社会治理视野下的平安浙江建设思考＊

张秀梅

提 要：与传统的社会管理相比，社会治理体现了对国家权力中心论的超越、对传统管理过程的超越和对传统管理方式的超越。平安浙江建设高度契合了社会治理理念和内涵，具体表现在治理主体多元协调，治理过程法治民主，治理方式科学智慧。同时，从社会治理的视阈出发，平安建设还要把握好以下几对关系：社会矛盾与治理风险之间的关系；社会治理中国家、市场、社会间的关系；社会治理与社会发展间的关系。

党的十九大延续了社会治理现代化的路径探索提出，“打造共建共治共享的社会治理格局。加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”。“加强”、“完善”的表述表明，“创新”社会治理的要求越来越强化，理论研究越来越深入，社会治理的内涵、外延、重点越来越明确，为实现社会治理现代化打下了良好的基础。

一、平安建设是社会治理的路径选择

党的十九大报告指出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。①习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党十九次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社， 2017年版，第19页。新时代社会主要矛盾的变化是关系我国经济社会建设全局的历史性变化，这一变化也在社会治理领域带来了新挑战。

第一，社会结构加速调整易于引发社会矛盾。经过改革开放40年的发展，经济建设进入平稳增长期，产业结构调整进入加速期，资源要素制约进入瓶颈期。政治、经济、文化等各领域改革所产生的动能与矛盾都在寻找释放出口，结构性产业问题和收入分配问题等都易于转化为社会矛盾。

第二，社会需求无法有效满足易于引发社会矛盾。社会供给与人民需求之间存在较大的差距，公共服务供给的不均衡、不平衡问题较大，公共服务有效供给的短板明显，而同期社会需求则呈现出日益多样化、个性化、差异化、品质化的特征。社会各阶层对自身经济权益、政治权益、文化权益、社会权益和生态权益的要求和期望越来越高，各类需求难以迅速得到社会供给，易于转化为社会矛盾。

第三，利益分配机制不完善易于引发社会矛盾。社会对于利益分配机制的期盼呈现出利益主体多元化、利益要求多样化、利益关系复杂化的趋势。不同阶层、不同群体、不同地区、不同行业有着不同的利益要求，不同的利益诉求导致矛盾纠纷多发、集聚、叠加，易于转化为社会矛盾。

2013年5月，习近平同志在深化平安中国建设工作会议上指出：“平安是人民幸福安康的基本要求，是改革发展的基本前提。”①习近平：《把人民群众对平安中国建设的要求作为努力方向》，《人民日报》2013年06月01日。面对各类社会矛盾，平安建设成为应对社会治理领域新挑战的选择，是中国特色社会主义现代化建设整体布局的重要组成部分，也是实现社会治理体系和治理能力现代化的必然途径。

二、从先试先行到示范区建设：平安浙江的发展历程

作为改革开放前沿阵地和市场经济先发地区，浙江在经济高速发展的同时，也提早面临“成长的烦恼”。相对经济的飞速发展，教育、科技、医疗、卫生、文化、环境等社会事业的发展则相对滞后。生产安全、社会治安、公共安全等问题时有发生。与此同时，人民群众对拥有一个更加和谐稳定的生产生活环境有着更高的期待。建设平安浙江的战略部署，就是在这样的背景下提出的。

2004年1月，时任浙江省委书记习近平在中共浙江省委召开的理论中心组学习会上提出：“富裕与安定是人民群众的根本利益，致富与治安是领导干部的政治责任……要全力维护社会稳定，建设一个平安的浙江。”②习近平：《之江新语》，浙江： 浙江人民出版社，2007年版， 第52页。这是首次提出建设平安浙江的构想。他还对“平安浙江”的内涵作了深刻阐述：“平安浙江”中的“平安”，不是狭义的“平安”，而是涵盖了经济、政治、文化和社会各方面宽领域、大范围、多层面的广义“平安”，是一项涉及经济、政治、文化的系统工程，既包括维护社会政治的稳定，也包括维护经济发展的平稳和人民生活的安定。他还提出了建设“平安浙江”的总体目标：实现“五个更加”、“六个确保”，即：促进我省经济更加发展、政治更加稳定、文化更加繁荣、社会更加和谐、人民生活更加安康。确保社会政治稳定、确保治安状况良好、确保经济运行稳健、确保安全生产状况稳定好转、确保社会公共安全、确保人民安居乐业。

浙江将平安建设置于经济社会发展全局中来谋划，坚持在实践中探索形成的有效体制机制。10多年来，平安浙江建设取得了丰硕的实践成果、理论成果和制度成果。当前，浙江经济发展进入新常态；人口结构调整转型，人口老龄化、高龄化趋势加速，城镇化转移人口、外来人口等压力不断攀升；城乡居民社会需求提出更高要求；各类社会风险相互交织、社会矛盾多重叠加。直面创新社会治理的时代要求，浙江省第十四次党代会提出了“打造‘枫桥经验’升级版，社会治理现代化水平明显提升，建设平安中国示范区”的目标。

三、平安浙江建设与社会治理的契合

近年来，治理理论受到经济学、社会学、政治学及管理学等学科的广泛关注，学者们对治理概念的界定见仁见智，但对治理理论也有一些共同认可的内涵：一是对国家权力中心论的超越。国家已经不再是唯一的治理权威，更多元的力量也参与到治理过程；二是对传统管理过程的超越。依法治理取代强制性管理，从传统的统治、管理走向治理，从善政走向善治；三是对传统管理方式的超越。传统的社会管理重稳定轻治理，更多是“灭火队式”的事后处理，社会治理则要利用现代科技，实现事前预防、事中疏导、事后协调相结合。平安浙江建设正是契合了社会治理理论所蕴涵的这些内涵。

（一）主体的契合：多元协调

传统社会管理侧重于行政管理，政府是社会管理的主体，社会组织发展相对孱弱、民众参与率较低。而社会治理理论认为，与社会公共事务、利益相关的主体都应是社会治理的主体。政府主体包括各级党委和政府机关，市场主体包括企业、消费者和各类行业组织，社会主体包括社会组织、公众和各种形式的自组织。

政府主体在平安浙江建设过程中起到了领导者的作用。2004年5月，平安浙江建设之初，浙江省委即成立建设平安浙江领导小组。市、县两级也都相应成立了平安建设领导小组，形成工作机制和考评机制。10多年来，各级领导干部的手中每月都有两张报表，一张是“经济报表”，一张是“平安报表”，建立起社会稳定形势分析制度，定期分析社会稳定状况。

市场力量在平安浙江建设过程中起到了协调资源配置的作用。浙江充分发挥各类企业的资源优势，积极运用市场思维、市场机制推进社会治理，运用利益引导、市场运作推进开放共治。如充分发挥保险业促进公共服务创新、维护社会和谐稳定的作用，助推社会矛盾纠纷化解。市场力量与政府行政力量密切配合，为社会提供各类公共服务，丰富了社会治理的范围和内涵。

社会力量是平安浙江建设的重要参与主体。浙江推动“三社联动”机制，社区、社会组织、社会工作呈现多向互惠融合、有效联动、全面协调发展的新格局。截至2017年底，浙江省在民政部门登记的社会组织已超过5万个，纳入备案管理的社区社会组织超过14万个，浙江省社会组织吸纳就业人员45.57万人，社会组织总收入近145.6亿元。社会组织作为基层治理主体的重要一极，发挥着不可替代的作用。

（二）过程的契合：法治化

法治是治国理政的基本方式，在推进国家治理体系和治理能力现代化中具有基础性地位和作用。新时代下，法治作为社会治理的最优模式，将承载更多使命、发挥更大作用。制度建设的“良法”和治理过程的“善治”是社会治理的要求。一是在社会治理制度建设中凸显契合人类文明进步的价值成果、契合当前经济社会发展的时代要求。二是在实施社会治理的过程中，各治理主体尤其是管理和执法部门要在法治框架下运用法治思维和方式化解社会矛盾、解决社会问题。

2014年10月，习近平同志就平安中国建设作出重要指示，要求发挥法治的引领和保障作用，坚持运用法治思维和法治方式解决矛盾和问题，加强基础建设，加快创新立体化社会治安防控体系，提高平安建设现代化水平。①《习近平就深入推进平安中国建设作出重要指示》，《人民日报》2014年11月4日。他深刻指出了法治建设与平安建设的关系，揭示了法治对平安建设的引领和保障作用。早在2003年，在浙江省委作出的“八八战略”重大决策中，“法治浙江”建设就被列为优化浙江发展软环境的重中之重。2005年浙江省委在“十一五”规划建议中明确提出要“以推进‘法治浙江’建设为载体，努力建设民主健全、法治完备、公共权力运行规范、公民权利切实保障的法治社会”。2006年4月，浙江省委第十一届十次全会进一步作出了建设法治浙江的战略决策。自此，平安浙江与法治浙江两大战略实现了系统性的契合，为浙江经济社会发展创造安全稳定的社会环境和公平正义的法治环境。

在平安建设中，浙江始终坚持科学立法、严格执法、公正司法和全民守法，自觉运用法治思维和法治方式推动发展、深化改革、化解矛盾、维护稳定。第一，依法保障人民群众的民主权利。浙江各地特别是基层在实行民主管理、民主参与、民主选举和民主监督方面有许多创造，如义乌的工会社会化维权、武义县建立的村务监督委员会、温岭首创的民主恳谈会“参与式预算”和行业工资集体协商机制、天台县推行的村级民主决策“五步法”①民主决策五步法：即“民主提案、民主议案、民主表决、创业承诺、监督实施”的村级民主决策工作流程。，乐清市实施的“人民听证制度”等，保障了公民权利，提升了人民群众依法参与社会治理、参与平安建设的意识和积极性。第二，用法治思维、法制宣传来提升人民群众参与社会治理和平安建设的意愿和能力。浙江各地深入实施全民普法规划，部署开展“三改一拆”“五水共治”“食品安全”“安全生产”“消防安全”“依法信访”等主题法治宣传活动。通过加强法律顾问制度和法律援助制度建设，全省97.5%的村（社区）开展了“民主法治村（社区）”创建活动，93%的村（社区）配备了法律顾问，95%的村（社区）达到公开民主管理规范化建设标准，全面提升了人民群众形成和运用法治维护自身和社会公共权益的能力。第三，运用法治保障人民群众参与社会治理的平台和路径，依法推进各级政府统筹调配公共服务供给、规范政府依法行政，积极促进社会组织发展、保障社会组织和志愿者组织等各类社会治理资源依法参与社会治理和平安浙江建设的合法权益。

（三）方式的契合：科学化

社会治理方式科学化首先就是要转变社会管理重稳定轻治理、“头痛医头，脚痛医脚”的“灭火队式”治理模式，从源头上有效地化解社会矛盾和规避社会风险。其次，治理方式的科学化还意味着要充分依托现代新兴网络技术、视频监控系统、地理和人口信息系统等数字化手段，整合应急管理和社会综合治理各职能部门的资源和力量，构建全域覆盖、联通共享的综合管理联动平台，同时加强社会风险的预警和社会心态的监测，提升社会治理的科学化和系统化水平。

平安浙江建设始终坚持民生为重，通过民生促民安，从而在源头上减少矛盾。浙江始终本着“民生至上，民安为本”的理念，按照“新增财力三分之二以上用于民生”的原则安排民生财政支出，民生投入不断增长，为改善民生和社会发展奠定了坚实的基础。实施一系列促增收、惠民生政策，城乡居民人均可支配收入连续多年位于全国省（区）第一位。民生的保障和改善夯实了基层社会治理基础，保障了政通人和的社会环境。

平安浙江建设坚持和发展“枫桥经验”，始终坚持把创新群众工作与预防化解社会矛盾紧密结合起来，推广“网格化治理、组团式服务”、“和谐促进工程”等做法，如苍南县的“五站式”②“五站式”：把“村民情梳理会”作为解决问题第一站，做到小事不出村；把“乡镇民情分析协调会”作为第二站，做到一般事不出乡镇；把“县机关部门民情下访”作为第三站，为群众提供服务，帮助解决实际问题；把“县民情中间站”作为第四站，协调解决一些跨部门跨乡镇、涉及面较广的问题；把“县民情现场办公会”作为第五站，重点解决政策性强、前面几站无法协调解决的事项，努力做到大事不出县。民情服务模式和湖州市“三好六有”①“三好六有”：“好邻居、好伙伴、好朋友”的工作目标和“有场地、有人员、有依托、有重心、有载体、有活力”的工作要求。城乡社区警务模式等。在社会治理风险预测预警预防上，浙江严格实行重大决策社会稳定风险评估机制，积极化解稳控重大矛盾纠纷，探索建立网上调解、网上仲裁、网上协商机制，实现跨时空、跨地区解决矛盾纠纷。

浙江还充分运用“浙江省平安建设信息系统”与“网格化管理、组团式服务”“两网融合”的优势，完善乡镇（街道）社会服务管理中心，推进县乡两级社会治理综合指挥平台建设，建立健全事件处理网上网下联动体系。同时加快运用网络化、智能化、大数据、云计算等信息化手段，提高情报主导、准确预警、主动防控、精准治理能力，把互联网和传统社会治理要素结合起来，全面构建“互联网+”社会治理新模式，推动社会治理现代化。

四、平安建设的几点思考

社会治理的现代化探索具有普遍性的政治和社会价值，从人类文明伊始这便是一个永恒的思考。治理理论发源于西方社会的发展和变化，在我国发展进入新时代的转型期，国际国内形式日趋复杂多变，发展好适应我国社会发展的社会治理理论体系，更好地推动社会治理现代化，是时代和社会发展对平安工作提出的要求。作为平安建设的先行和示范省份，面对全面实现社会治理现代化这个任务，平安浙江建设提出打造“枫桥经验”升级版，建设“平安中国”示范区，为更好地促进我国新时代治理理论研究发展和社会治理现代化作出先行探索。

（一）正确认识社会矛盾与治理风险之间的关系

长期以来，浙江形成了以“枫桥经验”为代表的社会治理经验，并持续坚持与发展。正如“枫桥经验”的“发现者”毛泽东指出：“矛盾是社会发展的必然产物，存在于一切事物的发展过程中，每一事物的发展过程中也存在着自始至终的矛盾运动。”②毛泽东：《矛盾论》，北京：人民出版社，1975年版，第11页。也正如“枫桥经验”的“发展者”习近平所指出：“矛盾和问题是普遍存在的，问题也是矛盾。没有矛盾，就没有世界、没有发展。”③习近平：《关键在于落实》，《求是》，2011年6期。社会矛盾的产生与消亡有一定的客观规律，从某种程度上来说，社会矛盾还起到了“安全阀”的作用，能够将社会蓄积的不满情绪等宣泄出来，从而维护社会稳定。但在基层实践中，存在着对“矛盾”的不当认识，以至于在面对社会矛盾时，出现一些治理行为上的失序与治理资源的过度投入，治理效果却打了折扣。

治理风险由社会矛盾激发而形成，但社会矛盾并不等同于治理风险。正确认识与研究社会矛盾的形成、转化、激发的过程，有利于发现矛盾、解决矛盾、化解风险。正确认识社会矛盾与治理风险之间的转化关系，加强对矛盾、风险转化内容、转化模式、转化进程的研究，从而合理调配行政与社会治理资源，避免治理重心失衡，是社会治理现代化的必然要求。

（二）正确处理社会治理中国家、市场、社会间的关系

社会治理离不开国家、市场、社会间的相互配合与相互制衡，无论是“国家中心论”还是“市场中心论”亦或“社会中心论”都存在着偏颇。党的十八大和十九大对社会治理有着清晰的顶层设计，对国家、市场、社会的多元参与也有清晰的角色定位。但也应当看到当前在社会治理实施层面，仍存在社会主体参与治理意愿不高、参与能力不强、参与途径不多、参与形式不清晰等问题。

社会治理的多元主体参与，仍应对各参与方的责任、权限作更进一步明晰，围绕“实现中华民族伟大复兴”、“两个一百年奋斗目标”等共同价值诉求，塑造社会治理命运共同体，在社会治理体系建构上坚持党和政府的主导地位不可动摇，维护社会基本稳定和安全。同时对市场力量和社会力量的定位杜绝二分法思维，即“市场化、社会化就一定是好的”或“一定是坏的”的认知，加强引导和管理，提升社会力量参与治理的能力。

（三）正确协调社会治理与社会发展间的关系

治理现代化的目标就是做好社会治理保障发展和社会治理促进发展。社会治理保障发展是从稳定的角度，维护好社会安定的局面，从而提供一个稳定的发展环境；社会治理促进发展，是调配好社会各阶层的利益关系，实现社会发展的更高效和公平。

社会治理与社会发展应该是相互促进的关系。改革开放40年来，我国社会发展迅速，经济腾飞、生活水平不断提高、政治体制不断完善，各类社会事业和民生领域都取得了长足进步，社会治理的实践和成效对社会发展的驱动效果明显，社会发展也为社会治理现代化进程提供了动能和资源保障。当前，从内部而言，我国已进入社会主义建设的新时代，外部则面临着日益复杂多变的国际形势变化。加快推进社会治理现代化有着急迫需求，这就要求我们更好地调配、平衡好治理与发展之间的关系。从而实现国家富强、改革发展和社会制度体系的不断进步，从根本上保障人民群众各方面的权利权益，促进人民更团结、更积极地参与到社会发展建设中来。

社会治理是一个不断创新、改革的过程，国家对社会治理现代化有着明确的时间表和路线图，这是一项艰巨的战略任务。浙江10余年来的平安建设高度契合了社会治理的理念和内涵，“一直在路上”的平安浙江建设面对新时代赋予的新任务仍应不忘“勇立潮头”的初心，凝聚决心与智慧，持续不断推动社会治理迈向更高水平的社会化、法治化、智能化、专业化。