行动主义视野下居家养老合作治理模式的路径选择
——以北京市为例

赛明明，张洋洋

(中国矿业大学 文法学院， 北京 100083)

一、研究缘起及理论参照

据《中国统计年鉴(2016)》数据显示，从1982 年至2006年，我国65岁以上的老年人口占比一直保持在4.5%至6.9%；2007年，这一比重上升到7.1%，我国开始进入老龄化社会；2010年以来，我国老龄化程度持续增高，全国65岁以上老年人口占比已经达到了8.9%，而到2015年时，这一比重猛增到16.5%，老龄化态势严峻[1]。相比法国用了115年才进入老龄化社会、美国用了60年、德国用了40年，我国只用了18年就进入了老龄化社会。日益严峻的老龄化趋势引起了党和政府的深切关注，积极应对人口老龄化，构建老有所养、老有所医、老有所乐、老有所居的政策体系，促进老龄事业尽快发展，是当前和未来一个时期我国面临的一项重要任务。在党的十九大报告中，习近平总书记提出，要保证全体人民在共建共享发展中有更多获得感，要加强社会治理制度建设、打造共建共治共享的社会治理格局，要积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展等要求和目标。这为探索构建符合中国国情的养老道路、制度和政策体系指明了方向，提供了基本遵循。为了更好地解决我国人口老龄化问题，有必要按照党的十九大报告指明的方向，从理论和实践上进行改革和创新，以期构建起适应我国社会现状和未来发展趋势的中国特色养老服务体系。

当前大量关于社会治理的模式与结构、实践与行动的研究已成为学术探讨的热点和焦点，其中“合作治理”作为社会治理模式的一种新的理论范式的变革，以其独特的模式结构关系，成为区别于其他现代社会治理模式的新的行动方案，并有望成为解决公共服务供给问题的新的路径选择。国内最早对“合作治理”进行系统化阐述和论证的是张康之教授，他认为，当前人类社会已进入全球化、后工业化时代，整个社会充满了高度复杂性和高度不确定性，而在这种历史背景下，“人类需要通过合作的方式去处理各种各样的问题，与之相适应的组织形式也应当是合作制组织”[2]224，由此，传统工业社会中“政府治理、公众参与”的“中心-边缘型”“参与治理”结构开始向后工业社会的“合作治理”模式转变[3]。虽然“合作治理”与“参与治理”都强调了社会治理主体的多元化，但两者之间最本质的区别在于：参与治理过程中有一方主体将处于主导地位，其他主体均处于附属地位，彼此之间的地位是不平等的；而合作治理中的多元主体“基于特定的互惠性目标”[4]，以一种平等、自主的关系结合在一起，共同开展治理行动，“是一种真正的共同治理”[3]。

与治理模式的逐渐转型同时发生的是“行动主义”(activism)的兴起。近代以来，政府一直被视为是社会治理的唯一主体，其他社会力量都要受到政府的控制与支配。然而，20世纪后期逐渐出现的公共选择理论、治理理论等学说都在批判“政府唯一”的基础上，倡导公共事务治理的多元主体性；同时在许多国家兴起的“公众参与运动”和“新社会运动”也让非政府组织登上了社会治理的舞台，并展示出其独特的社会治理能力。于是“行动主义”开始在社会治理领域兴起，即传统上作为治理行动接受者的非政府组织和团体现在要求加入到传统上由政府所垄断的治理行动中[5]。它明确预示着治理主体的单一格局将被行动主义打破，原本由政府独占的治权将会向社会流动，社会治理的关系将变成行动者与行动者之间的关系，而这种关系将是一种平等的合作关系，由行动者共同促成的社会治理也只能是合作治理。

这是一个复杂的社会环境，面临着形形色色复杂的社会问题，充斥着大量差异化的社会诉求，解决现实问题需要不断创新治理理念和方案。因此，本文以行动主义为视角，以北京市居家养老服务为例，在行动主义框架下探究居家养老服务合作治理过程中多元主体的行动机制。文章首先介绍北京市居家养老的政策演进以及所取得的成就，在此基础上，文章理论联系实际地指出当前北京市居家养老治理模式的特征及存在的问题，然后探讨如何在行动主义的指导下，构建新的居家养老“合作治理”模式，通过倡立行动方案，优化参与主体的行动机制，寻求解决社区居家养老的创新路径。

二、北京市居家养老政策演进与成就

所谓居家养老，是指老年人仍在自己家中居住，由政府、市场、社会等多种主体为其提供多种物质和精神服务，满足老年人养老需求的一种新型养老方式。它以家庭服务为基础，以社区照顾和市场化运作为依托，致力于在社区构建起一个支持家庭养老的市场化、社会化的服务体系[6]。目前，居家养老在我国出现已有十几年的时间，尤其是一些经济条件较好的城市，也曾根据自己的地区特点开展了多种居家养老模式的探索，如宁波的“非营利组织参与居家养老服务”、上海的“政府购买居家养老服务”、大连的“家庭养老院”、南京市鼓楼区的“居家养老服务网”等都较为典型[7-8]。这些案例引起了社会的广泛关注，也成为学术界研究的热点案例。而北京市早在1990年就已步入老龄化社会，比全国提前了10年。根据《北京市2015年暨“十二五”时期国民经济和社会发展统计公报》显示，截至2015年底，北京市 60 岁及以上常住老年人口 340.5 万，占常住人口总数的 15.7%；户籍老年人口约 315 万，占户籍总人口的23.4%；其中，80 岁以上的高龄老人占老年人口的 20.68%，不能自理老年人比例为 4.78%[9]，所谓“老北京”已然名副其实。面对如此大的养老压力，作为首都的北京市近年来也开始积极探索养老的创新路径，其改革过程也更加引人瞩目。尤其是其率先出台并于2015年5月1日起正式实施的《北京市居家养老服务条例》，成为我国首部关注居家养老服务的地方性法规，其目的在于探索一条新的社会治理方式，力求开创居家养老服务领域的“北京模式”。

实际上，北京市从2006年就开始尝试推行依托社区的居家养老模式，在之后的10年里，通过开展多地试点工作，在实践中不断摸索创新，寻求适应北京市老龄状况的养老治理新模式。《北京市居家养老条例》的通过，标志着北京市的居家养老服务体系建设自此有了法治的保障、推动和引领。紧接着，一系列关于加快发展北京市居家养老服务的法律、法规和政策相继出台，其目的也在于尽快构建起一个“社会合作型”的居家养老服务模式，以应对北京的养老压力，满足众多老人的养老需求(见表1)。

表1 北京市居家养老服务重大政策一览表

续表(表1)

在一系列相关政策的指导和支持下，北京市居家养老治理体系逐步得到发展和完善，取得的成就如下：

1.居家养老政策体系逐步完善

在大力推进居家养老的进程中，北京市政府各相关部门围绕老人用餐、日常照料、医养结合、精神文化生活、居住设施建设、养老保险等诸多问题，深入探索、用心规划，出台了一系列养老服务政策和行动计划，不但明确了各项养老措施的具体实施方案和标准，也确定了完成这些项目的时间节点，如《北京市居家养老(助残)服务指导性收费标准》(2011)、《社区养老服务设施规划设计标准》(2015)、养老照料中心建设三年行动计划(2014—2016)、社区养老服务驿站建设计划(2017—2020)等，诸多政策规划为稳步扎实推进北京市的养老服务体系建设起到了推进和保障作用。

2.“三边四级”服务体系基本确立

“三边”指的是老人的身边、床边和周边。“四级”指的是在市级建立养老服务综合指导中心，由市老龄办统筹谋划、政策监管、基层指导；在区级建立养老服务管理中心，统筹区内各种养老资源；在街(道)乡(镇)建立养老照料中心，由企业、社会组织发挥主体养老功能，形成“周边”力量；在社区建立养老服务驿站，作为街乡养老照料中心功能的延伸下沉，应对老人“身边”“床边”服务[10]。

三、北京市居家养老治理模式的特征及治理困境

通过以上对北京市居家养老服务政策的梳理和回顾以及对居家养老逐步推广进程的观察研究，可以看出，北京市居家养老项目的开展整体上遵循了制度主义逻辑下“中心-边缘型”参与治理模式，这是在近代以来的工业社会中普遍使用的治理模式，即通过制度这种基本工具和手段来实现社会治理的终极目标。正是由于制度巨大的推动和保障作用，才能促进工业社会不断地开拓创新，走向繁荣。因而，“工业社会形成了制度主义的思维定势”，正是“通过制度所提供的普遍性规范，使社会生活中的一切不确定性的行为和事件都可以被纳入到规范的范畴之中，也因此获得了稳定的社会秩序”[11]，而制度建设或者说形成一个完整的制度体系也成为维持社会稳定、推动社会发展的重要手段和治理途径。北京市居家养老服务的实施与推行，正好凸显了这种通过制度路径和手段所达成的社会治理模式特征，然而这种治理模式在实践中却面临着多重困境:

首先，在制度主义的视野中，无论治理主体存在多少差异，也无论治理客体存在多少不同，更无论治理环境和条件存在多少差别，“都要求在普适性的制度框架下开展治理活动，即抹去各种各样的差异而被纳入到同一种社会治理模式之中”[11]。正如北京市居家养老政策的普遍规范性对北京市各个区县、街道、乡镇、社区的养老服务内容、养老服务收费、养老设施建设规模及标准、提供服务的主体特征和要求等进行了统一规定。但实际上，北京市各个区县、街(道)乡(镇)无论是在经济发展水平、财政收支状况、养老产业发展程度、社会组织成熟度，还是在老龄人口数量、特征、地理分布、老人服务需求等方面都存在较大差异，即便是同区县的不同街道、同一街道的不同社区，养老服务的供需情况也各有不同。因而，在居家养老工程的发展和推行过程中，我们也发现，有些地方因为有充足的财政资金补贴、多样化的养老服务资源、良好的社会组织参与等，居家养老颇见成效，如西城区、朝阳区；而有些地方却因政府投入资金缺乏、养老资源匮乏、供给主体单一、居家养老意识不足等原因而使得居家养老工程举步维艰、一直处于停滞状态，如北京市著名的大型居住社区——昌平区回龙观。

其次，在制度主义的治理体系中，制度的产生与执行也给社会治理蒙上了独断性的阴影。制度一旦确立，社会治理就是在制度的名义下并通过制度来实现对社会的控制。而在社会治理的庞大体系中，制度的制定者和安排者——政府，当仁不让地占据了治理的中心地位，其他组织则处于治理行动的边缘地位，这种由某一方主导，其他各方处于参与地位的“中心-边缘型”社会治理结构也正是当前北京市居家养老治理模式的主旨思想和典型表现。从北京市各区县开展居家养老的大量实践中可以看出，凡是居家养老项目进展顺利的地方都离不开当地政府的大力扶持，尤其是前期养老场地的规划、基础设施的建设需要政府充足的财政资金投入；而养老服务发展较慢甚至停滞的地方最主要的原因在于区县级政府政策传达不到位、财政资金投入不到位，下属街道、社区被动地对上级政府“等、靠、要”，致使养老服务工程一直处于消极甚至未启动状态。虽然北京市多项养老政策都提出了要激发各类服务主体活力并引导其有序参与，但通过调研发现，目前很多企业、社会组织甚至个人想要进入养老市场，仍面临登记注册、项目用地、经费补贴、融资、税费等方面的诸多政策藩篱，导致其参与养老服务的积极性并不高，从而游离在这一治理行动的边缘，未能充分发挥各类服务主体的优势和功能。

四、北京市居家养老治理模式创新：行动主义逻辑下的合作治理

制度一旦生成就会陷入“自我论证”和“自我维护”的路径依赖之中，而制度主义逻辑下的社会治理也无法摆脱僵化、缺乏灵活性的弊端，特别是它的普遍主义控制思维是要将一切都纳入到标准化、规范化、统一化的政策或法律范畴之中。然而，当社会呈现出高度复杂性和高度不确定性的时候，这种标准化治理模式便会遭遇挑战，多样化的社会问题和社会境况无法被完全纳入到普遍性当中，既有的制度框架也无法为这些新问题提供解决方案；与此同时，高度异质化的社会使得原本单一的社会治理主体在社会治理活动中力不从心，它需要更多的社会治理主体共同加入到整个社会治理体系当中，“在人的共生共在的理念下去开展合作治理”[11]。正如张康之教授在《公共行政的行动主义》一书中所论述：“作为新型社会治理模式的合作治理将更多地突出分散的、随机性的治理行动。分散的、随机性的治理行动又是存在于治理网络之中的，在治理网络中实现合作互动。每一个开展社会治理活动的行动者都在这个网络中担负着社会治理责任和开展社会治理行动。”[2]193-194

因此，当行动主义代替了制度主义，“中心-边缘型”参与式治理结构也将被弱化甚至逐渐消亡，取而代之的将是由多元主体构成的平等、相互依赖的合作型治理结构。合作型治理结构具备两个基本特征：一是治理主体的平等性，二是治理主体的差异性。所谓平等是基于权利的平等,正如图海纳(Alain Touraine)所言，“个人与群体之间的任何一种平等都是一种权利上的平等”[12]，因此，社会治理中的多元主体虽然社会角色和社会分工有所差异，但在治理行动中都有着对权利平等的诉求，他们要求成为与政府平等的行动者，更要求可以独立、自主地开展治理行动[5],而不仅仅是成为任何其他主体的附庸，可以说，平等是合作的基础与前提。而差异则源于社会的高度异质性、复杂性和不确定性，社会治理需要多元化的治理主体通过发挥自己特有的优势和功能去承担相应的治理责任，需要各个治理主体突破制度的僵化而采取随机的、适应的治理行动去实现治理目标，可以说，是差异性产生了合作的需求和动机。因而，在后工业社会条件下，由行动主义所激发的合作治理正是要在遵循这两个基本特征的基础上来重塑社会治理的新模式，创新社会治理的新路径。

五、行动主义逻辑下北京市居家养老合作治理的路径选择

如前文所述，北京市居家养老服务的发展总体上来说属于“政府主导并推动型”，这是由制度主义逻辑下政府占据治理的中心地位、其他组织处于治理边缘地位的“中心-边缘型”治理结构导致的直接结果。实际上，在治理行动中，不同行动者只有能力的不同，而没有权利的不同；不同的主体各有自己的独特优势和特征，在自己擅长的领域都将发挥出别的主体不可替代的功能。因此，就当前的治理变革而言，要遵循合作治理模式下多元治理主体平等性、差异性的特征，一方面通过建立平等、开放的居家养老治理行动体系，让其他组织作为平等的行动者加入到治理行动当中，保障其行动主权，激发其积极主动的行动意识和独立自主的行动能力；另一方面，面对庞大的养老服务需求，多元治理主体应该发挥各自的优势特长，“以跨界互动的理念进行治理资源交换和能力整合”，对制度资源、市场资源、社会资源进行整体上的协同配置，实现“政府-企业-社会组织”三元治理主体的良性互动与合作，保障“所有的治理行为与治理制度设计都以每个主体的全面而自由的发展为基本原则”[13]。

(一)合作治理中的政府行动

近年来，北京市对于养老服务的关注和投入力度一直在不断加大，政府部门作为养老服务的主要供给主体，所采取的各项措施以及取得的成就是有目共睹的，充分展示了北京作为首都在应对老龄化浪潮时所起到的示范和引领作用。2016年《北京市“十三五”时期民政事业发展规划》公布，在规划的第三部分主要任务中，排在第一位的就是“构建首都特色养老服务模式”，因此，借用新的治理理论、开辟居家养老新路径是今后北京市养老服务体系建设的重中之重。目前，政府的主动性已经充分发挥，一系列政策的出台和大量财政资金的投入让我们看到了北京市政府的决心和魄力，但今后政府的着力点应该放在以下3个方面：

1.继续做好顶层设计，加强政策引导

政府在加强制度供给的同时，更要营造一种平等、开放的治理环境，真正把“鼓励企业和社会组织参与养老服务”的规定落到实处，在设定企业和社会组织、团体的养老服务进入门槛(如资金、场地、组织性质等)、手续办理、程序规范、信息公开、核定经营范围及内容等方面尽快出台具体的实施细则，切实为其他主体提供便捷服务创造有利条件。

2.决策过程更加民主、开放

在政策制定过程中，应保证有充分的市场和社会组织代表参与其中，应充分听取和吸收他们的意见和建议，共同探索多元主体合作路径。在把握居家养老服务特征和规律的基础上，清晰界定“政府-企业-社会”组织三大主体的服务内容和边界，从价值取向、资源整合、依赖关系、利益分配、权责划分等方面探索构建社会化服务新体制，理顺养老“事业-产业-专业”之间的逻辑关系。

3.持续加大财政支持力度

资金投入的方向应向街道、乡镇、社区等基层服务平台倾斜。如北京的人口密度较高，尤其五环以内老旧小区较多，因此大约八成的养老需求是在五环内，但是调查结果显示八成的养老床位却在五环之外。这种供需错位的情况既浪费了养老资源，又无法满足养老需求，反而是以几张、十几张，最多几十张床位为主的养老驿站等小型养老机构可以作为平台对接多种资源，辐射多个小区。因此，北京市民政局局长李万钧就曾明确表示，北京将不再建设大型的养老机构[14]，而应转向为街乡、社区的基本服务平台以及为投身于居家养老服务的专业企业和社会组织提供场地、基础设施等支持，并在养老补贴、税费等方面给予政策性优惠，切实减轻他们的压力，激发其加入居家养老合作治理行动的积极主动性。

(二)合作治理中的企业行动

据中国产业咨询行业的引领者“前瞻产业研究院”2015年发布的《2015—2020年中国养老产业发展前景与投资战略规划分析报告》显示，目前我国老龄人口已突破2亿，2014年市场总额已达4万亿元，约占国内生产总值的8%，预测2050年市场规模将增至106万亿元[15]。养老市场已被看作是一块“巨大的蛋糕”，前景非常广阔，而养老产业的发展需要企业的强力推动和运作，因此，未来企业在居家养老合作治理行动中应该承担的主要任务是：

1.根据老龄市场需求，创新开发养老服务项目

养老市场需求繁杂，老人对生活的要求呈现出多样化、多层次、全方位的特征，养老服务涉及到餐饮、家政、服装、医疗、保健、社交、旅游、娱乐、精神慰籍等多种领域，因此，企业应大力开发老年生活用品、老年辅助照料、老年健康服务、老年文化娱乐、老年教育、老年金融、老年房地产等养老服务业，打造“健康养老”“绿色养老”产业链，并充分利用“互联网+”技术创新智慧化养老新模式。自《北京市居家养老服务条例》出台后，北京市的很多企业也积极介入到居家养老这一领域，特别是一些实力雄厚的国有企业，借助自己的资源优势，在积极探索健康养老发展之路的同时，也在培育自己新的利润增长点。2015年9月28日，在北京市国资委和北京市老龄产业协会共同举办的“养老产业专题会”上，8家市属国有企业如首开二商、首农、金隅等共同签订了《养老产业战略合作框架协议》，开始雄心勃勃地进军养老领域；北京市国资委副主任杨秀玲在会上透露，截至2015年9月，市属国有企业在养老产业的计划投资额达到160亿元左右，9家市属国企欲建立超过20个养老项目[16]。而在2016年市“十三五”规划中，国资公司、首钢总公司等4家单位还把发展养老服务产业作为企业“十三五”期间的主业或培育型主业[17]。可以说，企业进入养老领域，不仅有利于加快企业自身升级转型，从长远来看，更有利于优化北京产业结构、推进首都服务业的发展。

2.主动加强与社区的信息沟通和服务对接，更好地把企业的产品和服务整合到居家养老服务系统中来

企业想要在养老服务领域发挥作用，首先，必须与社区建立良好的沟通，摸清社区老人的服务需求和意愿，有针对性地开发老年产品和服务项目，秉承顾客至上的理念，提供“菜单式”“自选式”的多样化服务，在满足老人服务需求的同时，也能实现自身盈利目标，建立起“合作共赢”的利益分配和协调机制。其次，合理确定产品和服务的收费层次和标准，依据不同社区老人的身体状况、收入状况及消费能力，在收费标准上体现出差异性和层次性，最大可能顾及到不同消费水平和消费能力的老人，通过引入市场机制，逐步建立起“无偿+低偿+有偿”的多层次居家养老服务价格体系，保障市场化运作的有序进行，助益社会资本进入公共服务领域。

(三)合作治理中的社会组织行动

在公共服务的供给体系中，政府与社会组织的合作互动是实现社会治理的必然要求，其原因在于随着人民生活水平的不断改善，人们对公共产品和服务的期望值越来越高、需求越来越个性化[18]。尤其是养老服务，具有需求量大，需求内容多样化、个性化等特征，单靠政府提供是无法满足的，而社会组织以其志愿性、公益性、专业性、灵活性等独特优势弥补了政府的不足，发挥着举足轻重的作用。自2008年北京市试行居家养老服务以来，各种社会组织主要是以承接政府购买养老服务的方式参与其中的。虽然社会组织获得了服务的承接资格，但承接的服务内容、服务标准和服务流程仍由政府决定，社会组织仅仅以“受托者”的身份去完成政府委托的任务，以“从属”的身份被动地参与到活动当中。这充分说明社会组织在有关养老政策的制定中缺乏有效的话语权，在养老服务提供中还缺乏主动性和自主性。如何提高社会组织在居家养老合作治理行动中的积极主动性并充分发挥自身优势和特长呢？

1.以“公共精神”引导社会组织

要通过树立平等意识、民主意识和积极的公共参与意识激发其承担公共使命的主动性和责任感。社会组织自诞生起便被赋予了承担公共利益的使命，“公共性”是推动社会公益持续发展的内在源动力。在居家养老合作治理行动中，社会组织作为养老服务的直接提供者，应发挥强大的公益驱动力，积极主动地投身于养老服务这一公共事业，通过主动参加各级人大、政协、党代会、公众听证会、专家咨询会等方式，积极建言献策，发挥政策倡导作用，并影响政府相关政策的制定和执行。当然，政府也要用开放包容的姿态支持社会组织参与政策的决策、咨询、实施、评价和监督，共同回应公众需求，并从制度上尽快建立起对社会组织参与养老服务的投资回报和经营风险补偿机制，不仅要免除其后顾之忧，更要营造出有利于社会组织吸引更多公益捐赠和志愿力量的良好氛围，以提高其积极性和主动性。

2.通过优化内部治理结构与拓展外部项目提升社会组织自身能力

只有打造良好的自我品质才能为居家养老提供更高效和更高质量的产品和服务。虽然就目前中国的国情而言，政府掌握着大量的资源，社会组织的发展离不开政府的扶持和帮助，但是萨拉蒙认为，社会组织应学会巧妙地与政府合作，在得到政府的政策支持和资金支持的同时，保持相对的自主权和独立性[19]。因此，社会组织应该通过“打造内在”提升自身品质，从对政府的“绝对依赖”逐步转变为“最小化依赖”[20]。一方面，社会组织要以社区老人的客观需求为行为导向开展有针对性的专业化、个性化为老服务，使自己的行为模式和行动策略能够得到政府和社会的双重认可，以便获得更多维持和促进自身发展的政治性和经济性资源；另一方面，社会组织要不断优化组织内部治理机制，律己守则，公正透明，在为老服务中树立品牌意识，发挥品牌效应，提升自身社会知名度和社会公信力。这样对内可以激发工作人员的使命感，而对外能吸引更多人参与到公益活动中来。总之，政府与社会组织之间的关系应从原来的“依附性协作”转向“平等性合作”，在身份平等、相互独立的条件下，基于目标的一致性、本着相互信任的原则，开创新型“合作治理”模式，推动社会治理体制创新。