对当前澳大利亚南极政策的战略解析及其借鉴

赵宁宁

（武汉大学中国边界与海洋研究院，湖北武汉 430072）

近年来，南极地区由于其特殊的自然地理环境和重要的战略地位，已经成为各国综合国力竞争、科研能力展示和国家战略扩展的重要平台。澳大利亚是世界上最早进行南极探险的国家之一，也是声索“南极领土”面积最大的国家。长期以来，澳大利亚把南极大陆和南大洋看成其战略“后院”，并在南极条约体系发展过程中扮演着重要角色。近年来，随着南极地缘政治形势的变化，澳大利亚不断对其南极政策进行调整和优化，试图“打造”在南极科学研究、环境保护和国际合作中的领导力。鉴于此，本文拟全面概括当前澳大利亚南极政策的主要内容，对其战略动因作出分析，并提出对中国深度参与南极事务的政策建议。

一、澳大利亚南极政策的主要内容

澳大利亚作为南极“门户国家”和《南极条约》原始缔约国，出于对中等强国地位和地缘安全利益的关切，从来没有放弃对南极地区的关注。积极介入南极事务，保障其在南极地区的合法权益，是历届澳大利亚外交政策的核心组成部分之一。①DanielBray，“Australia’sAntarcticPolicyunderThreat”，http://www.internationalaffairs.org.au/australian_out look/australias-antarctic-policy-under-threat.综合近年来澳大利亚政府所采取的一系列措施，其南极政策主要包括以下四个方面。

第一，颁布南极战略，提升南极事务的政治地位。2013年10月，澳大利亚联邦总理托尼·阿博特（Tony Abbott）委托环保部南极局原局长托尼·普莱斯（Tony Press）系统评估澳大利亚在南极地区的国家利益并制定未来20年的国家南极行动计划。2014年7月，托尼·普莱斯正式向澳大利亚联邦政府提交评估报告《20年澳大利亚南极战略计划》（又称《普莱斯报告》）。该评估报告被视为澳大利亚全新南极战略的初步蓝图，在维护澳大利亚南极权益、支持南极科学研究等方面提出了一系列政策建议和举措。②Australia Antarctic Division，“20 Year Australia Antarctic Strategic Plan”，http://www.antarctica.gov.au/about-us/publications/20-yearaustralian-antarctic-strategic-plan.同时，2014年3月，澳大利亚参议院外交及贸易委员会就“澳大利亚在南极及南大洋地区的未来活动和责任”启动政策咨询。在这个过程中，澳大利亚国内参与南极事务的相关政府部门、科研机构、非政府组织等利益主体提交了32份政策提案，促成外交及贸易委员会2014年10月向联邦政府提交评估报告《澳大利亚在南极及南大洋地区的未来活动和责任》，并提出一系列南极政策优化建议。③Parliament of Australia，“Australia’s Future Activities and Responsibilities in the Southern Ocean and Antarctic Waters”，http://www.aph.gov.au/Parliamentary_Business/Committees/Senate/Foreign_Affairs_Defence_and_Trade/Southern_Ocean_and_Antarctic_waters/Report.2016年4月28日，经过对两份评估报告的考量，澳大利亚总理马尔科姆·特恩布尔（Malcolm Turnbull）、环境部长格雷格·亨特（Greg Hunt）以及外交部长朱莉·毕晓普（Julie Bishop）发表联合声明，公布了最新战略文件《澳大利亚南极战略及未来20年行动计划》（下文简称《南极战略》）。联合声明指出，该战略是迄今澳大利亚政府颁布的最重要的南极政策文件，目的是将澳大利亚建设成为南极科学研究领域的领先国家。《南极战略》明确地向国际社会阐释了澳大利亚在南极地区的利益关切和战略目标：竭力避免南极地区成为地缘政治竞争的焦点区域、维护澳大利亚“南极领土”的主权及临近海域的主权权利、支持和确保南极条约体系的有效性及权威性、开展世界一流的南极科学考察、保护南极环境、知晓并影响澳大利亚临近地理区域的政策发展、挖掘南极大陆及南大洋的经济机遇。④Australia Antarctic Division，“Australian Antarctic Strategy and 20 Year Action Plan”，http://www.antarctica.gov.au/about-us/antarctic-strategy-and-action-plan.《南极战略》的发布，标志着澳大利亚政府首次将南极地区提升到国家战略安全高度，被马尔科姆·特恩布尔总理誉为“澳大利亚南极事务参与的新时代”。⑤Prime Minister ofAustralia， “A New Era ofAntarctic Engagement”，http://www.pm.gov.au/media/2016-04-27/newera-antarctic-engagement.

第二，制定南极科学战略计划，推进南极科考的后勤保障能力建设。南极地区是世界上少有的科学活动占主导的地区。⑥John R.Dundeney and David Walton，“Leadership in Politics and Science within the Antarctic Treaty”， Polar Research，Vol.31，2012，P.123.澳大利亚政府认为，通过加强南极科学考察和研究，夯实南极知识储备，既有助于强化对南极的认知并促进相关政策的制定，又有助于开展南极外交和推进南极国际合作。但南极地区自然环境险恶，开展高频率和高质量的科学考察和研究需要依托稳固且有成效的后勤保障能力。鉴于此，一方面，澳大利亚结合政策需求，于2010年7月制定《南极科学战略计划（2011-2012到2020-2021）》。此计划是支持澳大利亚深入开展南极科学与研究的有力保障，将澳大利亚未来十年的南极科研计划集中在四个主题领域：气候过程和变化、陆地和近岸生态系统的环境变化和保护、南大洋生态系统的环境变化和保护、前沿科学。其中，前三个主题领域将优先解决政府决策的科学需要，前沿科学领域主要是提供高质量的科学项目，解决澳大利亚需要的重点科学研究。⑦AustraliaAntarcticDivision，“AustraliaAntarcticScienceStrategicPlan 2011-12 to 2020-21”，http://www.antarctica.gov.au/science/australian-antarctic-science-strategic-plan-201112-202021.

另一方面，《南极战略》秉承务实主义的政策理念，划分四个时期阶段（1年期计划、2年期计划、5年期计划、10-20年期计划），有针对性地提出加强在南极地区的后勤保障能力建设。譬如通过1年期计划和2年期计划强化对霍巴特港和塔斯马尼亚州的基础设施建设，保障澳大利亚在南极地区的科考运转能力。这其中最受国际社会关注的是，《南极战略》提出要建造新型破冰船，增强其在南极地区的活动能力。2016年4月29日，澳大利亚联邦政府公布新破冰船投资计划。根据该计划，澳大利亚联邦政府将投入约19亿澳元建造新型破冰船（其中5.29亿澳元用于建造破冰船，13.8亿澳元用于在未来30年中维护破冰船的正常运行），以取代现有的“南极光”号破冰船。这是澳大利亚联邦政府在南极科研项目中的最大一笔投资，其战略意义不言而喻。①人民网：《澳大利亚发布南极战略及二十年行动计划》，http://world.people.com.cn/n1/2016/0502/c1002-28318116.html。正如澳总理马尔科姆·特恩布尔所言，“一艘更加现代化的破冰船对澳大利亚的南极科学考察站物资补给、领导世界级的科研项目具有重大影响，将极大增强澳大利亚在南极大陆和南大洋的活动能力”。②Prime Minister of Australia，“Australia’s New State-of-The-Art Icebreaker Unveiled”，https://www.pm.gov.au/media/2015-10-29/australias-new-state-art-icebreaker-unveiled.

第三，积极推动南极环境保护，增强其南极政策的“道义”支撑。作为南极“门户国家”，由于地理的临近，南极自然生态环境的变化将加剧澳大利亚生态安全的敏感性和脆弱性。南极环保问题被澳大利亚看作是南极政策中仅次于主权问题的战略要点。③潘敏：《澳大利亚：在南极事务中扮演重要角色》，http://epaper.oceanol.com/shtml/zghyb/20160706/61554.shtml。在南极条约体系的发展进程中，澳大利亚一贯提倡环境保护应该成为各国参与南极治理优先考虑的议题，扮演着推动南极环境保护主导者的角色。早在1989年，澳大利亚与法国一道拒绝签署《南极矿产资源活动管理公约》，并推动谈判和缔结了旨在全面保护南极环境的《关于环境保护的南极条约议定书》，迄今依然被澳大利亚视为其对南极条约体系发展所发挥的最重要影响。④Tim Stephens and David L.Vanderzwaag，Polar Governance in an Era ofEnvironmentalChange，Cheltenham:Edward Elgar Publishing Limited，2014，P.274.当前在高额经济利润的驱动下，南大洋非法捕鱼活动趋渐增多，严重危及南大洋生态系统。打击南大洋非法捕鱼活动，已经成为澳大利亚国会超越党派的政策共识。⑤IndiHodgson Johnston，“Australian Politicsand Antarctic Sovereignty:Themes，Protagonists and Antagonists”，Australian Journal of Maritime and Ocean Affairs， Vol.7， 2015， PP.189-190.在此背景下，澳大利亚积极督促南极海洋生物资源委员会采取措施限制非法捕鱼，提出了诸如“统一船舶监控系统”、“检查程序的加强使用”等解决方案。⑥丁煌：《极地国家政策研究报告（2014-2015）》，科学出版社2016年版，第376页。另外，作为将海洋保护区当作综合管理的一种手段加以利用的坚决拥护者，⑦James Fitzsimons and Geoff Wescott， Big， Bold and Blue：Lessons from Australia’s Marine Protected Areas， Clayton：CSIRO Publishing，2016，PP.3-8.近年来澳大利亚积极推动设立南极海洋保护区。2012年10月，在南极海洋生物资源养护委员会第31次年会期间，澳大利亚联合欧盟和法国向大会提交设立东南极海洋保护区的提案。该提案涉及南大洋海域面积180万平方千米，在序言中指出总体目标是养护生物多样性、保护生态进程、评估渔业活动对生态系统的变化影响等。⑧唐建业：《南极海洋保护区建设及法律政治争论》，《极地研究》2016年第3期。2016年10月28日，南极海洋生物资源养护委员会通过设立“南极罗斯海保护区”之际，澳大利亚代表吉莉安·斯洛克姆（Gillian Slocum）表示“虽然委员会未能就设立东南极海洋保护区达成一致，但已具备坚实的谈判基础，澳大利亚将继续推动这一进程”。⑨Australia Antarctic Division，“Australia Welcomes Agreement on a New Marine Protected Area in the Southern Ocean”，http：//www.antarctica.gov.au/news/2016/australia-welcomes-agreement-on-anew-marine-protected-area-in-the-southern-ocean.

第四，推动和深化南极国际合作。相对于大国而言，中等国家对于外部环境的变化较为敏感，开展国际合作，参与各种有利于自身利益的多边外交进程是中等国家的国际行为偏好。托尼·普莱斯曾指出“推动南极事务国际合作，是维护澳大利亚深度参与南极事务，维护南极国家利益的最强有力的方式”。①Tony Press，“Climate Change and Australia’s Interests in Antarctic and the Southern Ocean”，https://www.aspistrategist.org.au/climate-change-and-australias-interests-in-antarctica-andthe-southern-ocean-2.在双边外交领域，澳大利亚近年来积极开展与英国、中国、新西兰、法国、美国等南极事务大国的双边合作。2014年11月18日，中国国家主席习近平访问澳大利亚期间，两国南极事务主管部门签订了《中澳关于南极与南大洋合作的谅解备忘录》。2016年2月29日，中澳双方成立南极与南大洋合作联委会并举行第一次会议，就双方合作的优先领域达成共识，以指导未来在南极和《南极条约》下的有关合作。②人民网：《中国与澳大利亚举行首次南极对话》，http://world.people.com.cn/n1/2016/0302/c1002-28163799.html.2015年11月，澳英两国签署《澳英2015-2020年间南极合作优先事项备忘录》。备忘录规定，澳大利亚南极局和英国外交部极地事务办公室将定期举行年度对话机制、开展南极科研合作、加强南极后勤保障支持等。③GovernmentofUK，“UnitedKingdom-AustraliaAntarcticCooperation Priorities：2015-2020”，http://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/481574/Statement_of_shared_UK-AUS_Antarctic_priorities.pdf.虽然这些双方备忘录大都不具有法律效力，但正如澳大利亚战略政策研究所（ASPI）副所长安东尼·伯金（Anthony Bergin）所言“这些双边合作备忘录，有助于澳大利亚降低南极科考成本、优化政策工具并在必要时获取有益协助”。④Anthony Bergin，“The Frozen Continent：What’s News”，https://www.aspistrategist.org.au/the-frozen-continent-whats-news.在多边国际舞台上，作为《南极条约》的原始缔约国，澳大利亚是推动南极条约体系发展的重要推动者，在南极治理“建章立制”进程中起着关键性作用，在南极条约协商国会议、南极海洋生物资源养护委员会、南极研究科学委员会等内部一直发挥着显著影响力。⑤Marcus Haward and Tom Griffiths，“Australia and the Antarctic Treaty System:50 Years of Influence”，Sydney:University of New South Wales Press，2011，PP.1-8.尤其是澳大利亚以南极条约协商国会议为主要多边平台，寻求增强在南极治理中的国际话语权，成为向协商国会议提供工作文件数量最多的三大国家（英国、新西兰和澳大利亚）之一。⑥John R.Dundeney and David Walton，“Leadership in Politics and Science within the Antarctic Treaty”， PolarResearch，Vol.31，2012，P.126.

总之，当前澳大利亚以颁布《南极战略》为契机，以制定南极科学战略计划和加强南极科考的后勤保障能力建设为依托，以推动南极环境保护和国际合作为主要路径，进而提升在南极治理中的国际影响力和话语权，维护澳大利亚在南极地区的政治、环境、科研和经济利益，实现在南极事务中的国际领导。⑦Australia Antarctic Division，“Australian Antarctic Strategy and 20 Year Action Plan”，http://www.antarctica.gov.au/about-us/antarctic-strategy-and-action-plan.

二、澳大利亚南极政策的战略动因解析

澳大利亚积极优化南极政策和介入南极治理，不仅是由其自身南极事业发展的内在逻辑所决定的，也是南极地缘政治形势发展的大势使然，同时还受到中等强国战略追求的重要推动。

第一，弥补能力短板，强化在南极地区的实质性存在，夯实深度参与南极治理的能力基础。各国南极科研能力又以在南极设置的科学考察站的数量和规模、国家南极科考经费投入等为主要支撑。澳大利亚在考察站数量、考察站可容纳人员数量上都与南极事务第一大国美国旗鼓相当，但近年来澳大利亚政府对南极科学研究和考察的资金支持和重视程度不足，导致澳大利亚在南极的存在逐渐落后于其他国家。⑧丁煌：《极地国家政策研究报告（2014-2015）》，科学出版社2016年版，第376页。需要特别指出的是，澳大利亚南极科研体制是由联邦政府起主导作用的多元化体制，澳联邦政府一直是南极研究和开发计划的主要投资者。澳联邦政府委托环保部南极局制定南极科研计划，并负责资助政府科研机构、大学、合作研究中心对南极科研计划的实施。伴随联邦财政赤字和南极科研预算的削减，澳大利亚相关南极科研机构无不受到负面影响。①Oliver Milman，“Australia’s Antarctica Position under Threat due to Scientific Funding Shortfall”，https://www.theguardian.com/world/2014/oct/10/australias-antarctica-position-under-threat-scientific-funding-shortfall.《普莱斯报告》指出“由于不能在南极大陆和南大洋开展高频率的科学调查，缺乏深入南极大陆的航空能力以及不断消减的科研预算，澳大利亚在南极科研上的领导力正在遭到削弱”。②Australia Antarctic Division，“20 Year Australia Antarctic Strategic Plan”， http://www.antarctica.gov.au/about-us/publications/20-year-australian-antarctic-strategic-plan.2014年3月，澳大利亚科学院在向参议院外交及贸易委员会提交的政策提案中指出，澳大利亚南极项目所支持的科学计划已经从1997年的最高值142个跌至2014年的62个，每年赴南极人数中的科研人员比例从1989年的50%下降到近年来的20%。澳大利亚南极科学事业的衰退也导致其衡量科研成果的科学出版物数量锐减，从1999-2006年年均200部降到了2012年的100部以下。③吴宁铂：《澳大利亚南极利益：现实挑战与政策应对》，《极地研究》2016年第1期。澳大利亚环保部则在提案中指出，由于现役“极光号”科考船承担了绝大部分南极大陆的物资补给工作，致使南极署主导的南大洋海洋科学研究受到极大限制，建造一艘新的破冰船已经迫在眉睫。④Jeffrey Mcgee and Danielle Smith，“Framing Australian Antarctic Policy:the 20-year Antarctic Plan and Beyond”， Australian Journal of Maritime and Ocean Affairs，Vol.8，2016，P.341.澳大利亚战略政策研究所副所长安东尼·伯金直言不讳地指出：“当中国、韩国等亚洲国家提升南极预算比重之际，澳大利亚削减南极科考预算的负面影响将会更加凸显，我们将失去维护南极权益的基本能力，更会失去与传统欧洲伙伴合作参与南极治理的底气。”⑤Anthony Bergin， “Cola Calculations:Australia’sAntarctic Challenges”， Strategic Insights of Australian Strategic Policy Institute，No.66，2013，PP.7-9.

第二，应对南极地缘政治新态势，巩固在南极治理中的主导者地位。南极事务的参与国家具有不同的身份，这些国家从权限上可以分为缔约国和协商国，目前南极条约共有53个缔约国，但只有29国是协商国，这29国当中又包含12个原始缔约国和17个新入协商国（参见表1）。根据《南极条约》的相关规定，所谓协商国是在南极开展了实质性科研活动（以建立科考站为主要衡量标准），有权派代表参与南极条约协商会议的缔约国，并拥有会议表决权。由此可见，具有不同身份的国家，在南极事务中的参与权不同，这就决定了这些国家在南极事务中话语权和影响力的大小强弱。在南极条约体系在发展过程中，澳大利亚等12个原始缔约国掌控着主要的话语权，而其中又以澳大利亚等7个领土声索国和美俄两国为核心，这9个国家构成了南极条约体系中的“核心权力集团”（hegemonic bloc），它们决定了体系内部的政策制定和制度发展。虽然《南极条约》签署后，相继有17个国家成为协商国，但澳大利亚等核心权力集团依然主导着南极条约体系，而新入的协商国更像是南极条约体系内部的“政治观察员”（political observer）。①Tim Stephens and David L.Vanderzwaag，Polar Governance in an Era ofEnvironmentalChange，Cheltenham:Edward Elgar Publishing Limited，2014，PP.89-95.

表1 《南极条约》29个协商国

但近年来，中国、巴西、印度、乌克兰等国家纷纷通过强化科考等方式加强在南极地区的实质性存在，有力提升了这些国家在南极事务中的国际影响力，在澳大利亚国内造成一定程度的“恐慌感”。②Richard C.Powelland Klauds Dodds，Polar Geopolitics?Knowledges，Resources and Legal Regimes，Cheltenham:Edward Elgar Publishing Limited，2014，PP.224-226.在参议院外交及贸易委员会就“澳大利亚在南极及南大洋地区的未来活动和责任”举行的政策咨询过程中，澳大利亚国防部、科学院、战略政策研究所等政府部门和科研机构对亚洲国家在南极地区的最新动态表示“忧虑”。③Parliament of Australia，“Australia’s Future Activities and Responsibilities in the Southern Ocean and Antarctic Waters”，http://www.aph.gov.au/Parliamentary_Business/Committees/Senate/Foreign_Affairs_Defence_and_Trade/Southern_Ocean_and_Antarctic_waters/Report.《普莱斯报告》指出目前已经有8个国家在澳大利亚“南极领土”单独建立或者合作建立18个科考站，④根据《普莱斯报告》和《南极条约》秘书处网站信息，在澳大利亚“南极领土”建立科考站的国家分别是：俄罗斯（6个）、澳大利亚（3个）、中国（3个）、法国（2个）、印度（1个）、白俄罗斯（1个，与俄罗斯合建）、罗马尼亚（1个，与澳大利亚合建）和美国（1个，位于南极点）。虽然各国在南极大陆建立科学考察站是《南极条约》赋予的国际法权利，澳大利亚却“忧虑”这些科考站在《南极条约》到期后将不利于其主张“南极领土”权利。⑤Jeffrey Mcgee and Danielle Smith，“Framing Australian Antarctic Policy:the 20-year Antarctic Plan and Beyond”，Australian Journal of Maritime and Ocean Affairs，Vol.8，2016，P.336.作为在澳大利亚“南极领土”内建立考察站数量最多的俄罗斯，更是在2010年10月30日出台《俄罗斯2020年前与更长期的南极战略》，明确了俄罗斯在南极地区各领域活动的基本方向，提出了俄罗斯南极政策的总体目标，包括保持南极作为和平合作的区域、借助南大洋的生物资源增强俄罗斯经济活力和提升俄罗斯的国际威望。⑥V.V.Lukin，“Russia’s Current Antarctic Policy”，The Polar Journal，Vol.4，2014，P.209.这对于仅在“南极领土”海岸建立三个科考站的澳大利亚来说不啻为一个“噩梦”，对于其能否在“南极领土”实施“有效控制”画上了一个问号。

第三，契合澳大利亚“中等强国”的身份定位和政策路径。中等强国是指具有一定的实力，专注于某一特定领域，通过创新知识和概念来促进组织和联盟的建立，并借助自身在体系结构中的特殊地位和一贯的良好行动来取得国际社会信任的这一类国家。⑦John Ravenhill，“Cycles of Middle Power Activism:Constraint and Choice in Australian and Canadian”，Foreign Policies Australian Journal of International Affairs，Vol.52，1998，PP.313-324.在“二战”后的历史和外交实践中，澳大利亚政治精英形成了跨越党派的中等强国身份认同，其中澳大利亚保守党政治家率先给澳大利亚贴上了“中等强国”的标签，而工党则在几十年的外交事件中建立了“中等强国外交”的政策传统。⑧崔越、牛仲君：《二战后澳大利亚的中等强国认同：跨越党派的共识》，《太平洋学报》2015年第10期。澳大利亚中等强国的身份认同一直是影响澳大利亚外交政策实践和行为的最重要因素之一。⑨Carl Ungerer，“The Middle Power Concept in Australian Foreign Policy”，Australian Journal of Politics and History，Vol.53，2007，P.540.2013年1月，澳大利亚联邦政府发布的《强大与安全：澳大利亚国家安全战略》明确表示“增强我们作为有影响力的区域角色的作用是我们外交政策的核心”。⑩Government of Australia，“Strong and Secure:A Strategy for Australia’s National Security”，http://apo.org.au/resource/strong-and-secure-strategy-australias-national-security.拥有南极最大的领土声索国的身份对于传统上一直无法位居国际政治舞台中心的澳大利亚来说，可以产生巨大的影响力。⑪○ 吴宁铂：《澳大利亚南极利益：现实挑战与政策应对》，《极地研究》2016年第1期。南极事务则是澳大利亚展现外交风采、提升国际影响力的理想平台，有助于澳大利亚夯实“中等强国”的身份根基，成就“中等强国”的战略目标。在澳大利亚的南极事务中，无论是南极战略目标的确定还是南极政策的制定和执行，中等强国的影子都清晰可见。例如澳大利亚注重南极国际合作，借助双边和多边国际舞台实现其南极战略目标；维护南极条约体系的权威性，依托南极条约体系来实现南极国家利益；重视南极科学研究，善于和参与南极事务的国际非政府组织“结盟”，为实现南极国际利益提供技术、知识和“道义”支撑。

三、对中国参与南极事务的借鉴

在中国快速和平崛起的背景下，中国国家利益的边界开始向全球延伸。南极地区逐渐成为中国国家利益拓展的一个新空间。2014年11月，国家主席习近平在澳大利亚视察我国南极考察队之际，强调“南极科学考察意义重大，是造福人类的崇高事业。中国开展南极科考为人类利用南极作出了贡献，中方愿意继续同澳方及国际社会一道，更好认识南极、保护南极、利用南极”。①中国新闻网：《南极科考意义重大，是造福人类的崇高事业》，http://www.chinanews.com/gn/2014/11-19/6790019.shtml.2015年7月1日颁布的《中华人民共和国国家安全法》规定：“国家坚持和平探索和利用外层空间、国际海底区域和极地，增强安全进出、科学考察、开发利用的能力，加强国际合作，维护我国在外层空间、国际海底区域和极地的活动、资产和其他利益的安全。”此法律以法律形式认定中国在北极等“战略新疆域”存在多种样式的国家利益。2016年3月16日，十二届全国人大四次会议表决通过的《关于国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》明确指出我国要“积极参与网络、深海、极地、空天等领域国际规则的制定”。②新华社：《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，http://news.xinhuanet.com/politics/2016lh/2016-03/17/c_1118366322.htm.这一系列举动表明我国新一代中央领导集体愈来愈重视网络、太空、极地等战略新边疆的国际治理，为我国系统谋划参与南北极治理的策略提供了良好的国内政治基础。但是我国在参与南极治理之时，由于不具备澳大利亚等南极“门户国家”先天地理优势和身份优势，还因其不甚清晰的南极战略目标及政策、逐渐壮大的“块头”、不受西方国家欢迎的或者遭受西方国家敌视的国家政治制度和意识形态等因素，遭到澳大利亚等国的媒体、智库以及一些国际非政府组织的误解。如何参与各种利益博弈和暗流涌动的南极事务，已经成为我国学界和官方讨论颇多的新话题。澳大利亚虽然在南极治理中的利益诉求方面与中国存在较大差异，但其南极政策的制定和执行仍能为中国参与南极事务提供重要启示。

首先，明确我国在南极事务中的角色定位，合理规划我国的南极利益及政策目标。一些西方学者认为，中国对许多国际问题的目的性和战略性不明确，或者是相互矛盾，往往缺乏连续一致的目标和战略。虽然这样的评论未必准确，但是很值得中国的重视和反思。③赵龙跃：《制度性权力：国际规则的重构与中国策略》，人民出版社2016年版，第25页。近年来，很大一部分国外媒体和学者对中国参与南极事务持怀疑和担忧态度，它们过分偏重并夸大了于中国在南极的经济和政治意图，甚至带着过度偏见的有色眼镜来看待中国的南极事务参与，忽视了中国作为南极事务利益攸关方在南极地区的合法利益与权益。为此，我国政府应该摒弃“避免麻烦”和“能力不足”的陈旧思想，强化国内部门之间的协调谋划，尽早制定和颁布中国南极政策文件，消除澳大利亚等国家对中国参与南极治理的猜疑和误解。其中，在设定南极事务角色定位时，我们在南极事务上不应太过强调本国利益，不应让国际社会认为中国在南极的活动是以利为主、利益驱动，而应有大国担当和世界情怀，从而进一步以南极作为外交平台在国际社会塑造中国良好的国际形象。在明确角色定位的基础上，对我国南极政策的战略目标、总体布局、基本方针等作出总体的规划，发布全面阐述我国南极战略的官方文件。

第二，借助南极条约体系规则，强化我国在南极地区的实质性存在。建设科考站是各国加强在南极地区存在的重要传统手段，而目前较为流行的做法则是建立南极特别保护区和南极特别管理区。根据《南极环境保护议定书》的规定，各缔约方可以申请在南极特定区域建立南极特别保护区和南极特别管理区。④根据1998年生效的《关于环境保护的南极条约议定书》附件五“区域保护及其管理”中第3条的规定，“为保护显著的环境、科学、历史、美学或者荒野形态价值，或任何此类价值的结合，或正在进行的或已规划的科学研究，南极任何区域（包括任何南极海洋区域），均可被指定为南极特别保护区”。南极特别保护区是指在科学研究上具有突出重要性的区域，在这种特别保护区和特别管理区内，管理和科学研究活动主要以申请建立保护区和管理区的国家为主。因而，在《南极条约》禁止提出新的领土要求的情况下，在具有战略意义的南极区域建立特别保护区无疑是各国有效“划分势力范围”的最佳选择。①郭培清：《南极条约50周年：挑战与未来走向》，《中国海洋大学学报（社会科学版）》2010年第1期。建立并管理南极特别保护区和管理区是衡量和检验一个国家参与国际南极事务和认知南极程度的重要标志，是一个国家想在南极有所作为、实现南极国家利益的必争之地，是南极缔约国南极政策的重要支撑点。②吴依林：《环境保护与南极的软存在》，《海洋开发与管理》2009年第26期。从表格2中，可以看出，澳大利亚在当今各国在南极地区设立特别保护区数量上排名第四，这无疑进一步强化了澳大利亚在南极事务中的国际影响力，并助推澳大利亚南极科学考察与研究的进一步发展。我国虽然已经单独或者与其他国家一道设立了3个特别保护区，但在数量上与美国、澳大利亚等国家存在较大差距。选择适当时机和地点，单独设立更多南极特别保护区理应受到我国极地事务部门的重视。

表2 各国在南极设立的特别保护区现状

第三，填补国内南极管理立法空白。《南极条约》及其附属条约对各缔约国的国民并没有强制约束力。各国政府需要通过制订国内法来执行条约的具体条款及其他补充协定。为规范本国公民和法人实体在南极的活动，澳大利亚已经针对南极事项通过了多部法案，有效保障了《南极条约》的精神在其国内得到有效遵守和执行。随着我国经济社会的发展，我国参与南极考察活动的人员数量逐渐增多，前往南极旅游、探险的中国公民数量也有大幅度增加，这对我国的南极事项管理活动提出新的要求，也为我国国内南极事项立法工作提供了新机遇。2014年6月，国家海洋局印发《南极考察活动行政许可管理规定》，对南极考察活动从申请、受理、审查、批准和监督管理方面进行规范，这是我国首次出台相关行政法规。但该《规定》适用对象是前往南极进行考察活动的中国公民，却不能适用于近年来前往南极的其他人员等。③国土资源部：《国家海洋局印发南极考察活动行政许可管理规定》，http：//www.mlr.gov.cn/xwdt/hyxw/201406/t20140605_1319567.htm.因而，我国应在国内抓紧在这些方面着手开展法律起草工作，以规范、保障、引导我国南极区域内的科学研究、渔业资源开发等活动有序进行。