我国基层环境治理的困境和出路
——以“限塑令”和“秸秆限烧令”的失效为例

杨立民

(上海对外经贸大学 贸易谈判学院，上海 200335)

在当前中国，环境问题已经演化成为一项事关国计民生的重大社会问题，是为数不多的能够引起社会各阶层共同关注的问题之一。环境问题具有综合性和复杂性，不同学科都有各自的切入视角和研究范式，得出的结论呈现多元化。[1]环保执法问题也是一个宏大而复杂的议题，我们不妨以“禁塑令”和“秸秆禁烧令”为例，将当前基层环保执法所面临的困境放到转型时期国家和社会不断互动博弈的大背景下进行考察，以期能管窥当前中国环保执法所面临的问题。

一、我国基层环境治理的困境表现

(一)环保立法和政策得不到有效实施

近年来，随着环境问题所引发的弊端日益凸显，国家对环境保护和治理日益重视，建立了较为完善的环保法律体系，出台了各类环保政策，还投入了大量的治理资源。比如，在2008年将只是国务院直属单位的国家环保总局升格为作为国务院组成部门的国家环保部。在2015年1月1日开始实施新的《环境保护法》则被称为是一部“长了牙齿”的“史上最严”的环保法。①2015年10月26日至29日召开的十八届五中全会明确提出了坚持“绿色发展”的理念。

尽管如此，中国的环境问题并未得到很好的解决，环境破坏所带来的弊端正愈演愈烈，当前全国大部分省市地区所遭受的严重雾霾侵袭便是例证。②虽然国家一直在强调治理雾霾，但是雾霾还是在每年“如期而至”。这种国家重视而治理效果不佳的情况并不单一，曾经引起公众关注的“限塑令”和现在正为公众所关注的“秸秆禁烧令”也遭遇了这种困境。

2007年12月31日，国务院办公厅颁布“限塑令”时，社会各界对此报以广泛的关注和热切的期待。总体来讲，“限塑令”的颁布虽有存在争议，却被寄予厚望。如今在“限塑令”实施七年之际，全国多个省市的新闻媒体进行调查。调查结果显示，“限塑令”并未得到很好的实施，除了一些大型连锁超市在部分执行外，现如今该政令已基本上形同虚设，成为一纸空文。③

当前，塑料袋垃圾过剩的程度达到了触目惊心的程度。塑料袋已经完全融入到人们的日常生活中，对其大肆滥用的程度已经到了无以复加的地步，因此而产生的大量的白色垃圾可谓是无处不在。在垃圾处理场，五颜六色的塑料袋垃圾堆的重要组成部分。在公共场合，被随手丢弃的塑料袋随处可见，其数量远远超过纸屑、果皮、易拉罐、塑料瓶等垃圾。笔者对上海市某大学城一条道路上的十个垃圾桶做了检查，发现里面的塑料袋垃圾的数量远高于其他垃圾。

笔者在上海市S区的某小型菜市场和大型连锁超市进行了调研，看到这样两种情况。第一，菜市场的塑料袋确实是免费的。顾客哪怕只买一个土豆或一根葱，摊主也会免费提供一个或多个不合格的塑料袋。顾客如多要几个塑料袋，摊主也会十分痛快地答应。很多时候，摊主会主动给客户买的瓜果蔬菜多套几个塑料袋，以防止一个塑料袋承受不住。第二，在大型超市内，一定厚度的塑料袋是收费的，但在糕点、水果、蔬菜、肉食等散装食品区还有免费的手撕称重塑料袋。消费者对这种免费的称重塑料袋存在大肆滥用的现象。

(二)环保执法效果不理想

虽然我国在环境立法、执法和治理等方面存在诸多不足，但是近年来环保部门确实一直在努力通过各种方法和途径来解决当下的环境问题。比如，焚烧秸秆的现象本来在农村一直都存在，只是近些年来随着雾霾问题的严重而进入社会公众的视野。④燃烧秸秆会造成空气质量的恶化，破坏土壤结构，且容易引发火灾。国家环保总局在1999年就出台了《秸秆焚烧和综合利用管理办法》，明令禁止焚烧秸秆。近年，环保部通过“约谈”、“问责”等机制来督促地方政府贯彻执行这一禁令。环保部还一直通过环境卫星、气象卫星来检测秸秆焚烧火点，并将检测结果通过日报、周报、月报的形式公布在环保部网站上。⑤

地方各级政府也纷纷出台各种配套政策和措施，通过各式方法和手段来落实禁令规定。⑥除了加强宣传教育以外，还通过追究责任的方式来治理秸秆焚烧现象。比如，对燃烧秸秆的人处以罚款，甚至行政拘留；对执行禁烧令不力的地区和责任人，以通报批评、取消评先创优资格、停止环保补助金甚至“就地免职”等方式追究责任。为了能将秸秆禁烧令贯彻到底，很多环保执法人员“吃住在田间”，哪里有火情，他们就第一时间“扑到哪里”。

可见，环境监管部门对秸秆焚烧问题不可谓不重视，基层环保执法的力度不可谓不严格。但现实中的状况却是，“秸秆焚烧，禁了十六年依然在烧！”⑦秸秆焚烧的问题依然没得到根本解决。根据环保部公布的数据显示，环境卫星在2015年9月、10月、11月监测到的秸秆焚烧火点分别为120个，涉及8个省，35个市；1835个，涉及19个省，111个市；1507个，涉及11个省，50个市。总之，虽然国家三令五申地明令禁止焚烧秸秆，但是焚烧秸秆的行为依然无法杜绝。

二、我国基层环境治理困境的形成原因

在当前中国的制度体系和社会环境下，环境问题的解决并非一部法律的出台和修改所能实现的。在今后一段时期内，环境问题在中国将依然会是一件任重而道远的社会难题和法治难题。制约环境治理的阻碍因素有很多，我们将从多个角度来探究这些原因。

(一)缺乏利益共享的市场激励机制

近年来，中国一直在强调环保的重要性，也一直在努力解决环境问题。可惜的是，中国目前还没有形成良好的利益共享市场机制，民众和企业的环保积极性不高。日常生活和工作中的现实考量和眼前利益往往成为他们行为的出发点。

商家和消费者使用塑料袋，也是有其现实考量。很多免费塑料袋并未达到“限塑令”的要求。没有环保标志，不可降解，甚至有刺鼻的气味。对于这些有问题的塑料袋，商家和顾客都持一种无奈而又无所谓的态度。比如，早点摊铺用它们来装包子等食品，菜市场用它们来装鸡鸭鱼肉等。他们难道不担心吗？实际上，他们也担心。他们也知道过多使用塑料袋不好，但是不用塑料袋还能用什么？他们找不到比方便袋更便利的替代物。如果瓜果蔬菜和坚果类食品还可以用编织袋或纸袋子来装，那么具有较大油性的肉类、点心类、油炸类食品该用什么装？

焚烧秸秆肯定不利于保护环境，这是一种常识判断。但是如果不烧掉它们，那么收割后该放到哪里？有何用处？我们一直在强调焚烧秸秆的危害，宣传农作物秸秆的广泛用途，但是并没有找到一个切实可行的途径来帮助农民处置秸秆。比如，如何利用秸秆来造气、发电、制作饲料和化肥？是否研发出了比燃烧秸秆更为便捷经济的处置途径？如果没有，那么让农民费时费力地将秸秆收割、打捆、装运回家的目的是什么？在市场经济体制下，企业追求利润是正当的。如果企业不能从秸秆回收中获取足够利润，那么它们从事此项活动的动机和意义何在？

总之，在像塑料袋一样便宜而便利的替代物出现之前，在省力而经济地处置大量秸秆的方案出现之前，纯粹依靠法律法规、政策政令、行政举措的规制来完全解决塑料袋滥用和秸秆焚烧的问题，似乎不太现实。因为这与民众方便日常生活的利益诉求和企业追求利润的本性是相冲突的。

(二)社会环保意识尚未养成

亚里士多德说：“凡是属于最多数人的公共事务常常是最少受到照顾的事物，人们关怀着自己的所有，而忽视了公共的事物；对于公共的一切，他至多只留心到其中对他个人多少有些相关的事物。”[2](P48)这段话道出了人们在面对公共事务时所持有的态度。民众会根据自己的生活诉求和现实考量来决定自己的日常行为和经济行为。

实际上，民众对环保的重要性以及当前污染问题的严重性是知情的。在媒体采访中，很多商家和顾客都知道不该滥用塑料袋，并对当前的塑料袋污染状况表示担忧。但是，他们同时也表示，如果没有塑料袋，日常生活会很不方便。民众一方面认识到环保的重要性，但是他们抵不住“省事”两个字。

人的趋利性一面也决定了民众在面对免费资源时会出现贪占和浪费的行为，这主要体现在免费塑料袋大肆滥用的情景中。在很多菜市场、小商店、小吃摊铺等地方，塑料袋是免费的，因此存在滥用情况。即使在大型超市，在散装食品区、面点区、瓜果蔬菜区还是有免费的手撕称重袋。很多顾客会随意使用这些免费的手撕袋。在滥用免费塑料袋时，他们的实际心态是：反正是免费的，不用白不用。

对于秸秆的处置，农民也会算账的。当燃烧秸秆的成本很低，而其他处置方式的收益又不过高时，农民肯定会选择燃烧的处置方式。更何况，焚烧秸秆并非百害无一利。秸秆的灰烬有利于耕地疏松，增加土壤的钾肥含量，并可以烧死了虫卵和杂草籽种。而将秸秆装运回家，不仅耗时耗力，还占用空间。

人们都在抱怨环境污染，可是人们自身又是污染的制造者。比如，雾霾的产生肯定与私人汽车的大量使用和大面积燃煤取暖状况的存在有很大关系。当大家都在抱怨空气质量恶化时，是否有想到自己也是雾霾的制造者？

每一项污染的治理，都会牵扯到现有的利益格局。如果限制汽车使用和禁止烧煤取暖，受益于此的人们会同意吗？当人们的切身利益受到损害时，公共利益便会逐渐淡出他们的考虑范围，这是大多数人都会持有的心态。

(三)环保执法监管存在诸多问题

之所以出现上述环保困境，很大一部分原因是由于环保法律和政策的落实出现了问题，尤其是环保执法环节出现了问题。近些年国家建立了较为完善的环保法律体系，环保政策也层出不穷，并投入了大量的各式资源来治理环境。[3]但是，治理效果却不甚理想，社会各界对此颇有微词⑧。“徒法不足以自行”，再好的环保法律和政策，如果得不到很好的执行实施，也是只能停留在“文本保护”或“宣传保护”的阶段。所以，环保执法中存在的问题是值得我们去关切和深究。

第一，执法监管协调机制的问题。虽然环保监管部门一直在努力，但是我国的环保监管存在着执法权限分散、部门条块化分割严重、地方保护主义盛行等问题。[4](P281～310)为了地方利益、部门利益和个人利益而不愿为环保担责，这种情况在现实中并不鲜见。比如，在秸秆焚烧的问题上，就曾有两个省份“打口水仗”。[5]对于雾霾问题，一些地区也存在推诿扯皮等情况。

第二，执法监管理念的问题。通常所讲的执法队伍素质不高的问题，已然不再是构成当前基层环保执法困境的主要原因。现在环保执法人员的招聘多有学历、专业、经验、身体素质等方面的要求，要经过一定的招聘考试方能入职⑨，入职后还会有一系列的职业培训和实践操练，这些措施都在很大程度上保证了执法人员具备完整的知识结构和执法素养。问题主要出在执法理念和思想方面。

首先，环保监管难以做到执法必严。中国历来有“法不责众”的法治，面对大规模的违法群体，执法者一般都倍感无能为力。比如，对于塑料袋的使用，环保执法部门主要是以教育劝导为主，真正施以罚款的并不多。实际上，如果严格执法，加大对不合格塑料袋生产者和使用商家的惩处力度，塑料袋滥用之风是可以被制止住的。另外，当环境利益与地方经济利益发生严重冲突时，基层环保部门一般倾向于放弃严格执法。这种情况在现实中十分常见。

其次，“禁”大于“疏”的执法思想占据主流。环境治理是一项牵扯各方面的复杂工程，远非“一禁了之”那么简单。在解决秸秆焚烧问题时，尽管各地政府都积极加大宣传力度，基层环保执法人员也尽心尽责地奔赴各个“前线”，但仍然无法灭掉这些不断燃起的“星星之火”。究其原因，其中一个很大的方面就是我们的解决策略主要是“禁”，而不是“疏”。既然禁止燃烧秸秆，那么这些秸秆该如何处置？在没有解决这个问题之前，地方政府为了政绩和免责，想靠一纸禁令来禁止民众的行为，似乎不太现实。这也是造成基层执法人员疲于奔命，而执法效果不佳的主要原因。

第三，执法监管不能的问题。环境治理事关人们的日常生活和经济活动，要想做到“令行禁止”，实非易事。比如，塑料袋已经融入到民众的日常生活，每天的使用量无法估计。中国有那么多的商店、农贸市场、餐饮店、流动摊贩等，环境监管部门要想对塑料袋使用实施有效监管基本上是无法实现的。更何况，一些经营者为了招揽顾客，屡屡玩“猫捉老鼠”的把戏，明着使用收费塑料袋应付检查，暗地里却免费提供不合格塑料袋。

三、我国基层环境治理的路径选择

(一)改“禁”为“疏”，形成利益共享的市场激励机制

每一项环境治理在本质上都是一场利益博弈，不同的群体之间都在进行着自己的利益考量。比如，在执行秸秆禁烧令的过程中，国家考虑到的是环境利益，民众考虑到的是劳动成本和处置困难，秸秆回收企业考虑到的是回收成本和预期收益。这些利益关系处理不好，秸秆燃烧的问题就得不到很好的解决。

因此，当务之急应该是加形成利益共享的市场机制，将政策、经济、技术、市场等要素紧密结合起来，形成一条互利互惠的环保产业链，为社会提供更为便捷、经济、环保的替代用品或措施。比如，加大研发力度和技术转化，为秸秆的全面利用找到出路，将秸秆变废为宝，让农民和企业从秸秆利用中获得足够的利益，那么就秸秆燃烧问题便会迎刃而解。对于塑料袋污染问题，我们可以套用“没有买卖，就没有杀戮”这句广告词，即“没有使用，就没有制造”。与其花大力气去查处制造不合格塑料袋的“黑工厂”，不如积极研发出比塑料袋更方便、实惠、环保的替代品，以实现“良币驱逐劣币”。

(二)培养公众环保意识，养成社会环保氛围

“人”是生活在特定制度、文化与社会结构中的人，是具体而现实的。一项新制度的建立和施行，不仅需要有与之相配套的其他制度予以支撑，还需要有与之相匹配的社会环境、文化传统、民意基础等。因此，唐德刚先生在讨论近现代中国的转型时认为，中国要想真正地建立以民主和法治为特征的现代制度文明，“至少需时两百年以上才能圆满完成”。[6](P36～39、52～53、118～121)

在当前中国的制度体系和社会环境下，环境问题的解决并非一部法律的出台和修改所能实现的。再好的环保法律和政策，如果没有民众的配合和支持，都是无法实施下去的。因此，环境治理过程中，除了要建立和完善利益共享与分配机制外，还要着重探索我国社会阶层、各群体的环保意识的养成问题。虽然随着人们环保意识的提高，一些有损环境保护的不文明现象正在逐渐消失，但是随地吐痰、乱丢垃圾、滥用塑料袋等不文明现象还是十分常见。

环境治理不仅是一个复杂而宏大的议题，还是一个很具体很现实的问题。它与人们的日常生活息息相关。只要人们能从自身做起，从日常生活的一点一滴做起，很多环境问题就会很快得到解决。比如，减少使用塑料袋，可以减轻白色污染的严重程度；减少使用私家车，可以减轻雾霾的严重程度；不乱丢垃圾，可以为生活环境的美化增添一份力量。

(三)健全环保监管协调机制，加强环保执法惩处力度

当前，我国环保监管部门面对违犯环保法律和政令的行为，总是呈现出一种“无能为力”的状态：要么疲于奔命，如对秸秆焚烧问题；要么撒手不管，如对塑料袋滥用问题；要么有选择执法，如涉及地方利益的环境问题，这是不利于我国环境治理事业的开展的。因此，加强环保监管执法十分重要。

首先，执法必严，违法必究。法律是国家意志的文本表示，国家机关是国家意志的执行者。要更好地解决环境问题，首先要处理好环保监管中的“选择执法”、“弹性执法”、“执法乏力”等问题。[7]比如，对于不合格塑料袋的生产厂家和使用商家，要依法严格惩处，不能因为使用群体过于庞大而撒手不管。根据新《环保法》的规定，环保监管部门可以依法对非法生产、销售不合格塑料袋的厂家和商家施以查封、扣押、罚税等处罚。对于涉及地方经济利益的环境问题，监管部门要着眼于长远利益，严格执法。

其次，健全环保监管协调机制，改变执法条块化分割的现状。健全监管执法的协调机制，消除环保监管部门以及各行政区域之间各自为政所带来的种种弊端。[8](P178～188)须知，如果说水源、土壤、废弃物、噪声等污染还具有一定的“地域性”和“可逃避性”，那么以雾霾为代表的空气污染则让所有的阶层和群体都无处可逃。正所谓“穹顶之下，同呼吸共命运”。相互推诿，何用之有？

注释

①在2015年3月4日的十二届全国人大三次会议新闻发布会上，会议发言人傅莹称新《环保法》是“长牙齿”的“史上最严”的环保法。参见相关新闻报道：史上最严环保法将有牙齿[N].成都商报，2015-3-5.傅莹：新环保法是“有牙齿”的环保法[N].成都晚报，2015-3-5.新环保法“牙齿”要真硬[N].法制日报，2015-3-7.环保法是怎样长出“牙”的[N].中国青年报，2015-3-9.

②相关状况可参见环保部“全国空气质量预报信息发布系统”的数据信息.

③对“限塑令”的实施困境做了调查性报道的新闻媒体分为三大类。第一类是各地的报刊。例如，潘庆照、王依然.济南“限塑令”的七年之痒[N].济南日报,2015-5-29(4).堂吉伟德.“七年之痒”后“限塑令”出路何在[N].西安日报，2015-5-28(8)。苏羽.市场商贩无偿提供、超市收费低顾客不在乎，“限塑令”遭遇“七年之痒”[N].枣庄晚报,2015-6-25(12).赵倩茹、王媛、彭一鹏.“限塑令”遭遇“七年之痒”，成本低廉、监管缺失是主因[N].渭南日报，2015-11-16(8).堂吉伟德.尴尬限塑令暴露执法无力[N].法制日报，2015-5-28(7).梁江涛.再提“限塑令”，谁人在发笑？[N].信息时报，2015-5-28(A28).王丙寅.“限塑令”逢“七年之痒”，农贸市场白色廉价塑料袋仍在用，部门监管难度大[N].泰山晚报，2015-6-2(A14)。肖青春.市区“限塑令”遭遇“七年之痒”，效果减弱监管乏力问题凸显[N].韶关日报，2015-5-25(A4).王文、邵沛源.限塑令遭遇“七年之痒”[N].连云港日报，2015-6-5(A6).沈阳“限塑令”逢七年之痒，免费食品袋流失加倍[N].时代商报，2015-1-19.金素莲.“限塑令”的“七年之痒”[N].余姚日报，2015-5-31(2).房之梦.“限塑令”遭遇“七年之痒”[N].安阳晚报，2015-6-17(A05).柯丽娜.“限塑令”遭遇“七年之痒”[N].台州晚报，2015-9-1(03).余辉.“限塑令”的“七年之痒”，农贸市场塑料袋“横行”[N].瓷都晚报，2015-5-29.房之梦.“限塑令”遭遇“七年之痒”[N].安阳晚报，2015-6-17(A05).吴炎炎.“限塑令”遭遇“七年之痒”，巢城免费塑料袋依旧大行其道[N].巢湖日报，2015-6-11(8).王伟伟、余婷.“限塑令”逢七年之痒前景难料[N].库尔勒晚报，2015-5-19(4).“限塑令”七年之痒[N].城市经济导报，2015-1-12.林冬冬.“限塑令”在玉林遭遇“七年之痒”[N].玉林日报，2015-10-31.

第二类是网站刊载。例如，新华社“蓝天工作室”.“限塑令”不灵了，“禁塑令”靠什么行？[EB/OL].新华网2015年6月9日刊载：http://news.xinhuanet.com/politics/2015-06/09/c_1115560691.htm.申春祥.“限塑令”缘何遭遇“七年之痒”？[EB/OL].荆楚网2015年5月29日刊载：http://focus.cnhubei.com/original/201505/t3270155.shtml.宽容、贾茹.宁夏银川：限塑令遭遇“七年之痒”症结何在[EB/OL].人民网宁夏频道2015年6月26日刊载：http://nx.people.com.cn/n/2015/0626/c192493-25377022.html.张立.限塑令七年之痒该怎样破解[EB/OL].大河网2015年05月28日报道：http://opinion.dahe.cn/2015/05-28/104990731.html.“限塑令”遭遇“七年之痒”[EB/OL].英德市委宣传部2015年7月9日刊载：http://www.ydrshj.gov.cn/info/138520.以上网站的最后访问时间：2016年1月4日.

第三类是一些电视台。例如，“限塑令进入七年之痒”[EB/OL].安阳电视台2015年6月13日报道：http://www.aynews.net.cn/vod/2015-06/13/cms207052article.shtml.“韦波读报：‘限塑令’的七年之痒”[EB/OL].北部湾网络广播电视2015年6月3日报道：http://www.bbrtv.com/2015/0603/207645.html.“限塑令遭遇‘七年之痒’症结何在”[EB/OL].信阳电视网2015年7月13日报道：http://v.xytv.cn/video/zuixinshipin/2015/0713/95380.html.以上网络电视频道的最后访问时间：2016年1月4日.

④焚烧秸秆不利于保护环境，这是一个常识判断。但如果说它是造成当前雾霾严重的主要原因，则值得商榷。因为即使已经过了燃烧秸秆的时节，雾霾依然十分严重，空气质量依然很差。环保部的官员也声称，还没有足够证据证明秸秆焚烧跟雾霾直接相关。造成当前雾霾肆虐的主要“罪魁祸首”另有他因。(关于将秸秆焚烧报道为当前雾霾肆虐的“罪魁祸首”的新闻报道，参见涂华民.秸秆焚烧为何屡禁不止[N].人民日报，2015-10-14(19).陈志农、磐安.秸秆木屑焚烧出“天然气”[N].金华日报，2016-1-2(3).晋风.秸秆焚烧不能一禁了之[EB/OL].山西新闻网2015年10月23日刊载：http://news.sina.com.cn/o/2015-10-23/doc-ifxizwti6964206.shtml.2016年1月4日访问。关于环保部对于焚烧秸秆与雾霾之间的关系的判断，参见“上午烧麦茬，下午就拘留”：河南一农民烧秸秆被拘留14天[N].澎湃新闻网2015年10月20日刊载：http://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1386881。2016年1月4日访问).

⑤查看方式：环保部—环境监察局—“秸秆焚烧监测情况”栏目.

⑥近年来，各地政府采取的措施可谓花样繁多，新闻媒体对此多有报道。在此仅举一例，参见潘志贤.河南一国家级贫困县因秸秆禁烧被罚2000万，乡镇干部全部蹲守地头“严防死守”[EB/OL].中青在线2015年10月14日刊载：http://news.cyol.com/content/2015-10/14/content_11705113.htm.2017年6月26日访问.

⑦央视《新闻1+1》10月19日报道。转引自：“上午烧麦茬，下午就拘留”：河南一农民烧秸秆被拘留14天[N].澎湃新闻网2015年10月20日刊载：http://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1386881.2016年1月4日访问.

⑧参见毕晓哲在2014年12月1日发表在“光明网”上的时评文章：“烧钱”式治理雾霾不靠谱[EB/OL].http://guancha.gmw.cn/2014-12/01/content_14018978.htm.2016年1月3日最后访问.

⑨比如，北京市昌平区环保局在2015年招聘环境监察协管员时，其招聘条件就有规定：“具有大专及以上学历；精通计算机操作，熟练掌握word文档、excel表格使用，具有较强的沟通协调、语言表达、文件处理、文字材料综合撰写及处理能力；同等条件下，2015年应届毕业生、环境科学与工程类专业往届毕业生、环境科学类专业往届毕业生优先.”

[1]洪大用.环境社会学的研究与反思[J].思想战线，2014，(4).

[2][古希腊]亚里士多德著，吴寿彭译.政治学[M].北京：商务印书馆，1983.

[3]李树，陈刚等.环境立法、执法对环保产业发展的影响：基于中国经验数据的实证分析[J].上海经济研究，2011，(8).

[4]汪劲，张晏等.环保执法难：难在何处：对我国环保部门工作人员的问卷调查报告[R].中国环境法治，2008.

[5]张晔.一纸禁烧令为何灭不了秸秆焚烧这把火[N].科技日报，2013-07-01(6).

[6][美]唐德刚.段祺瑞政权[M].桂林：广西师范大学出版社，2015.

[7]董景山.我国环境保护法制问题梳理及对策[J].法学杂志，2009，(5).

[8]王曦，杨兴.试论环保执法的现实障碍及其法律对策[A].环境资源法论丛(第4卷)[C].北京：法律出版社，2004.