城市精细化治理中的政府转型＊

张 瑾

提 要：城市精细化治理试图通过一系列精巧的制度设计和治理技术导入，来矫正单纯“秩序导向”的粗放，循序实现“服务归位”的精准性，以便更好地服务于新时代城市公众对美好生活的多元化公共需求。在杭州、上海等城市精细化治理取得显著成效的过程中，政府在职能边界厘定、治理工具选择与绩效有机扩散等方面也已呈现出转型的初步趋势，“命令—服从式”的权威格局和“悬浮式”的统摄关系得到相当大程度地改造，正渐次向“协商—合作式”的协同格局和“浸入式”的伙伴关系转变。但是，从城市公共需求的生成性与政府治理回应的做成性、技术治理的有效性和有限性、治理绩效评估的即时性与城市发展的可持续性等场域的张力角度看，精细化治理的效度与限度仍留存有值得进一步探讨的空间。

党的十九大提出要“坚持以人民为中心”①习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2017年版，第21、21页。，“把人民对美好生活的向往作为奋斗目标”②习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2017年版，第21、21页。。城市是社会活动和资源要素的集聚地，在国家治理体系中处于至关重要的位置，③唐皇凤：《我国城市治理精细化的困境与迷思》，《探索与争鸣》，2017年第8期。创新城市治理模式、满足城市公众对美好生活的多元化需求、推动城市治理精细化是国家治理现代化的重要内容。在精细化治理的实践中，各地融政府治理创新于城市治理创新之中，以政府治理模式转型促进城市精细化治理，开辟出了一条创新转型发展的新路径。

一、新时代的公共需求与城市治理精细化

中国共产党第十九次全国代表大会对我国社会主要矛盾作出如下表述：“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”①习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2017年版，第11页。人们的物质生活需求和精神生活需求趋于多元，呼唤着政府转变粗放的管理模式，提供精准的公共服务。

（一）新时代的公共需求呼唤城市治理模式的转变

新时代的社会主要矛盾在政府管理领域主要表现于公众对美好生活的多元化公共需求与传统的粗放式政府管理模式之间的矛盾。一方面，公众对美好生活的需要在内涵和外延上都得到了深化和拓展，这主要表现在：一是公众的安全型需要不断增长。截至2017年年底，我国的城镇化率已达58.8%，过半的国人在城市中生产生活。②黄建洪：《中国经济特区治理改革与地方政府管理体制创新研究》，北京：人民出版社，2017年版，第1页。城市不仅面临着城镇化过程中遗留的诸如人口集中、交通拥堵、环境污染等各种存量问题，而且还面临着可持续发展规划的问题，直接影响到公众的生活状态和未来发展；二是公众的发展型需要不断增长。随着公民意识的觉醒，人们要求平等参与社会公共事务、在社会治理中成长与发展并实现自我价值的需要日益增强，民主、法治、公平、正义等成为人们新的需求；三是公众的享受型需要不断增长。随着生活方式的改善和生活观念的提升，人民对美好生活的需求发生了结构性的改变，从以物质需求为主转变为物质需求和精神需求并举，从“数量”和“形式”的拓展转变为对“质量”与“体验”的追求，优质、健康、舒适、便利的城市生活成为日常所需，并且随着人口结构的不断分化，呈现出多元化、个性化、差异化的特点。

另一方面，改革开放之后，我国的社会生产活动虽然不再按总体性支配的方式展开，但是，“总体性支配”内含的“秩序导向”的粗放式管理模式仍然深植于我国的行政管理实践中，③蒋源：《粗放式管理到精细化治理：社会治理转型的机制性转换》，《云南社会科学》，2015年第5期。主要表现在：一是“命令—服从式”的权威格局和“悬浮式”的统摄关系依然存在。政府掌握大部分治理资源，社会组织表现孱弱，公民参与能力不足。基层治理权责关系失衡。④燕继荣：《中国社会治理的理论探索与实践创新》，《教学与研究》，2017年第9期。二是管控意识过强，服务观念不足。部分政府工作人员习惯于利用手中权力加强秩序管控，官僚主义、形式主义依然存在，“门难进、脸难看、事难办”现象仍有发生。三是行政效率低下，公共资源浪费严重。缺乏成本效益观念，忽视对行政过程的研究和工作绩效的评估，行政流程繁锁，技术创新迟缓，资源浪费巨大。四是公共服务供给模式单一，忽视多元化公共需求。千人一面、自上而下的平均主义服务供给模式尚存，特别在义务教育、公费医疗、失业救济等民生领域，依然缺乏个性化和区别化的服务。随着新时代我国社会主要矛盾的转化，这种传统的“秩序导向”的粗放式政府管理模式已越来越无法回应公众对美好生活的需求，新时代的公共需求呼唤着城市治理模式的转变。

（二）城市精细化治理的内涵

学术界对精细化治理有着多种界定。有学者从“技术—服务”维度进行解读， 认为技术维度回应了过程与工具的转型要求，服务维度适应了治理主体和方式调整的目标。⑤蒋源：《粗放式管理到精细化治理：社会治理转型的机制性转换》，《云南社会科学》，2015年第5期。也有学者从宏观层面公共权力的结构、运行和主体关系的角度来解读，认为精细化治理就是从社会治理领域中公共权力的结构、运行和主体关系的角度来达到治理的精细化目标。⑥赵孟营：《社会治理精细化：从微观视野转向宏观视野》，《中国特色社会主义研究》，2016年第1期。另有学者对精细化治理进行综合性解读， 即把精细化理念贯穿于宏观权力结构、中观运行机制和多元主体关系厘定中，并落实到微观的制度、措施、手段和治理技术中， 提高治理效果。①吴晓燕：《从管理到治理：基层社会网格化管理的挑战与变革》，《理论探讨》，2016年第2期。精细化治理有四个显著特点：一是在价值理念上，强调“服务为先”的治理理念，即以“提供公共服务，满足公共需求”为治理的终极价值；二是在治理主体上，强调“多元协同”的治理主体，即党委、政府、社会组织、公众等多元主体协同共治；三是在治理手段上，强调“智能化”的治理手段，即利用现代信息科学技术实现资源整合与共享；四是在治理方式上，强调“规范化”的治理标准，即按照科学管理的方法设计精巧的制度体系和运作机制，提高治理绩效。②唐皇凤：《我国城市治理精细化的困境与迷思》，《探索与争鸣》，2017年第8期。简而言之，精细化治理就是以人民为中心，利用现代科技和标准化手段，通过多主体协同共治和功能再造，为人民提供精准的公共服务。其本质是技治主义的深度嵌入和功能优化。

从治理的内涵和特征上来看，我国政府的精细化治理模式与20世纪90年代中后期缘起于英国，并受到全世界关注与肯定的整体性治理理论有着异曲同工之妙。整体性治理是以公众需求为核心，以问题解决为导向，以整合、协调为机制，运用现代信息技术对治理层级、治理功能、组织关系和信息资源进行有机整合，为公众提供整体服务的政府治理模式。③曾凡军：《论整体性治理的深层内核与碎片化问题的解决之道》，《学术论坛》，2010年第10期。它有三个主要特征：一是以公民需求为基础，以提供公共服务为目标；二是协调、整合为机制，即治理主体的等级、多元、协商与治理层级、功能、部门的整合；三是以信息技术为手段，提高服务的效率和准确性。④韩兆柱：《大数据时代背景下整体性治理理论应用研究》，《行政论坛》，2015年第6期。学术界普遍认为，整体性治理理论对我国的政府改革具有一定的适用性。⑤曾凡军：《论整体性治理的深层内核与碎片化问题的解决之道》，《学术论坛》，2010年第10期。精细化治理模式可视为整体性治理理论在我国的实施策略之一，不仅回应、公平、正义等民主价值得到彰显，而且新公共管理所追求的效率价值也能够得到肯定。⑥胡佳：《整体性治理：地方公共服务改革的新趋势》，《国家行政学院学报》，2009年第3期。政府职能的重点取决于社会的公共需求。⑦黄建洪：《社会治理的价值规约与政府治理创新》，《马克思主义与现实》，2015年第6期。匹配于工业化初期的城市管理体制机制和模式对于多元化的后工业时代的公共需求已不敷为用，新时代城市公众对美好生活的多元化的公共需求不仅呼唤政府提供精准的公共服务，而且要求提供服务的方式、方法和程序要符合公开、公正的原则。⑧鄯爱红：《公共需求管理与公共服务标准化》，《北京行政学院学报》，2012年第2期。精细化治理通过一系列精巧的制度设计和治理技术导入，来矫正单纯“秩序导向”的粗放，循序实现“服务归位”的精准性，以更好地服务于新时代城市公众对美好生活的多元化公共需求。随着整体性治理成为世界各国政府发展的现实之需和方向指引，精细化治理也已逐渐成为我国地方政府公共服务改革和城市治理转型的基本政策导向。

二、城市精细化治理的实践举措与成效

2017年初，习近平同志对我国城市治理提出要求：“坚持以人民为中心的发展思想，着力推进社会治理创新，使超大城市精细化管理水平得到提升。”⑨《习总书记两会时刻——城市管理应该像绣花一样精细》，央广网，2017年3月5日。“要提升社会治理能力，增强社会发展活力”，“要强化依法治理，善于运用法治思维和法治方式解决城市治理顽疾难题，努力形成城市综合管理法治化新格局。要强化智能化管理，提高城市管理标准，更多运用互联网、大数据等信息技术，推进城市治理制度创新、模式创新，提高城市科学化、精细化、智能化管理水平”。①《习总书记两会时刻——城市管理应该像绣花一样精细》，央广网，2017年3月5日。习近平同志的重要讲话为我国城市治理指明了一条新路，即以人民为中心，以法治化、社会化、智能化、标准化为路径的精细化治理道路。为此，各地纷纷响应落实，譬如浙江杭州、上海市就分别采取了一系列行之有效的实践举措，将精细化治理理念落于实处。

2017年9月，杭州市政府印发《杭州市城市管理精细化推进工作2017年度工作要点》，明确了杭州城市精细化治理的总体推进思路：一是打造精细化治理文化，将精细化理念贯穿于城市治理全过程；二是健全法律法规标准制度，编制行业管理词典；三是实施“标准化+服务”战略、“标准化+智慧”战略、“标准化+创新”战略，提供让市民满意的高水平、高效率的公共服务；四是以各行业精细化管理品牌建设为抓手，以标准制度、智慧管理、社会参与为主要评审指标，将精细化品牌创建活动拓展至全市各区域。②《关于印发〈杭州市城市管理精细化推进工作2017年度工作要点〉的通知》，杭州政府网，2017年9月24日。至2020年，杭州将打造出国内一流、世界领先的城市治理品牌，形成我国城市精细化治理的样板模式，实现公共服务人本化、法律制度系统化、治理手段智慧化、治理标准科学化、治理设施精品化，为实现“两个高水平”目标（即确保到2020年高水平全面建成小康社会，并在此基础上，高水平推进社会主义现代化建设）、加快建设独特韵味别样精彩的世界名城做出贡献。具体而言，在环境治理方面，杭州将巩固提升G20峰会环境整治成果，推进市政、环卫、河道、亮灯等养护作业的标准化、机械化、智能化、绿色化，向“国内最清洁城市”目标冲刺；在人民群众所关心的城市治理热点难点问题方面，杭州市将强化对违法户外广告、违章搭建、违规养犬、互联网租赁自行车停放秩序等行为的管控和治理，增强市民群众的获得感；在创新城市治理模式与治理手段方面，杭州坚持党、政府、社区、公众协同共治、共建共享，创新政企合作，动员社会力量，培育社会组织，促进民主协商与社会参与，形成科学善治格局，并推进智慧城市建设，形成“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”的城市治理新模式。③李磊：《开启新时代杭州城市精细化管理新征程》，《杭州（周刊）》，2017年第11期。

2017年底，《上海市城市总体规划（2017-2035年）》（以下简称“上海2035”）获得国务院批复原则同意，明确了上海未来发展的总体目标及近期（2020年）、远期（2035年）和远景（2050年）目标。2018年初，上海市提出城市治理精细化的路径，即：把握“一个核心”，以“三全四化”为着力点，推进“美丽街区、美丽家园、美丽乡村”建设。“一个核心”，即以“人”为核心，以人民为中心；“三全”，即全覆盖、全过程、全天候，“三全”既是精细化治理的要求，也是公共服务均等化的体现；“四化”，即法治化、社会化、智能化、标准化，是政府实现精细化治理的工具；“美丽街区、美丽家园、美丽乡村”建设是精细化治理的有力抓手。④《上海加强城市管理精细化 “三年行动计划”明确13项重点任务和42个实施项目》，上海政府网，2018年2月1日。为了助力于“上海2035”目标体系的实现，上海的精细化治理将使城市更加有序安全干净、生活更加方便舒心美好、市民对城市治理的满意度明显提高。具体而言，上海的城市环境将得到整体改观；道路交通将更加便利；法治建设将更加完备；城市管理标准体系将构建完成；在一个更为“智能”的城市管理架构下，城市运营将更加高效。⑤《上海加强城市管理精细化 “三年行动计划”明确13项重点任务和42个实施项目》，上海政府网，2018年2月1日。

虽然杭州与上海精细化治理的切入点略有差异，杭州以横向的行业精细化品牌项目建设为抓手，以点带面，示范带动，上海聚焦市民生活，从纵向的基层社区治理入手，层层推进，延伸至整个城市的建设和发展。但是，从总体来看，杭州与上海的实践举措、成效、时间表与路线图都是旨在通过城市公共管理的供给侧改革来不断实现和提升人们的获得感、安全感和幸福感，实现城市治理让生活更美好的目标，代表了我国在新时代回应社会矛盾、主动解决新问题方面的进步，已经转化成为有序满足人民对美好生活需要的切实行动，体现出了城市治理的高度与温度，是城市公共管理内涵的充实与质量的提升，对于城市治理精细化和可持续发展有着重要而深远的影响。

三、城市治理精细化过程中的政府转型

改革政府治理模式是推进城市治理创新的根本途径。①王彦平：《改革政府治理模式是推进社会治理创新的根本途径》，《当代世界与社会主义》，2014年第6期。对应于上述我国城市精细化治理的实践举措与成效，可以梳理出城市治理精细化过程中政府转型的基本轮廓与脉络。

第一，在转型的理念上，精细化治理是将工业管理领域的“科学管理理论”注入政治学领域的“治理理论”，将精细化、标准化的科学管理理念与我国政府“以人民为中心”的终极价值相结合，以满足新时代的公共需求为核心，以提供精准的公共服务为己任，以科学治理工具与技术提高为人民服务的能力。精细化治理是治理理论在我国的创新与应用。

第二，在转型的动力上，就政府自身而言，其转型的动力在于通过技术创新规范政府运作，提升政府自身的治理水平；就政社关系而言，其转型的动力来源于我国党和政府为人民服务的根本宗旨，来源于为人民谋幸福的“初心”。因此，城市精细化治理中政府转型的直接目标是提高地方政府的治理绩效和治理能力，根本目标是为新时代的城市公众提供精准的公共服务，从而提高公众的满意度。

第三，在转型的机制上，改革传统的粗放式管理模式，在“服务为先”的理念指引下，以“问题解决”为导向，从整体入手、着眼全局、面向过程，“技术创新+制度创新”双管齐下，一方面，以现代化多元治理技术及其组合来达致整体治理过程的功能最优，保证优质的服务供给，另一方面，在明确政府职能边界的基础上，打破原有的职能、层级、政府与社会关系界限，在纵向上推进政府与基层社区的深度合作，组织结构向下授权、向基层授权，增强治理结构的弹性；在横向上调整政府内部各部门、政府与公众、政府与市场、政府与社会等多元主体之间的关系，通过优化政府内部流程、整合资源、促进社会参与与政社双向互动，克服权责上下不对称和权力部门左右不协调的问题，发挥各主体的积极性、主动性和创造性，实现多元主体协同共治，连接公共服务需求与供给。

第四，与转型的“技术创新+制度创新”机制相对应，在转型的资源方面，政府充分应用了现代化的科技资源和我国特有的制度资源。在技术层面，城市精细化治理充分运用了以互联网技术、GIS技术、GPS技术为代表的现代信息技术，改造工作流程，促进信息共享，提高治理效能。在制度层面，纵向上，我国在城市精细化治理过程中创造性地运用了党的政治和组织资源，调动基层社区的内生力量，推进基层民主协商，横向上，充分利用政府、公众、市场和社会资源，凝成整体治理的合力，初步形成“政府与社会、居民良性互动”的协同共治格局。②李友梅：《精细化治理，让城市始终有温度》，上海交通大学中国城市治理研究院网，2017年5月24日。

第五，在转型的方法上，坚持目标导向（治理目标）和问题导向（民生导向），以党建引领基层自治与共治，通过走访调研、民主协商等多种途径与手段把握公共需求、增强对社会诉求的回应性，通过智能化和标准化机制改造政府流程，引入政府购买社会组织服务机制，提供精准、优质的公共服务，提高公众的满意度。以杭州数字城管到综合行政执法信息化的发展历程为例。在技术层面，数字城管系统通过城管通采集现场问题信息，利用GPS自动定位及3G、GIS技术，使城管部门的工作人员可直接在街面上用城管通接收案件，无需通过办公室电脑，缩短案件接收时间，加快案件处理效率。在制度层面，一方面，通过委托信息采集公司进行问题数据的采集、核实、上报、核查，缓解城管部门长期人手不足的难题，结合基层党员、志愿者、热心市民和社会组织力量，保证城市管理问题被及时发现和全面处理；另一方面，通过大部制改革，整合21个领域的执法资源，推进行政执法重心下移，打造镇街综合执法平台，建立起跨部门、跨领域、上下贯通与多方广泛参与的综合管理平台，全面提升执法效能。

作为实现公共服务精准化关键性的中介变量，政府能力在本质上是一种调处与社会关系的持续互动过程中展现出实际效能与效益的力量。①黄建洪：《公共理性视野中的当代中国政府能力研究》，北京：中国社会科学出版社，2009年版。城市精细化治理过程中的政社互动具有两个鲜明的特点：一是把党建贯穿于城市治理的全过程，充分发挥党的领导、整合优势和基层党组织的战斗堡垒作用，通过党组织来密切联系群众、整合多条线和多层级的行政系统，构建多元主体协同共治格局。作为整体性治理在我国的应用策略，精细化治理秉承整体性治理的核心理念：整合，要整合就需要依靠一个核心力量，②韩兆柱：《大数据时代背景下整体性治理理论应用研究》，《行政论坛》，2015年第6期。在我国，党和群众的天然联系使之当之无愧地成为统筹协调上下左右各方的核心力量。二是改革纵向行政体制，增强基层治理能力，切实推进治理重心下移。精细化治理需要及时、准确面对差异化的个体和事件，而能够及时、准确面对差异化个体和事件的，只有基层政权组织。尊重基层自主权，实现权力进一步下移，才能使基层组织可以因地制宜地采取灵活措施，③《被称为“中国治理的三千年之变”，中央为何要推进这个转型？》，东方新闻网，2018年3月2日。承担起更多的治理责任，在城市治理中发挥基础性作用。

可见，城市治理精细化过程中的政府转型是应对新时代的公共需求而做出的回应性发展，即：在“服务归位”的前提下，明确政府职能边界，通过内部提升和外部协作，实现服务流程的规范化和服务成果的精准化。④蒋源：《粗放式管理到精细化治理：社会治理转型的机制性转换》，《云南社会科学》，2015年第5期。在政府转型过程中，一方面，从技术治理的角度来说，治理工具选择与绩效有机扩散等方面已呈现出转型的初步趋势，另一方面，从政社关系角度来说，政府在职能边界厘定的基础上，传统的“命令—服从式”的权威格局和“悬浮式”的统摄关系得到相当大程度的改造，正渐次向“协商—合作式”的协同格局和“浸入式”的伙伴关系转变。精细化治理已呈现出了可喜的发展态势。

但是，对于精细化治理的内涵、特点、实践措施和成效，仍然有几方面问题值得探讨：一是城市公共需求的生成性与政府治理回应的做成性之间的张力。杭州与上海的公共管理供给侧改革振奋人心，然而，公共服务的有效供给不仅要重视服务的供给侧改革，更要重视服务的需求侧管理，以公共需求为导向，并对公共需求做出有效回应，而不是以政府的偏好来代替公众需求。在实践中，精细化治理常常源自政府自上而下的行政动员，而不是自下而上市民的利益诉求，容易导致政府公共服务供给与市民现实需求之间的错位。杭州和上海的城市治理都是一个自上而下层层分解的目标体系，各种深入基层的调查访谈主要是为既定决策提供形式上的论据，⑤陈水生：《公共服务需求管理服务型政府建设的新议程》，《江苏行政学院学报》，2017年第1期。而不是自下而上的市民需求的传递。二是技术治理的有效性和有限性之间的张力。精细化治理将以信息技术为代表的现代科技推到了至高无上的位置，但是，一方面，技术只能保证化简程序的严谨性，化简方向却掌握在操作者手中，①彭亚平：《技术治理的悖论：一项民意调查的政治过程及其结果》，《社会》，2018年第3期。另一方面，从数据到指标、从指标到政策， 构成了一个逻辑闭环， 但是，人性复杂， 现实多变，技术很难全面、真实地呈现出一个动态的社会的面貌。②朱珉迕：《精准治理：从拒绝指标崇拜开始》，《解放日报》2015年10月21日。三是政府治理的主导性与城市的自主性之间的张力。精细化治理是以政府为主导，多元治理工具及其组合共同发挥作用，解决城市问题、促进城市发展的过程，目的是通过提高政府对城市的治理能力，进而为公众提供更精准的公共服务。政府是治理过程的主导，城市是以政府为主导的多元主体运用现代化科技手段协同治理的对象。然而，城市本身也是一个活的生命体③蒋萍：《城市是一个活的生命体》，《文汇报》2010年4月27日。，与任何生命主体一样，城市也拥有新陈代谢、自适应、应激性、生长发育、遗传变异五大基本生命特征，④姜仁荣：《城市生命体的概念和理论研究》，《现代城市研究》，2015年第4期。有其自身的发展规律和运行逻辑。政府强大的治理工具的使用必须以尊重城市的自主性为前提。四是政府职能重心位移的阶段性与治理工具的匹配性之间的张力。新时代政府职能重心是实现“服务归位”，但是，我国的城市精细化治理实践， 过于强调作为治理工具的现代信息技术的强大威力， 而对其服务民生的作用关注不多，部分官员更倾向于利用新技术来强化原有的工作机制， 增强政府对社会的监控能力，⑤唐皇凤：《我国城市治理精细化的困境与迷思》，《探索与争鸣》，2017年第8期。本质上是 “秩序导向”的管控模式的延续，限制了城市生活的丰富与多元，背离了“实现人的全面自由发展”的初衷。五是城市治理绩效评估的即时性与城市发展的可持续性之间的张力。政府治理绩效是衡量政府能力的主要指标，也是精细化治理的直接目标。然而，由于多种因素的影响，我国地方政府绩效评估的可持续性开展面临着一系列的障碍，学术界对于绩效评估可持续性的研究也尚未形成相对系统的理论分析框架，⑥何文盛：《中国地方政府绩效评估的可持续问题研究——基于“甘肃模式”的理论反思》，《公共管理学报》，2012年第9期。难以完成对持续发展着的城市治理绩效的评估。精细化治理是否真正提升了地方政府的治理能力也因此而无从证实。所以，精细化治理的效度与限度仍留存有值得进一步探讨的空间。