高邮市国家级县域节水型社会达标建设实践与思考

尤 华，于海峡，陆增来，温 明

（江苏省高邮市节约用水办公室，225630，高邮）

为进一步落实最严格水资源管理制度，高邮市在荣获江苏省首批、扬州市首家 “节水型社会建设示范市”称号的基础上，积极开展国家级县域节水型社会达标建设工作，成立了达标县建设工作领导小组，编制了《高邮市节水型社会建设“十三五”规划》，印发了《市政府办公室关于实行最严格水资源管理制度的实施意见》和《高邮市“十三五”水资源消耗总量和强度双控行动方案》，大力实施灌区节水改造，调整农业种植结构，推进农业水价综合改革，关停“三高一低”企业，促进工业节水技术改造，开展水效领跑者引领行动、工业企业用水审计，同时制定高邮地方特色产品用水定额标准，推进各类节水载体建设，开展法治水利试点和水生态文明试点工作，节水型社会建设成效显著。

水利部《关于开展县域节水型社会达标建设工作的通知》（水资源〔2017〕184号）要求在全国范围内开展县域节水型社会达标建设工作，高邮市认真组织开展自查工作。

一、节水型社会达标建设举措

1.确保各项节水制度落地

（1）控制用水总量，落实定额管理

高邮市实行区域用水总量控制，严格执行地表水用水总量、地下水开采总量、水功能区纳污总量和取水户取水总量等“四个总量”控制体系。严格核定取水户许可水量，在用水总量分配中留有余地，节省用水指标。实施取水许可时统筹考虑，注重开源与节流相结合、节流优先，严格实行总量控制与定额管理相结合。

（2）严格水资源论证，落实取水许可制度

新增取水项目全面实行水资源论证制度，新建、改建、扩建项目的节水设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投运。取水许可审批必须符合所在地区（流域）水资源开发利用控制、用水效率控制以及水功能区限制纳污红线要求，符合经批准的水资源综合规划、流域综合规划、节约用水规划、水资源保护规划、地下水保护与利用规划、流域水量分配方案，符合地表水功能区划和地下水功能区划要求。

（3）落实计划用水管理制度，探索用水审计制度

切实加强计划用水管理，落实最严格水资源管理制度，加快推进节水型社会建设，对全市重点用水户建立取用水量台账，记录并报送取用水信息。按照 《江苏省用水审计实施办法》，在全市范围内选择企业用水大户，对其供水、取水、用水、节水、耗水、退（排）水全过程实施监督、鉴证与评价，对企业不合理用水环节提出整改建议。

2.将农业水价改革作为重点

（1）以最小单元明晰农业水权

高邮市从初始水权分配制度入手，将江苏省分配的农业用水指标结合农作物及水产养殖用水定额下达到各乡镇，实行农业用水总量控制，统筹考虑生活、生产、生态和发展等用水需求，设置用水“天花板”，以最小单元明晰农业水权，明确亩均用水量，由水利部门给农民用水户协会会员农户发放灌溉用水水量分配卡，注明用水总量、期限和作物用水定额等信息，将用水量控制在最佳状态。

（2）充分调动农民积极性

率先成立规范化的农民用水户协会，配套办公硬件设施，建立运行管理组织机构，编制满足民主管理需要的规章制度。通过培训宣传，让农民参与管理，为农民参与水价协商与执行、工程建设与管护、民主议事与管理奠定基础。

（3）建立节水奖励机制

根据节水量制定相应奖励标准，由市级财政拨出150万元专项资金，作为节水奖励基金的启动资金。对完成节水指标的用户给予适当奖励，没有完成的给予适当惩罚，促使农户自觉采用科学的灌溉措施，将高耗水作物改为低耗水作物，或采用先进节水设施，实现水资源高效利用。

3.切实推进工业节水技术进步

（1）加大节水技术研发力度

围绕工业节水重点，研究开发节水工艺技术和设备，加快企业节水改造，提高工业用水重复利用率，实施重点工业行业和企业节水技术改造，继续实施“八大行业节水行动”工程。

（2）大力推广节水工艺技术设备

大力推广国家鼓励发展的节水设备（产品），重点推广工业用水重复利用、高效冷却、热力和工艺系统节水、洗涤节水、工业给水和废水处理、非常规水资源利用等通用节水技术和生产工艺。

（3）积极推进企业水循环利用和工业废水处理回用

加强废水综合处理，实现废水资源化，减少水循环系统的废水排放量。鼓励各级工业园区采取统一供水、废水集中治理模式，实施专业化运营，实现水资源梯级优化利用。

4.全力推进节水型载体创建

在节水型社会建设中，通过建设一批节水型企业 （单位）、节水型灌区、节水型社区、节水型学校载体，增强公众的节水意识、环保意识、水生态意识，形成人人、事事、时时崇尚生态文明的社会氛围，实现全市水资源的有序开发、高效利用和节约保护。

5.强化节水宣传，增强全民节水意识

近年，高邮市紧扣“实施国家节水行动，建设节水型社会”主题，通过节水宣传进校园、进灌区、进企业、进社区以及筹建水文化展览馆等多种形式，进行持久、广泛的节水宣传，引导群众了解国家节水法律法规和政策，掌握节水方法、增强节水意识、养成节约用水行为习惯，营造良好的社会节水氛围。

二、节水工作成效

1.节水制度对经济社会发展产生刚性约束

近年，高邮市全面落实最严格水资源管理制度，靠制度逐步拧紧节水“龙头”，节水型社会建设工作取得初步成效，节水防污型社会管理体系初步建立；产业结构调整深化，全社会用水总量得到控制；水资源利用效率明显提高，万元GDP用水量、万元工业增加值用水量逐年下降。

2.加快推进农业水价综合改革试点工作

高邮市加快推进农业水价综合改革试点工作，充分调动水利设施产权人、用水户等各方参与改革的积极性，保障各方利益最大化，不仅使农田水利设施状况明显改观，也使得农业用水管水体系和农民用水行为发生了根本转变。

3.重点骨干企业加大节水改造力度

通过节水型社会建设，加强了取水许可、水资源论证、用水定额管理、计划用水、节水“三同时”、节水型器具准入、水平衡测试、用水审计、用水统计、价格调控、节水考核等节水管理制度的执行力度，走上清洁生产和循环经济之路，着力发展节水、节能、降耗、减污的高新技术产业和生产工艺，实现了地方经济结构转型与升级，单位地区生产总值用水量大大降低，达到江苏省内先进水平。

4.城镇供水管网高效运行

高邮市强化供水管网水平衡测试，及时查漏补缺，努力降低城市供水管网漏损率，最大程度减少了水资源浪费。加大供水管网改造力度，逐步淘汰老城区陈旧老化供水管网，突破管网改造“瓶颈”，优化管网布局，引进新技术、新材料，提高管道使用寿命，增强供水能力，减少由于管网陈旧老化造成的爆管、水量漏失和水质事故。

5.节水惜水爱水文化深入人心

高邮市提出 “重塑梦里水乡”的口号，依照“水资源可持续利用、水生态系统健康、水环境优美和谐”的建设目标开展全面治水，先后被列为江苏省水利现代化建设试点市、水生态文明建设试点市和节水型社会建设示范市。在节水、惜水、爱水文化的感召下，全社会节水意识普遍增强，市民深入了解水资源相关知识，进一步增强了珍惜爱护水资源的意识。

三、经验与亮点

1.依法节水，全面推进法治水利建设

通过3年多的努力，高邮市法治水利示范点建设各项目标已达到全省法治水利建设要求。水利依法治理水平全面提升，水法规体系进一步完善，水法规制度建设质量进一步提高，水行政机关依法履职能力进一步增强，依法科学民主决策机制进一步健全，权责统一、权威高效、保障有力的水行政执法体制基本建立，科学有效的行政权力运行制约和监督体系基本形成，水行政机关及工作人员运用法治思维和法治方式的能力全面提升。

2.农业用水超定额实施累进加价制

高邮市明确了农业水价综合改革时间表，2017—2019年完成农业水价改革面积的目标分别为10万亩（1亩=1/15 hm2，下同）、65 万亩、25 万亩，2020年全部完成。截至2017年年底，已累计完成农业水价综合改革面积13万亩。2018年65万亩的相关改革工作已基本完成。

3.节水技术研究与推广应用持续开展

多年来，高邮市围绕全社会节水这一主线，开展了多项节水技术研究与推广应用，尤其是针对用水量较大、节水空间较大的农业用水，结合大型灌区节水改造和农业水价综合改革，立项课题开展研究，部分成果获得江苏省水利厅及扬州市科技进步奖，不少经验和做法总结后发表。其中，“南方灌区生态节水工程建设与管理模式”获国家农业节水科技一等奖，“高标准农田建设装配式建筑物研究与推广应用”获扬州市科技进步三等奖，“高邮市农业供水计量与动态终端水价研究”获高邮科技奖。

科技研究与手段运用为高邮市节水型社会建设注入了强劲动力，也取得了显著的节水效益。结合当前南水北调新形势，高邮灌区正在开展灌溉用水“集水期灌”“优化调配”等方面的研究，同时开展了地方特色产品（高邮咸鸭蛋）用水定额研究与标准制定。

4.深挖信息技术支撑下的管理节水潜力

近年，高邮市农业节水灌溉不断提速，告别了传统的大水漫灌模式，由“浇地”转向“浇作物”，农业生产方式因水而变，年平均灌溉水有效利用系数从0.61上升为0.616，在保障国家粮食安全的同时，农业灌溉用水总量实现零增长，其中科技节水功不可没。

5.实施大规模退圩还湖，扩大湖面1/20

对高邮境内的全部圈圩实行清退，鱼塘塘底清淤拓深，拓深北部行水通道，将退圩后区域与主湖区连通，形成更大的自由水面，同时对环湖岸线进行调整，形成平滑的新岸线。此外，在高邮湖北部、南部沿岸地区保留相应面积的生态修复区，通过退养、恢复芦苇等措施，修复高邮湖北部沿岸带浅滩生态环境，恢复其沿岸带湿地生态屏障功能。

四、思考与建议

1.全面推行河长制，进一步落实最严格水资源管理制度

围绕水资源配置、节约和保护“三个环节”，通过健全制度、落实责任、提高能力、强化监管“四项措施”，严格用水总量、用水效率、入河湖排污总量“三项控制”，加快节水型社会建设，促进水资源可持续利用和经济发展方式转变，推动经济社会发展与水资源水环境承载能力相协调。

2.深化水价改革，建设高效节水灌溉规模化工程

加大农业水价综合改革力度，努力打造一批节水灌溉精品工程和示范试验研究基地，将节水增收、技术培训、新技术展示等功能融为一体，并作为开展高效节水灌溉制度研究、灌溉用水管理示范以及农业节水项目跟踪监测评估工作的平台。

3.补齐短板，确保节水工作跃上新台阶

在水资源管理和节水制度建设、农业节水、工业节水等方面狠下功夫，在取水许可管理、用水定额管理、计划用水管理、用水计量监控、水价机制建设、节水“三同时”管理、重点用水户水平衡测试、重点用水户清洁生产审核、节水载体建设、供水管网漏损控制、生活节水器具推广、水效标识管理、再生水利用、社会节水意识建设、用水效率、节水创优等方面不断提升。

4.强化用水统计调查制度，规范用水审计行为

进一步贯彻落实《水污染防治行动计划》《全民节水行动计划》《“十三五”水资源消耗总量和强度双控行动方案》等文件精神，按照《江苏省水资源管理条例》《江苏省节约用水条例》《江苏省用水审计实施办法》要求，严控用水总量和强度，组织开展本行政区域内的用水审计，并做好相关管理和监督工作，促进和引导全社会节约用水。