新时期上海水旱灾害防御工作思考

刘晓涛

（上海市水务局，200050，上海）

上海滨江临海，地势低平。据史料记载，平均每三年发生一次涝灾、每五年发生一次风暴潮灾、每十年发生一次洪灾。在深化防汛应急组织机构改革的新时期，水务部门必须顺应时代变化、响应时代召唤，在习近平总书记“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水方针和“两个坚持、三个转变”防灾减灾救灾新理念的指导下，突出“水利工程补短板、水利行业强监管”，应对“四种灾害”，树立“四个理念”，加强“四预工作”，完善“四个体系”，提升“四项能力”，不断推动上海水旱灾害防御工作迈上新台阶。

一、新时期水旱灾害防御工作的新要求

1.防汛管理新体制对水旱灾害防御工作提出了新要求

根据上海市机构改革方案，上海市水务局在水旱灾害防御工作方面将重点负责落实综合防灾减灾规划相关要求，组织编制洪水干旱灾害防治规划和防护标准并指导实施；承担水情旱情监测预警工作；组织编制重要江河湖泊和重要水工程的防御台风、暴雨、高潮位、洪水和抗御旱灾调度及应急水量调度方案，报批后组织实施；承担防御台风、暴雨、高潮位、洪水应急抢险的技术支撑工作和重要水工程调度工作。改革后，市水务部门的水旱灾害防御工作将努力做到三个“更加注重”和四个“做深做细”，即更加注重水务行业管理、更加注重发挥专业优势、更加注重防汛技术支撑，做深做细防汛规划标准制定、做深做细水旱灾害监测预警、做深做细防汛设施运行、做深做细水安全和水环境“两水平衡”，切实履行好水旱灾害的防治职能。

2.治水管水新形势对水旱灾害防御工作提出了新要求

近年上海治水管水面临许多新情况，治水思路发生转变并不断创新。一是内因生变。随着生态文明建设和生态环境保护愈来愈受到重视，治水工作重点也由原来以兴水利除水害为主逐渐向水资源配置、水生态保护、水环境治理、水灾害防御多目标协同转变。这种内在需求产生的变化，决定了水利行业必须比任何时候都更加强调行业监管、强调设施运行精细化。二是外因促变。伴随着长三角区域发展一体化战略上升为国家战略，以保障水安全为目标，加快完善流域水利基础设施网络、构建与一体化高质量发展相匹配的水安全协同保障体系成为太湖流域相关省、直辖市的重要工作。上海作为长三角龙头城市，不仅要做好自身的水旱灾害防御工作，在流域防洪协作上也应发挥建设性作用。这就对上海防洪除涝规划标准编制、水利工程联合调度等方面提出了新的更高要求。

3.气候变化新趋势对水旱灾害防御工作提出了新要求

受厄尔尼诺现象影响，近年上海风灾、水患呈现出复杂、多变、突发的态势：有的年份汛期持续高温、雷暴等强对流天气不断；有的年份汛期雨量不多、汛后持续秋雨，形成秋汛；还有的年份汛期台风接二连三 “组团”来袭。2019年冬末春初，上海罕见地持续阴雨，雨日数接近历史极值；入春后，气温又犹如过山车般忽上忽下，最大日温差达到23.4℃。极端天气事件频发的大背景下，如何从容应对气候变化给传统防汛工作带来的新挑战？时刻备战、随时响应将成为今后一个时期防汛工作的新要求。

二、新时期上海水旱灾害防御工作面临的新问题

对照新时期上海水旱灾害防御工作的新要求，水务部门在应对水旱灾害防御工作上存在四方面短板弱项：

1.水旱灾害防御基础研究不充分

目前，上海对城镇排水和区域除涝标准的衔接研究还不够充分，上下游省市间水旱灾害防御工作基础信息和工程设施运行信息共享不够，险情和隐患监测缺乏现代化手段，抢险新技术、新设备研发应用不足。

2.水旱灾害监测预报预警能力不充分

尽管上海已建成水情自动测报系统，可实时采集雨量和水位信息，但新体制下需要与气象部门重新建立卫星云图、雷达拼图及雷达测雨、短期临近精细化降雨预报等信息共享机制，暴雨内涝预测预报能力有待加强，流域洪水预报会商机制有待加强，预警信息有待共享，实时动态风险分析有待提升，旱情监测能力不足。

3.工程体系发展不平衡

上海堤防海塘工程公用岸段已经基本建成达标，但专用岸段防汛基础工程建设滞后，设施相对薄弱，部分岸段存在安全隐患。

4.水利工程建设与度汛安全管理不平衡

重建设、轻管理现象普遍存在，特别是部分中小企事业单位专用岸段堤防工程的防汛责任、人员落实不到位，应急预案不够完备，监测预警能力偏低。

三、新时期上海水旱灾害防御工作的新思路新举措

新时期，上海水务系统干部职工要以习近平总书记十六字治水方针为指导，践行“两个坚持、三个转变”防灾减灾救灾新理念，紧紧围绕水工程防洪抗旱调度核心业务，按照“水利工程补短板、水利行业强监管”的要求，建设好、保护好、调度好水工程，做到堤防不溃口、道路少积水、水安全有保障。重点推进以下五方面工作：

1.明确防御对象，积极应对“四种灾害”

上海水旱灾害防御工作的主要任务是防御台风、暴雨、高潮、洪水四种灾害，习惯简称为“风、暴、潮、洪”四大灾害。根据相关资料显示，上海每年平均会有约2.2个台风影响本市，2018年创纪录出现3个台风正面登陆、1个月内连续4个台风影响上海的情况；同时，由于特定的地理气候条件，加之高层建筑众多、城市热岛效应显著，近年上海局部强对流天气和突发暴雨频次也显著增多，2018年崇明区三星镇草棚测站刷新了上海市最大小时雨量纪录，达到182 mm；加之地处平原感潮河网地区，全市沿海及大小河道均受潮汐影响，1个月中有2次大潮和2次小潮，叠加全球气候变暖、海平面上升以及洪水归槽等综合影响，部分区域的高潮位出现了明显抬升趋势，2018年“摩羯”台风影响期间，黄浦公园测站最高潮位达到4.96 m，超警戒0.41 m，这是继2013年“菲特”台风（5.17 m）以来的最高潮位；此外，太湖外排洪涝有49%的水量需通过太浦河进入黄浦江，流经上海市区后排入长江口下泄东海。

根据以往的经验，台风、暴雨、天文高潮和上游洪水常常相伴而生、叠加影响，出现所谓的“二碰头”“三碰头”“四碰头”情况。由此可见，新时期上海水旱灾害防御工作的任务依然较重，水务行业依然要把应对流域和区域汛情带来的流域洪水、暴雨积水、天文大潮、台风暴潮等灾害风险作为防御工作的重中之重。不仅如此，针对冬季长江下泄流量减少的情况，还要重点思考如何避免咸潮入侵，保障上海市青草沙水源地供水安全。

2.坚持底线思维，牢固树立“四个理念”

（1）树立依法防御的理念

依法防御是建设法治政府、依法行政的重要内容，也是做好水旱灾害防治工作的基本前提和保障。《中华人民共和国防洪法》《上海市防汛条例》等法律、法规提出必须坚持“有法必依、违法必究、执法必严”，才能确保各项防御措施落到实处。

（2）树立精准防御的理念

认真贯彻习近平总书记“精准思维”的要求，牢牢抓住“水利工程补短板”的契机，进一步完善千里海塘、千里江堤、区域除涝和城镇排水等水旱灾害防御基础设施，尽快启动吴淞江行洪工程（上海段）建设，加快推进苏州河段深层排水调蓄管道系统等基础设施建设，努力实现精准预报、精准预警、精准调度、精准处置，推进上海水旱灾害防御工作水平不断提升。

（3）树立科学防御的理念

自然灾害的不确定性和应对工作的被动性，决定了水旱灾害防御工作必须尊重科学，遵循自然规律。通过加强基础研究，完善“依托两江、趁潮引排、分片调度、定向有序”的科学调度，制定放江期间“一泵一河一闸”专项调水方案，推动泵闸联动、条块协同和区区互动，做好“两水平衡”，才能不断夯实水旱灾害防御工作的物质基础和管理基础。

（4）树立社会防御的理念

水旱灾害防御工作事关百姓安危、社会稳定，责任重、风险大，需要广泛动员、全民参与，军民联手、区域联动。因此要以人民为中心，着力推动防汛安全知识、预警信息、安全指引等信息 “五上十进”（即上电视、上广播、上报纸、上网络、上手机，进街道、进小区、进乡村、进学校、进工地、进码头、进机场、进车站、进企业、进家庭），变职能部门防御为全社会防御。只有不断提升全社会的防灾减灾意识，增强防灾抢险、灾后救助的整体合力，水旱灾害防御工作才能不断取得胜利。

3.坚持预防为主，切实加强“四预工作”

（1）加强预测

修订完善监测布局方案，确保全面、及时、准确获取流域及全市水情、雨情、工情和灾害损失等各类信息，更好地为水旱灾害防御工作提供技术支撑。

（2）加强预报

与上海市气象、海事部门和上游省市相关部门加强合作，当洪水和台风暴潮来临时，各部门密切监测并及时提供潮位和片区水位预报成果，努力提升对水旱灾害、流域洪水、极端天气监测预报的准确性。

（3）加强预警

在黄浦江高潮位预警标准基础上，加强潮汐涨落对河湖水位、海塘影响的研究，健全完善潮位预警机制，提升水情预警服务水平。同时，根据水旱灾害防御决策、转移避险、洪水影响评价、洪水保险等具体内容，组织绘制并推广应用洪水风险图，抓好道路积水预警，为尽快排除道路积水提供预见期和抢排准备；加强预警信息通过各类媒体向社会发布，提升防汛公共服务能力。

（4）加强预案

制定水务部门防汛工作总体预案及水利、排水等行业专项预案，细化明确日常管理机构、预警响应和应急值班、抢险队伍和物资储备、处置流程和信息报告制度，有效建立起统一指挥、责任清晰、密切协同的工作机制。同时，组织开展防汛应急演练，检验预案的科学性和可操作性，切实提升水旱灾害突发事件应急处置能力。

4.夯实防御基础，不断完善“四个体系”

（1）完善水情监测体系

积极推动长三角区域水利保障一体化，对太湖流域泄洪通道、跨省市界河（湖）等加密布设监测站点，及时获取上游来水信息。推广运用洪水风险图，对易发生堤防溃决、海塘溃决、暴雨内涝的重点区域加强监测，及时掌握水灾害信息。加强水库、堤防、泵闸等防洪工程运行监测信息和水雨情信息监测报送，实现江河洪水预报及工程调度运行信息的共享和耦合，促进预报调度一体化。

（2）完善防汛工程体系

①“千里海塘”方面，重点实施21.7 km专用段海塘达标工程建设，并对2018年发现的571段总长9.8 km的堤防薄弱岸段开展全面复核、排查工作。

②“千里江堤”方面，持续推进黄浦江、苏州河防汛墙维修加固工程，计划在2019年汛前完成10.7 km的维修加固任务，确保2019年汛前完成防汛墙结构封闭。同时，加快推进苏州河段深层排水调蓄管道系统工程、吴淞江工程等重大水工程建设。

③区域除涝方面，积极推动老、旧、病、险水闸的改建或重建工作，保障水闸工程安全运行，确保水闸功能正常发挥。

④城市排水方面，以中心城区排水系统为重点，积极推进已建排水系统提标改造，加快启动24个郊区城镇化地区排水系统建设。

（3）完善水利调度体系

①流域层面，以长三角区域一体化发展为契机，发挥流域机构平台作用，推动实现太湖流域水文数据共享，延长洪水预见期，为科学决策水资源调度提供支撑。

②圩区层面，修订水利控制片水资源调度实施细则，明确8个主要水利片水闸调度的范围、原则、要求，力求形成“依托两江、趁潮引排、分片调度、定向有序”的科学调度格局。

③区县层面，完善暴雨期间“一泵一河一闸”专项调度方案，推动泵闸联动、条块协同和区区互动，合理分担泄洪压力，努力做到水安全保障水环境保护“两水平衡”。

（4）完善信息保障体系

夯实和完善基础设施数字化，完善数据报送和更新机制，实现水旱灾害防御管理全要素全过程的数字化采集，动态更新“一网四库”防汛应急管理信息；基于城市精细化管理要求，全面获取工程建设的过程数据和工程设施的运行数据，加强工程精细化监管；融合各类监测、预报数据，推进水文水力模型和大数据分析技术应用，加强数据质量治理和综合分析，推动工程设施智能化监管，支撑提升水旱灾害防御工作的智慧化水平。

5.加强队伍建设，努力提升“四项能力”

（1）提升监测预报能力

加强与气象部门沟通协作，实现卫星云图、雷达拼图及雷达测雨、短期临近精细化降雨预报等信息充分共享。加强水雨情测报设备调试和维护，提高雨情水情监测报送数据质量。加强堤防、水闸、泵站、管网等防洪工程基础信息核查更新，加强水力学模型应用，提高建模准确程度，提升水情数字化预报能力。充分利用道路监控视频资源，结合图像设备技术的研发、应用，及时发现道路积水范围、深度等，为有效避险提供及时警示。加快预警发布平台建设，完善预警发布工作机制。

（2）提升风险研判能力

结合新建工程设施的竣工和水旱防御标准的变化，不断修订、完善静态风险图；基于各类预测预报信息，提升动态风险图分析和应用水平，发挥其在水旱灾害防御决策、转移避险、洪水影响评价、洪水保险、警示教育等方面的作用。加强科研投入，定期对防汛墙、海塘等设施运行安全性开展风险评估，及时修复加固老旧设施，确保消除风险。

（3）提升工程防御能力

建立隐患排查制度，继续抓好防汛隐患排查、汛前工程检查，形成“一区一图表”“一区一清单”，督办销项，确保设施始终处于良好状态。建立工程巡查制度，加强汛期防汛设施巡查，对发现的薄弱环节和险情苗头，采取措施及时处置，确保防汛设施运行安全。建立险情报告制度，畅通险情信息报送渠道，确保险情得到及时处置和控制。

（4）提升科学调度能力

完善防洪除涝工程的精细化调度方案，根据降雨强度和时段分布差异，合理确定预降水位，通过“绣花式”管理推动水安全保障水环境保护 “两水平衡”。组织开展防汛调度演练，提供抢险技术支撑。重点推进“互联网+”和大数据分析在水旱灾害防御工作指挥决策、隐患排查、设施保护、积水抢排、物资调运等方面的应用研究，将更多智能科技手段应用到水旱灾害防御工作中，不断发挥科技支撑作用。

新时期对上海水旱灾害防御工作提出了新要求，也给上海水务工作带来了发展的新机遇。上海将不断践行“十六字治水方针”和防灾减灾救灾新理念，发挥好上海改革开放先行者的示范效应，在实施长江经济带和长三角区域一体化发展战略中，作出水务人应有的贡献。