论西方利益集团与法律发展的互动

张羽君

（北京工商大学法学院，北京 100048）

·法律园地

论西方利益集团与法律发展的互动

张羽君

（北京工商大学法学院，北京 100048）

法律发展与利益变化息息相关，而利益的法律转化和民主输送需要凭借某种特定的力量，通过一定的表达渠道和表达方式予以实现。在西方特别是美国，利益集团扮演了这一重要角色。多元利益集团是多元利益社会民主制度的一种形式和固有特征，它通过畅通诉求表达而总体有利于社会稳定。利益集团是衍生于基本宪法性权利——请愿权的一项制度，其流弊可以经由良好的宪法设计和专门的法律规制予以消减。传统上，利益集团通过影响立法过程来提升立法理性；近年来，它也试图施压于司法来改变利益分配格局，进而影响法律乃至社会的发展。

利益集团；民主政治；宪法；立法；司法

在利益向法律利益的转化过程中，西方社会的利益集团扮演了利益表达、利益转送和利益施压的角色，成为利益疏导的重要社会渠道，很大程度上影响着法律经由利益冲突到利益平衡的动态和平稳发展，成为现代民主社会中不可回避的一个现象。利益集团是一个颇具争议的话题，它究竟具有可欲性抑或危害性；它体现、增进了民主政治和理性立法，还是破坏、颠覆了代议制民主；它如何影响法律发展，又如何经由法律设计以最低限度的社会损耗实现良性运作，是本文试图回答的问题。利益集团在政治学和经济学中的研究成果颇丰，本文侧重于法学视角的探讨。

一、利益集团：利益诉求法律化的社会渠道

利益诉求法律化的内在动机是利益集团形成的实质动因。法律的产生和发展无不与利益的变化息息相关，利益因素对于法律制度的产出始终具有内生性，故法律被喻为“利益调节器”。利益既是法律权利的内容，也与法律义务难以分离，但是利益不能自动成为法律，而需要一个表达、传送和确认的过程。在现代民主社会中，利益更是多元化地存在着，并非所有的利益，也不是单个的利益能够转化为法律利益，成为法律权利，其间需要形成某种特定的力量，沿着相同的路线，在一定的表达渠道和方式下起作用，最终推动法律的形成。什么样的利益怎样才能实现法律转化呢？庞德的利益分类虽然提供了一种对于至少西方社会希望保护的那些现有诉求的客观陈述，[1](p274)但其用意显然不在于探明从利益通往法律的道路，而这一过程恰是十分复杂和充满挑战的。理论上，法律应当反映大多数人的利益，但公众作为一个整体，却可能既缺乏利益表达的手段，他们的表达方式也可能模糊不明甚至歧义纷纭。现实生活中，利益的表达和对立法的影响均需要依恃于更为鲜明和实在的渠道，利益集团成为承担这一功能的重要载体之一。

利益分化、社会分工及其精细化发展是利益集团形成的形式动因。最初，人们经历了从利益分化到利益集成，再到特定利益群体的发展过程，形成了利益集团的雏形。西方学者的研究表明，早在20世纪之前，西方国家的法律就已在分化为诸如阶层、特殊团体之类的利益群体的压力和平衡下发展和运行着。当时存在着国王及贵族阶层、中产阶层、①当时指那些既不拥有巨额资产又不属于愚昧和贫困人群的阶层。教士团体、商人团体、②商人团体起初似乎应被归于中产阶级，但他们确实可以拥有更为独立的地位，大法官们和学者们，如孟德斯鸠，均清楚地将其区别出来。可以说，商人团体是所有诸如便利财产转让、雇主保护、国内产业保护和一般商业保护等方面法律变化的主要动因。低等或者被统治阶层、③区别于那些有劳动技能的群体，他们对立法的微弱影响同他们人口的巨大数字极不成比例。地方利益团体、农业者阶层、工业劳动者阶层、外国国家等群体，它们各持资源和动机，成为立法的各种压力来源。正是通过这些多元群体之间的持续平衡压力，或者由于一个或几个群体撤回压力，法律才得以形成并维持效力。其必然的逻辑推论是，除非被一个强有力的团体或者几个团体联盟所支持，法律难以奏效。[2](p641-647)这一研究揭示了法律和利益群体之间的互动关系：和平解决不同阶层或团体之间利益冲突的一个有效途径是通过立法博弈或者司法救济，公开、规范地疏导和再分配利益；反过来，无论是何种利益力量的加入抑或撤出，结盟抑或对立，冲突抑或互惠，都牵引着法律的变化，最终力量的平衡促成了法律的形成和实施。20世纪以后，利益集团作为一种专业化的利益组织形式成熟地运作起来。这是国家、社会和民众利益进一步分化的结果，也得益于人们民主能力和权利意识的增强，得益于现代社会专业分工的细化，以及在科技手段的协助下，利益表达所必需的信息收集和流转效率的不断加强。由此，作为更加专业、更为有效的团体，利益集团成为政治法律生活中的一种正式影响力量和正当压力来源，其主要目标是寻求影响政治决策，特别是通过立法过程影响法律制度的发展。

在参与相关利益的法律转化过程中，利益集团表现出三个核心特征：一是利益和目标的一致性，二是联合的组织化和行动化，三是诉求的政治化和法律化。其中组织化和行动化是利益集团活动的突出特点。利益集团的形成，不仅仅在于须具备共同的利益、要求、态度、目标这一基本要件，更在于它是一种利益的组织现象。[3](p95)为了目标达成的有效性，成员的联合不能过于松散，要求自觉的或者激励性的集体行动。利益集团的运作以游说这种主要方式直接施压于政治决策和立法机关，因此人们也称之为压力集团。这里有三点需要澄清。其一，利益集团不等同于游说者，尽管有时二者可以重合。游说者直接向议会及其成员和委员会做出陈述，并以职业化为主，即那些以在立法机关面前实现在审法案的通过为职业的人。[4](p1086)美国《联邦游说法规》（The云ederal Regulation of Lobbying Act）也强调适用对象必须以收取对价为其主要特征，[5]不过这并不排除志愿游说者的存在。[6](p69-89)总之，利益集团可以推举自己的代表作为游说者，也可以雇用专业人士为之。其二，利益集团不是政党，尽管两者往往密切联系。一般而言，政党重视内部纪律和党员忠诚，要求即命令，这与利益集团的组织关系不同。政党的另一个重要特征是为公职机关任命和遴选候选人，但利益集团不这样做，而是通常为政党任命的候选人提供助选经费，或者试图击败那些未来可能做出有悖于他们利益的决策者。当利益集团提供助选经费时，他们与政党的关系变得更为紧密，而且政党领袖还常给予有利于利益集团的利益回报。[7](p100-101)其三，利益集团不等同于既得利益集团，两者最根本的区别在于前者是利益的争取者，后者是利益的享有者。

利益集团对自身利益的强有力的政治化和法律化追求，引发了人们对利益集团性质的褒贬之争，这种争议主要是以公共利益为参照的一个价值评判。麦迪逊被公认为研究利益集团的“第一个重要的美国理论家”，他在《联邦党人文集》第十篇中提到，由于“派别”有违其他公民的权利，或者社会的长远利益和集体利益，因而它们具有危害性。[8](p56-57)实际上，在整个19世纪，“利益”总被当作具有羞辱意味的语词来指代有违公共利益的集团和组织。[9](p276)人们认为利益集团必须加以防范，因为他们常因无法同公共利益保持一致而被看作有违社会正义。不过，这一结论或许过于简单和轻率。既然利益集团总要寻求推进自身利益，那么考量他们自身利益在多大程度上同公共利益相一致就变得十分重要。然而难题正在于此。利益多元化社会中的公共利益是否是一种假设甚或虚构？这种分类又是否依赖于个人观点？即便以“最大多数人的最大幸福”为准，其实细究起来也有太多种不同标准和程度。何况公共利益也并非一成不变，作为一种多数人的公众意见，它是动态变化着的，受限于时空条件。更可缪的是，有时一个贪腐自私的利益集团却恰好支持了有利于自己的特殊的公共权益。这样看来，将利益集团区分出“好的”与“坏的”并非易事，[7](p101)在完全的民主制度中，无论出于公共福利还是个人利益，所有利益集团的游说都会试图将自身利益与大众利益协调起来，[10](p307)以争取大多数人的支持。当法学学者为此种争论困惑时，经济学人则扬弃了这一棘手的判断，转而基于价值中立的立场，从理性经济自利人的角度，运用供求分析方法进行微观研究，认为利益集团是制度供给的一个内生变量。[11]尽管这是一种更为现实的解读，但是既然利益集团是一种客观存在，我们就不应放弃对它做出评判。我们认为，问题的关键不在于利益集团本身的好坏，因为它是依着于自由社会机体中的自然产物，也是民主法治的宽容精神应予包容的现象，正像布赖特尔（Breitel）所言，“不是利益集团本身不好，弊端的存在是由于其他原因而不是利益集团本身。”[12](p66)理性地分析和应对利益集团在参与政治法律决策过程中所产生的积极和消极力量，才是更值得探究的问题。

二、利益集团的民主性之争及宪法补偏

西方主流学者认为，在多元利益社会中，多元利益集团的存在本身是民主制度的一种形式和固有特征，是民主过程中的一种基本和积极成分，并且作为利益引导的社会渠道，总体上有利于社会的稳定。专制制度下没有也不需要利益集团，因为其既无发展空间，也无用武之地。民主环境则不同，民主制度的逻辑是允许人们组织起来表达诉求，并使他们的联合力量被知晓。相对于政府的强势，人们倾向于组织形成团体式联盟，把特定利益的代表权赋予利益集团，以此寻求自身利益的实现，并在此过程中推动公共利益的形成。由此，民主国家自然会形成利益集团的政治参与模式。美国集团政治理论开拓者本特利甚至认为，民主社会就是利益集团复杂的组合，美国政治过程的核心就是利益集团的“接近”问题，是利益集团相互作用的结果；立法、行政和司法这些公职机关不过是利益集团作用于政治的中介，用来了解集团所代表的人群及其利益并加以协调。[13](p205-208,269-272,415-417)这种观点固然有颠倒本末之嫌，不过也揭示了利益集团和民主政治的共生效应。同时，利益集团的民主意义不仅体现于政治参与的开放性，也体现于集团内部的运作原则和外部共同利益的形成方式之中。集团理论之父杜鲁门洞见到，[14](p15)一方面，利益集团组织自然会采取民主模式，以免内部发生分裂或使组织行为失效；另一方面，集团的凝聚力使冲突发生于集团之间，通过冲突发生分裂和联盟，最终经由平衡形成共同利益。所以利益集团是一种既调整集团内部成员间的关系又调整外部集团间关系的工具，[15]体现了内部民主和外部民主的结合。

利益集团的民主性背后是其依托的自由经济。经济因素总是作为政治制度的物质支撑而相称存在，利益集团的生成和有效也与经济和经济环境内在相关。从历史的角度看，早先的利益集团都以经济利益为直接目标，尽管其成员可能出于诸如种族、宗教、职业等其他纽带而联结在一起。只是到了近几十年，才出现了以社会利益、生态利益等非经济利益为主要诉求的利益集团。不过，大企业及其联盟依然是利益集团中的主要类别，同时他们往往也是强势利益集团，在影响政治决策中占据优势地位。较之经济利益，更为重要的是经济环境对利益集团发展的支撑作用。只有将人们解放到市场经济中去，通过自由竞争机制，才有可能培育利益集团的发展和成熟，也才有其运作的空间。反过来，如果政府对经济的控制越严格，利益集团对政治和法律的影响力则越薄弱。[16](p146)

利益集团的民主性主要表现在立法参与的过程中。法律的形成主要有三种来源：命令、传统和立法。命令型的法律当然排斥民主、自由和自治。传统型法律的经典是普通法，它在日积月累的形成过程中秉持司法的中立和保守。而立法则是现代社会最重要的法律形式，它同判例法的重要差异就在于，代议制下的立法是民主最为重要的一种手段，是政治结构中民主运行的最关键环节，公民借此实现自我表达和自我管理的权利。[12](p60-61)利益集团运作的最重要的阵地就是立法过程。这一过程，一方面反映了人们利益和态度的变化，另一方面也形成一种使民众的反应得以缓释和调和的机制，法律由此可以平缓有序地发展。利益集团在其中发挥着大众利益诉求的传递和博弈功能。

不过，利益集团的复杂性也显示了它并非没有与民主背道而驰的危险，这也成为对利益集团争议的一个焦点。精英主义集团政治理论认为，当利益集团自由发展、成熟并形成垄断的情势下，精英或者垄断利益集团控制了政治和法律的决策，他们对强势利益集团控制政治过程忧心忡忡。另一重要研究则揭示了政府“俘获”现象的真实存在。[17](p3-21)利益集团由此背离民主，正如垄断资本背离自由竞争一样。但是，理论对峙也很鲜明，与精英理论对立的多元主义集团政治理论坚持了与本特利和杜鲁门一脉相承的观点，他们认为利益集团作为个人和国家政体的中介，使社会许多利益通过有组织的游说、和政府的讨价还价，达成妥协和一致，最终使决策反映公众的利益，而且多元利益集团使得政治过程中广泛存在着相互作用、竞争和抵消的力量，因此是集团而不是精英最终影响公共政策。[18](p17-20)

现实情形也许比理论更有说服力。美国是利益集团政治的最佳代表。托克维尔曾预见，美国人聚集在一起构成利益集团并参与国内政治的方式，与欧洲国家的政治状况不同，世界上没有哪个国家比美国更加成功地把社团这一手段用于实现众多的目标。[19](p213)在美国，由于利益集团数量众多，多元主义集团政治理论仍然占据主流地位。加之如今，机敏的利益集团对公众意见投入越来越多的关注，并尽最大可能使自身目标与拥有公众支持的目标一致起来，这在某种程度上是对民主的让步。[7](p101-102)对国会的实证研究也有力地反驳了利益集团主导立法的简单论断：通常，立法过程的核心参与者不是追求私利的利益集团，而是公共参与者：总统及其行政班子、立法者及其班子、专家学者、媒体和公众意见、以及政治政党。[20](p48-74)利益集团对联邦立法的影响力跨度从“几无到决定性”。[21](p317)这些经验表明，在成熟和完全的民主环境下，利益集团本质上不会同民主背道而驰，民主本身带有对利益集团产生局部侵害的纠偏机制。当然放任利益集团的发展也确有其害，这就需要优良的制度设计，特别是从宪法的顶层设计上对其恣意活动加以限制。

利益集团的活动应受宪法保护以利其用，利益集团的消极影响又可受良好宪法设计的化解以救其弊。之所以说它应受宪法保护，是因为利益集团行为被视为是基于请愿权而产生的活动，而请愿权是在世界各国普遍受到宪法保护的公民基本权利之一。请愿权既是一项表现自由权，又是一项参与治平权。每个公民在法律共同体中都有权利向有关机构表达自己的愿望，这是公民行使和实现主权的一个重要方式。大多数法治发达国家如美、德、法、日、瑞士等都通过宪法明确规定了请愿权制度。我国82年宪法虽然没有明确规定请愿权，但是第41条“公民对于任何国家机关和国家工作人员有提出批评和建议的权利”反映了请愿权的核心内容。[22]在利益集团制度十分完善的美国，学者指出，根据美国宪法第一修正案，从公民“为请求救济向政府请愿”的基本宪法性权利中发展出了“利益集团代表们寻求影响立法性政治决策”的制度。[23](p663)利益集团表达利益诉求所使用的特定的活动方式和技术，则是宪法保障的请愿权的多种应用形式。[24]传统的方式包括：（1）信息收集，只有掌握一定的信息，利益集团才有可能影响政治决策；（2）宣传活动，如社会性游说；（3）游说立法机关，通过多种方式向议会陈情，如组织联名、提出立法动议、出席立法委员会的听证、影响立法委员会的组织等。此外还有其他一些辅助或新型方式，如催化性压力集团幕后活动；参与竞选；向行政部门请愿，如监督行政部门；向法院请愿，如启动诉讼，法庭之友；资源利用，如筹集和使用资金、间接补贴、职业游说；政策评论等。

之所以说利益集团的弊端可受宪法制约，是因为完善的宪法制度能够在政治运作中有效地掣肘利益集团侵蚀公共利益和腐化民主。美国利益集团政治的总体良性运作就得益于其精妙的宪法设计。50年代后期美国的宪法研究提出了一些新的看法：享有崇高声誉并为世人景仰不已的美国宪法并非美德与良心的结晶，它表面上是自然法理论的完美运用，实际上不过是出于经济利益的考量、通过富有成效的社会渠道来引导人们自身利益的一份经济文书。[25]国父们看到过去仰赖正义美德的政治和各式民主被反复尝试却均告惨痛失败，为此他们基于这样的假设在头脑中建构了政府，即立宪后的国家应当是由谋求自身利益而非美德的人民所构成的。公民的自利性将以小宗派或特殊利益集团的形式表现出来，它们的目标倾向于在整体上使财富从大众手中向他们自身转移，面对这些宗派或利益集团的机会主义，宪法必须做出明确设计以防其弊。这就成为美国宪法的一个显著特征：世界上第一部提出和构想解决利益集团问题的宪法。[26](p56-57)宪法如何解决这一问题呢？如果从经济学的角度分析，与市场交易不同，政府交易中不存在双方的平等和自愿，因此作为政府强制能力的结果，自利性的公民倾向于组织形成利益集团联盟，以此来追求对自身有利的法律，而这里又将滋生政府寻租的可能。建国者们希望通过宪法安排提高寻租成本，保障社会和经济的健康发展。宪法与普通法律的不同之处就在于，它不直接规定具体利益的分配和流转，而是通过建立权力架构来创设程序，它们是利益集团寻求影响立法时必须遵循的。这些程序决定了利益集团在寻求法律通过的努力中所需支付的交易成本。立法机关的规模、两院制的设计、总统的否决权、司法独立和审查权，无疑提高了法律通过和寻租成本，降低了立法寻租的可能性。[26](p72)这样的宪法设计恰好响应了麦迪逊所坚认的：避免宗派控制的最佳方式不是扼杀它及其存在所必不可少的自由，而是以权力的分立、自测和平衡机制挫败特殊利益集团联盟的政治效能，降低利益集团对政府的俘获，保障法律颁布前的公众评议。正如美国学者所言，“宪法的目标是让政府不仅仅去默认强势集团的要求，还应当更为审慎，从而迫使利益集团去考虑公众利益，或至少在某些情况下扩大和实现公共利益。”[27](p1020-1031)

三、利益集团与法律发展的互利

（一）通过游说立法提升立法理性。

利益集团活跃于立法过程的各个环节，通过施压立法决策追求其自身利益的法制化，同时这一活动使得立法过程更为公开，协助公众对立法提案的内容和意义获取更多的知情通路，并提供一种非官方的功能性代表，客观上有利于提升立法理性。美国的实证调查显示，经优秀游说者参与立法委员会讨论的法案，由于在立法者和大部分公众之间建立起了联系，立法决策的质量获得了显著提高。[10](p308-309)利益集团对立法的积极影响主要表现在以下方面：

首先，利益集团参与立法有利于提升立法活动的公开性和开放性，通过形成立法博弈机制提高立法的理性决策和民主决策。在性质上，立法和司法的不同在于：司法作为裁判权，是一个冷静客观的判断过程，要求利益的绝对中立和超脱，以作为独立的第三方进行是非曲直的裁断。为此，各国诉讼法都规定因利益相关而实行回避的制度。而立法作为规则制定权，是一个热烈博弈的过程，通过各方的自由博弈达成利益冲突的重新平衡，从而推动法律的平稳发展。因此越多利益相关者、利益集团参与到制度安排的讨论和评议中，博弈越充分，产生的结果越符合立法程序正义。所以立法不能让利益回避，而必须让利益参与，必须允许利益的各方代表在立法过程中有发言权，让各种声音都被听到，形成一个充分的多元博弈态势，抑制部门立法、片面立法等非理性立法。利益集团在此起到了重要的利益代表、沟通、表达和传递的作用，有助于提高立法的民主性和合法性。

其次，利益集团在提升立法的可欲性和正当性方面，具有政治、社会和技术层面的价值。政治层面的价值主要体现在民主意义上，前文已述。社会层面的价值在于推动社会公共利益立法，提高公民参政水平和法治意识。许多社会问题虽然亟须立法，但由于缺乏利益集团发声，未能引起公众兴趣和关注，难以推动立法。比如，如果没有众多反烟团体的支持和施压，台湾2009年新《烟害防治法》是难以出台和有效实施的。这些团体参与立法的过程，也自然提升了公民的民主能力、参政水平和法治意识。技术层面的价值在于利益集团可为立法者提供专业服务和信息。在美国，许多出色的法律人和登记游说者，作为利益集团的代表，可以为立法机关提供高质量的专业服务，他们在专业领域中的技术和努力有助于解决许多棘手的立法难题。[12](p65)如今美国的游说活动在定性和定量上都与以往大不相同。旧式游说，大多集中于经济利益，秘密运作，其成功依恃于同立法者的私人关系，还经常伴之以贿赂，这些方式现在大多已过时并为法律所禁止。现代游说代表着经济和社会的所有领域，总体而言其运作公开而坦诚，有赖于公众意见，通过审慎运用公众信息和宣传推广，来推动立法行为。[10](p306-307)

最后，作为不同类型利益的代言人，利益集团的功能性代表弥补了立法者地域性代表的不足。民主政治理论假定只有当听取和评估社会成员的利益之后，才能得出理性决策。理论上讲，这些利益是通过人们选举出来的立法机关的代表作为中介予以表达的。但是基于地理范围的代表选举忽略了一个事实，即人们不仅仅通过政治地域的划分，更是通过商业、经济、社会或者兄弟团体来形成利益认同。地理代表的存在很大程度上打碎甚至阻碍了立法行为的功能性基础。基于利益集团的利益代表恰能补救这一缺陷，并且通讯和交通的进步在技术上帮助团体利益不再局限于地理疆域的限制。事实上，现今的立法主要不是地域利益博弈的结果，而是冲突着的团体利益相妥协让步的结果。[10](p305)

（二）通过施压司法改变利益分配格局。

传统上，利益集团施压的对象是立法机关，也兼及行政机关。①现今随着政治重心普遍从立法向行政转移，利益集团也更多地向行政官员而不是立法者施加压力。不过作为法律和重要政策的制定者，立法机关仍然是最重要的游说对象。See Harvey Walker:Pressure Groups and Lobbying,The Legislative Process Law making in the United States，The Ronald Press Company，NY，1948，p.100.近年来，法院也成为利益集团争取目标实现的阵地，“向法院请愿，无论直接或者间接，如今都必须被包括在利益集团采用的各种施压方法中，以此来影响社会存在于其间的规则的形成。”[24](p117)当法院案件从传统的主要解决私人争议的诉讼，扩展至对宪法和法律适用问题的公法诉讼时，特别是在公共利益集团的涉诉案件中，因其事项一般关涉宪法层面，涉及公众利益而影响广泛，法院可以通过裁判来引导法律和政策的发展变化方向，从而在事实上起到社会重塑的作用。因此，一方面在诉讼进程中需要足够的相关利益代表作为两造，另一方面受诉讼影响的社会利益一方也以组织或非组织化的形式出现，而利益集团功能性地扮演了组织这一角色，并在数量和政治影响力上渐成规模。[28](p1310)[29](p279-281)他们发现司法过程可以提供无法从立法机关处获取的“申冤”机会，因此法院事实上也开始受到外部团体压力的影响。[24](p124)

这一现象在利益集团制度发达，同时司法在很大程度上影响政治经济发展方向的美国尤为突出。利益集团的司法施压活动主要以两种方式展开：[24](p118-119)一是启动诉讼，如全国有色人种协进会（NAACP）于1939年成立了法律辩护和教育基金（NAACP Legal Defense and Education云und）专门实施法律诉讼，同时NAACP集中于立法事项的游说工作。对于利益集团而言，诉讼方式还有特别的好处，比如时间控制，因为法院总是要按时结案的，所以诉求权利实现与否有期可待；又如集体诉讼可以通过运用诉由消失事项代替原告从而补救悬而未决的问题。[30](p201-202)二是法庭之友，通过由其他支持团体向法院就在审案件提供建议性书面报告作为法庭之友的方式来协助诉讼中的团体。有研究显示，法庭之友对司法决策的说服力很明显，[31](p782,788)同时较之诉讼，其成本也更低。此外，法律出版物也能产生一些影响，因为法官有时不局限于严格的法律字面解释，而需要从他处寻找指引和理由，法律评论就是搜寻新观点的理想载体。在诉团体可以通过发表论文的方式为自身辩护，进而向法院争取权利。

（三）法律规制引导利益集团阳光运作。

利益集团的活动应当受到法律的明确规制，以便通过较之于宪法更为具体的规范使之受到严格约束，从而使其活动具有合法性和合理性。一方面，享有共同经济利益或政治观点的利益集团，在通过游说立法和司法机关来实现自身利益的过程中，有时确实会对个人或公共利益带来不公，有些立法也确实仅代表了利益集团的胜利。这就提出了利益集团活动在什么情况下是正当和被允许的、如何尽可能限制利益集团的不良行为和影响的问题。另一方面，利益集团必须合法化，否则不能按照合法的途径参加政治活动，它们只能通过寻租、垄断等非法活动对政策施加影响，这将带来更大的弊害。所以，有效消除利益集团的弊端不能通过消灭其存在和禁止其活动的方式，而应当采取公开化、规范化、制度化的方式引导其良性运作。法律应当承担起这一使命，因为既然公民有强烈的意愿参与立法和政治过程，法律就应当帮助、促进而不是抑制这种兴趣和热情。

由于利益集团的主要活动方式和政治施压的关键环节是游说，因此通过立法规范游说活动十分必要，而且这也可被看作是更大范围的提升政治过程和改善立法过程的一个举措。美国立法机关的调研显示，利益集团游说过程中的弊端大致可以分为两类：一是给公众和立法者决策带来不完全或者不对称信息，二是强制或者腐化立法者。为了规范游说活动，推动游说活动公开化，美国于1946年出台了第一部联邦游说法，此外还有《游说信息披露法》和《外国代理人登记法》等，各州也纷纷立法。除了普遍禁止游说过程中的行贿受贿之外，诸游说法规中最常见的规定是：①登记，即公示主体资格；②财务报表归档，即公示收支状况；③禁止游说结果导向的报酬，即禁止支付与成功游说并实现所需立法相挂钩的报酬，其要害在于否定此类合同的有效性，这是对长期以来法院认定其由于违背公众利益而具有不可执行性的立法认可。此外，有35个州的法规规定了限制滥用游说权和游说活动，因为这将严重干扰决策者辨别哪些要求合法、合理地代表了公众利益。[10](p314)虽然各州法规在具体条款上有所不同，但都遵循一条共同原则，即控制不良游说活动的最佳方式，不是禁止，而是公开。

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责任编辑 王京

D90-052

A

1003-8477（2017）01-0144-08

张羽君（1977—），女，北京工商大学法学院副教授，北京大学法学博士。

教育部重大项目“中国的立法体制研究”（JZD006）子课题“国外公众立法参与”的阶段性研究成果。