2008.

[4]冉丹，李燕群，张丹，等.论中国水污染物排放标准的现状及特点[J].环境科学与管理，2012,(12).

[5]郑丙辉，张远.我国流域水污染控制任重道远[J].环境保护与循环经济，2008,(6).

[6]黄锡生，谢玲．论环境标准制度中“日落条款”的设置[J]．重庆大学学报(社会科学版)，2016,(1).

[责任编辑:郑男]

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1008-7966(2017)06-0102-03

2017-07-12

胡娟(1994-)，女，安徽六安人，2015级环境与资源保护法学专业硕士研究生。