新时代养老服务质量机制建设研究

章程

【关键词】新时代  养老服务  养老保障  社会资本  制度改革

【中图分类号】C913. 6                         【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.22.015

“老有所依、老有所养”是我国建设和谐社会的目标。随着我国老年人口比例增大，根据国家统计局最新统计数据显示，65岁以上人口15847万人，占总人口的11.4%，[1]养老问题成为社会普遍关注的问题。尽管国家已经制定了相应的养老保障制度和服务体系，但问题依然存在，养老难、负担重成为影响我国经济发展、人民生活质量的现实难题。新时代实现“老有所养”、解决百姓生活后顾之忧，可有效促进社会和谐，实现健康发展。因此，需从国情和社会发展角度出发，坚持在发展中保障民生，加大养老保障建设力度，促进养老服务实现全面发展。

新时代养老服务质量机制建设的挑战

首先，养老“保障”与“服务”问题依旧存在。“保障”和“服务”是实现“老有所养”的社会依靠，在新时代这两方面依然存在问题。在养老“保障”中传统养老保险制度“统账结合”模式没有契合新时代发展要求，亟需在深化改革中增强吸引力来调动全面投保积极性，解决养老保险金不足带来的养老可持续性问题。在缴费基数上各地养老保险存在缴费金额不统一、养老金发放时间滞后等现象。在养老“服务”层面，存在服务供给失衡和对社会养老需求多样化应对不足，社区养老没能形成专业规模，企业参与养老机构设立缺乏重视，“医养结合”养老形式服务明显滞后等问题。

其次，家庭人口结构的双重变化倾向。近些年我国家庭人口结构出现双重变化倾向，加大了家庭和社会养老压力，导致“老有所养”成为新时代严峻的社会问题。我国人口出生率下降，人口增长率长期下滑，导致我国人口结构特别是年龄层发生明显改变。老龄人口比例持续上升，老龄化社会现象愈发明显，轻壮劳动力人口比率则出现下滑趋势，这种双重变化趋向使社会养老的压力增大，养老问题成为新时代亟需解决的社会问题。家庭人口结构双重化倾向等因素让“老有所养”产生诸多变数。另外，由于科技发展、生活质量改善，我国人均寿命不断延长，再加上新出生政策的实施，家庭人口结构呈现出夫妇二人需要同时抚养照顾多个孩子和多位老人，这些都对实现“老有所养”带来不确定因素和新的挑战。

政策筑牢养老服务质量机制建设之基

我国的养老政策是以在市场经济下保障老人能维持基本生活标准为前提，再依据政府制定相关政策提供养老服务项目。前者是以社会保障形式为老年人提供社会养老，后者是以此推动养老服务产业全面发展，二者相辅相成、缺一不可。当前我国社会经济结构正处于深化转型阶段，健全养老制度有助于拉动国内老年经济消费，促进养老服务全面提升和养老经济产业发展，缓解经济转型过程中对“制造业转型”和“去产能”带来的冲击。

在养老保障制度上要继续推动公平、公正的改革进程，将居民养老保险回归制度本源，实现城乡居民养老保险社会统筹均衡。对职工养老保险要依据财政将“统账结合”模式转为名义全账户制。在保留现行社会统筹共济功能外，通过名义全账户透明模式公平精算，实现“现收现付”与积累制的有机融合。进一步规范养老保险缴费标准，适当降低缴费金额，为不同收入群体老人提供养老保障空间，同时支持商业养老保险、储蓄保险和其他多元养老保险业开展。

当前我国城乡居民养老保险所得水平较低，其主要因素与中央财政下拨养老基础金额有限和居民缴纳保费较少有关。由于我国尚处于中低收入国家行列，居民收入和创造的经济价值低于发达国家水平。因此，国民经济增长难以应对养老保险快速增长需求，短时间内大幅提升养老保障水平不切实际。由于人口老龄化和劳动力人口比率降低带来的副作用，无法保证养老水平大幅提升。新时代养老服务质量机制建设，可通过社会渠道激发养老服务业发展，同时能减轻社会就业和社会养老压力。在养老服务问题上需要有充分有效的养老服务供给。我国当前养老服务供给不足，是造成当前普通民众家庭出现养老“难”、养老“贵”问题的根本原因，高收入者可通过自身经济条件满足高质量养老服务需求，但占我国人口大多数的普通群众在支付能力有限、缺少社会服务供给情况下，无法享用高质量养老服务，养老成为一大难题。因此需要通过行政体制改革，多方面重视广大群众养老“难”“贵”问题，如此老有所养就更容易解决。[2]

养老服务业多元协同格局，养老产业实现分类协同发展

中国庞大的老龄人口基数对养老服务有各种形式的服务需求，为此，养老经济服务提供商要体现包容性发展理念，要针对不同老龄群体养老需求进行业务分类协同发展治理，这种包容理念体现了机会均等、利益共享、互帮互助、共同发展的新型理念。从当前我国养老服务行业运行情况看，存在总量供给不足和结构失衡问题，这些问题的根源是行政制约了社会力量参与养老服务行业发展，单靠目前政府、企业、个人力量不足以实现老有所养，也难以满足各阶层群众对养老服务的不同需求。由于存在资金、服务质量等诸多制约因素，大多数家庭倾向于社会和居家养老，其养老设施普遍缺乏完善的专业化支持，直接影响了老年人的生活需求和养老服务质量。因此，要对养老形式进行全面改革，实现不同类型养老服务业务分类协同发展模式。要促进不同类型性质的养老服务分类专业参与到养老服务体系中来，以分包形式扩大养老供给资源，对高收入者提供高质量、高档次完善服务，对中等收入家庭提供负担得起的养老服务，对低收入家庭提供普通养老服务，以满足不同收入老人对养老资源的不同需求。

我国养老服务产业至今未形成多元化全面发展格局，养老“难”“贵”现象仍很突出，在过去很长一段时期内，我国养老产业主要靠政府兴办敬老院解决，面对庞大的老年人群体，政府兴办的养老机构根本无法满足社会需求，更何况政府兴办的养老机构还存在诸多服务上的不足，并不被大多数老人接受。面对养老市场蕴含的巨大商机，一些逐利的社会资本开始进入這一领域投资兴办养老机构，在利益为先理念下多数私营养老机构面对高收入人群，提供高附加值的养老服务，普通老年人根本无法承担高额养老缴费。虽然在居民区也有社会投资人提供养老服务，但由于老年人基数大、供需矛盾很突出，如对低收入老年群体的养老服务设施、服务质量不足，老年人并不满意。因此，要实现老有所养，只有更新观念，走养老服务分类协同治理之路。

要实现养老产业分类协同发展，首先，要全面开放养老市场、鼓励多元经营、取消行业壁垒，让社会资本无障碍地进入养老市场。一是制定优惠政策，鼓励社会力量创建服务实体。鼓励社会力量办理营利性养老机构，在驻地办理工商登记后，全面享受当地的优惠政策，而社会力量办理的非营利性养老机构，则享受与政府开设养老机构同等的财政、税收、土地等优惠政策待遇;也要积极鼓励社会力量参与到居家养老服务实体建设中，结合养老服务发展态势，鼓励社会力量创新服务模式，形成居家养老服务产业，扩大养老服务规模。政府要设立养老服务清单制度，明确居家养老需求评估规范。适当延伸养老机构服务内容，将康复护理等较为专业化的服务延伸到居家养老中，同时支持社会力量建立社区老年人照护服务中心，为老年人提供心理疏导。政府要对社会力量兴办的实体养老机构进行等级认定，特别是对于建立养老品牌的企业，提供延伸服务，并进行重点支持。二是探索将养老服务医疗纳入医保报销范围中。政府要从新时代养老发展的实际出发，对具备条件的养老机构，支持其建立医疗机构，并大力推动基层医疗机构和养老机构创建合作机制，为老年人提供专业医疗护理服务。特别是对高龄、丧失自理能力的老年人提供专门医疗服务，将符合规定的养老医疗服务纳入医保范围，为养老医疗市场注入新的活力。[3]三是布局连锁养老服务。结合新时代养老服务发展的动向，探索建立连锁养老服务，开放绿色食品营养餐、休闲度假和慢性病防治等系列养老产品，创建区域特色鲜明的健康养老服务基地，结合互联网+时代发展特色，打造线上、线下相互结合的新型養老模式。其次，政府要结合新时代发展要求规范养老服务市场秩序，严格界定服务对象和防范恶意竞争扰乱养老市场秩序，为整改养老服务提供有利发展空间。创建养老服务机构协议制度，进一步理顺老年人和养老机构间权责利关系，规范收费行为、服务行为。政府相关管理部门要落实主体责任，对养老服务市场进行规范化管理，做到定期检查与不定期抽查相结合，对群众反映的养老方面的问题，要理顺来龙去脉，保障老年人的合法权益。质量技术监督部门在开展养老服务质量体系建设进程中，也要做好服务质量满意度的测评与管理工作，通过评比等手段，推动养老服务机构不断提升服务质量，大力开展优质养老服务品牌创建活动，建立影响力大、社会美誉度高的养老服务品牌，对那些故意扰乱养老市场秩序的违法行为，要采用及时通报、联合执法等手段，建立管理合力。逐步创建行政执法、社会监督与行业自律的良性养老服务市场机制。

养老服务供给实现多元化服务模式

面对新时代新形势，要想实现“老有所养”，需要推动家庭、社会、机构多元养老形式发展。首先，“家庭+社区”模式。从情感和心理角度看，多数老年人仍愿意选择家庭养老，由子女照顾再由社会养老服务机构提供配套服务。社区养老模式正在逐步扩大，老人晚上可以在家里居住，白天可以寄托在社会服务中心由社区提供照顾服务。“家庭+社区”养老模式在传统养老模式基础上，进行了适当创新，更符合人们的传统心理，但伴随时代发展，这一养老模式将被新的养老模式取代。

其次，专业化养老机构模式。有的老人因条件限制，只能选择机构养老，由养老机构提供全方位养老专业服务。专业化养老服务机构要在保障老年人尊严的前提下，在提高老年人生活质量上下功夫，既要为视听残障等特殊群体提供更为精准的专业化服务，又要为其建设温馨的养老服务环境，提供人性化居住服务。在硬件设施上，要在细节上做文章，设置随处可见的供老年人休息的沙发座椅等，彰显人文关怀。作为专业化的医疗服务机构，也要适当引进国外盛行的娱乐疗法、园艺疗法等，使其融入老年人的日常生活。作为专业性强的养老机构要在管理与服务上下功夫，管理规范化、服务亲情化。这需要建立养老服务人员培训制度，提升人员专业素养。

最后，社会养老服务模式。社会养老服务也要根据社会需求进行细化分类，如访问服务、日托、短期看护以及床具、轮椅租赁服务等，以拓展养老服务功能和空间。要充分建立养老服务产业链，在供给上实现规模经济效应，只有这样才能在不断变化的认可结构中实现老有所养，捋顺养老问题，实现老人、家庭、社会多赢局面，这是新时代老有所养的现实出路。[4]

在全面深化改革的今天，中央政府要积极推进政务服务改革、放宽养老服务经营范围、简化审批手续，通过营造公平竞争的市场环境推进养老服务市场发展，积极鼓励社会资本投入。同时强化监督管理，发挥行业自治和社会力量监督作用，提高社会资本养老服务质量，同时在工作方法上要不断创新，构筑养老服务的多元化格局，推动养老服务业多元化发展。

注释

[1]国家统计局网站：http：//data.stats.gov.cn/easyquery.htm？cn=C01&zb=A0301&sj=2017。

[2]吴玉韶、王莉莉、孔伟等：《中国养老机构发展研究》，《老龄科学研究》，2015年第8期。

[3]高传胜：《“十三五”职工养老保险制度统筹改革思考》，《天津行政学院学报》，2017年第1期。

[4]童星：《发展社区居家养老服务以应对老龄化》，《探索与争鸣》，2015年第8期。

责 编∕周于琬