“枫桥经验”的法治实践与基层矛盾化解机制

王者洁，刘心蕊

（1.天津工业大学 法学院，天津 300387；2.郑州大学 公共管理学院，河南 450001）

目前，我国正处于社会变革加剧、利益关系协调、社会结构调整的转型时期，由此而导致的基层矛盾纠纷频发，社会矛盾从纠纷起因到矛盾类型都呈现出多元化的形态。近年来，因劳资关系、土地权属、家庭婚姻、城市建设、环境绿化、村级村务等问题诱发的基层矛盾纠纷，呈现出繁杂深入、形式多样的趋向，与此同时，矛盾化解机制也突显出法治化、多元化特征。推进矛盾化解机制现代化、建立适应新时代的矛盾化解机制已成为我国政府基层治理的一项重要任务和重点课题。在新时代社会矛盾的大背景下，必然要求提升国家治理能力现代化，矛盾化解机制现代化。重新发掘多元主体参与调解矛盾纠纷的作用，提升基层社会矛盾化解有效性，完善基层社会治理体系，实现社会的可持续协调发展。

各地各部门根据上级指导开展了系统性的矛盾化解探索实践，进行了原则与框架的宏观设计，根据各地方经验总结成果我国主要有以下几种机制：浙江的“枫桥经验”①、四川的“北川模式”、贵州的“钟山模式”以及法院主导模式等[1]。各地通过实践摸索，进一步整合各方力量，健全信息沟通网络，落实化解责任，在全国范围内开展矛盾排查工作。其中，“枫桥经验”在预防化解矛盾纠纷工作有着比较好的传统，提出了“矛盾不上交，就地解决。实现捕人少，治安好。”的工作原则理念。“枫桥经验”在近40年的实践中日益进步，实现了从地方经验到全国学习推广的发展，进一步形成了“党政动手，各负其责，依靠群众，化解矛盾，维护稳定，促进发展。”的具有时代特色的新内涵[2]。突出矛盾化解的中心即为人民调解，由人民群众担任调解的主体和支柱，力图抓“早”抓“小”，实现矛盾分级调处。“枫桥经验”中关于矛盾化解机制内容的学习正逐渐成为现代化纠纷化解的重要内容。

一、基层治理法治化中矛盾化解机制面临的困境

21世纪以来我国城乡基层建设的不断完善与治理能力不断提升，在很大程度上促进了我国基层社会建设，有力保障了新时代我国基层治理创新的顺利推进。但是，整体来看，现阶段我国基层矛盾化解与治理中还存在诸多不足与问题，需引起重视。

（一）领导主体困境

与国家治理的要求相比较，基层治理矛盾化解机制的主体现代化建设还有较大距离。现代治理强调政府与第三方社会组织的互动，萨拉蒙指出第三方治理的根源在于政府与非政府部门之间大量的资源与责任共享。但目前我国社会矛盾化解机制的组成主体还是党政机关及政府相关机构，社会组织、社团、民众等调解主体的作用发挥不足。政府是公共问题治理的主导力量，其目的是维护公共权益。但是在化解矛盾纠纷的实践中，政府往往会出现依靠“强权”推动，或者依靠妥协解决的现象，在部分工作中专业性薄弱，错误认识矛盾纠纷的根源、性质及处理方式，非但不能妥善化解矛盾，满足人民群众需求，还会进一步导致矛盾恶化。

（二）法治保障困境

基层矛盾化解机制的法治化困境主要集中于主体困局、客体困局、制度困局三大方面。

1.主体困局

司法的公信力较低，在矛盾化解过程中体现出的低效率性、高成本性及不公性都不利于树立司法的权威地位。部分基层执法人员的法治观念匮乏与执法能力较弱，一些基层干部不作为、乱作为以及部分社会组织功能发挥不足的现象导致矛盾化解工作效用低下[3]。如7.31天津强拆事件，正是有关部门不顾法律制度、国家政策与公民利益的强拆举动，损害了人民群众的合法权益。

2.客体困局

基层群众的法治意识和法律习惯淡漠，不利于法治化的矛盾化解机制顺利实施。部分矛盾当事人由于缺乏法律基本常识，在遇到损害个人利益的事件时，不懂得利用法律武器、正当程序维护自己的合法权益，一味地认为只有通过“上访”等单一手段才能迫使政府满足其要求，采取一系列非理性手段，影响社会正常秩序。

3.制度困局

现有矛盾化解机制法律法规依据不足，尚未形成系统化的法律制度体系。从立法技术方面来说，法律法规在部分概念与问题的界定中存在含混不清与冲突交叉。对造成社会矛盾冲突的“公共利益”究竟包含哪些内容存在争议。现行法律法规缺乏对负责基层社会矛盾处理的基层组织的明确规定。在我国基层，存在以党委、政府为主导的，司法、检察、公安、信访等多种机构，各类机构均在纠纷解决中起到一定的化解作用。

（三）制度体系困境

公民基于利益分配不平衡所引发的矛盾必然要求相关部门在正当的渠道中予以解决。制度规范公正的矛盾化解过程有利于在全社会树立约束力与公信力。现在的社会矛盾化解工作更多谋求实现短期内的切身利益，忽略长远的公共利益。矛盾化解工作体系中存在信息不对称，对工作环节、程序、手段缺乏明确说明等问题，有待继续贯彻落实信息化的预测预防机制、常态化工作机制、灵敏的监督反馈制度，及时反馈处理矛盾纠纷的苗头，避免事件升级和事态扩大。因此，需要进一步完善现代化的覆盖全面、运作顺畅、反应快捷的预防化解矛盾纠纷工作格局。

（四）调解方式困境

我国国家治理现代化的三个维度相应地也影响到社会矛盾化解的工作方式与模式。矛盾治理应坚持依据现实情况实事求是地分析问题，根据多种治理模式对不同的社会矛盾纠纷应用不同的化解方式。我国现在多数治理主体仍具有固化的传统治理思维，以政治化手段采取权威式、管理式方法对待矛盾问题，而非以服务性角色为矛盾双方提供更加切实可行的化解渠道[4]。在具体矛盾化解实践中应该注重法律手段与政策调节结合；增强干部政治思想培训，形成“服务人民大众”的宗旨意识，立足于人民群众的实际需求。

（五）群众意识困境

我国处于法治建设的初期，社会主义现代化建设的发展阶段，群众的法律观念和公民素养处于较低层次，全社会的共同法治意识没有真正形成。同时，政策信息不对等、利益表达渠道堵塞、公民参与感不高等问题导致群众无法切实参与到矛盾调解中，谋求自身的合法利益。公民社会理论将公民视为社会的核心要素、构建基础与发展灵魂。公民自治意识的觉醒是国家治理现代化必不可少的要素。基层矛盾化解应当为公民提供自我调解与自我管理的环境，这就说明基层社会治理的矛盾化解工作，不能仅仅停留在化解社会矛盾本身，还要积极拓展矛盾化解的客体领域，不断提升矛盾化解各方当事人的法治观念和其他公民意识[5]。

二、“枫桥经验”的法治实践与矛盾化解机制的现代化探索

“枫桥经验”是我国基层治理的模范典型，是基层工作者凝聚智慧的创举。近年来，天津市各区、各部门在市委的领导下，把贯彻落实习近平总书记对天津工作的重要要求与继承发展新时代“枫桥经验”结合起来，推进基层社会治理体制机制，矛盾化解工作机制革新。因而，研究其成功案例对于创新基层社会治理中的矛盾化解机制具有借鉴意义。

（一）党委领导下的多元主体联动

首先，党建引领是新时代“枫桥经验”的核心力量，反映了其本质特征。加强和创新社会治理的根本在于加强党的领导，发挥基层党组织、党员的引领带头作用。通过社会舆论的导向作用，推进我国公民树立和谐化解矛盾的共识，实现中国特色社会主义理论与社会现实情况的有机结合。因此，矛盾化解工作需要发挥党领导区域治理的政治优势，集中力量攻坚克难，坚持“战区制、主官上”。其次，在公共治理视角下健全矛盾化解机制应该改变单一矛盾化解主体的现状，形成高效联动的治理体系，通过不同调解主体间的协调配合，共同推进矛盾纠纷化解工作的完成。通过对“枫桥经验”的继承发扬，天津市发挥信访专业部门、群众自治调解和司法机关创造性，建立“访调对接”工作联席会议制度，实施多方协商，有力推进案结事了。

（二）政法结合的法治保障

矛盾化解工作要重视运用法律的手段处理各类社会矛盾，调节各种利益关系。对进入司法程序的矛盾纠纷，需要在依法行政的基础上努力实现政治效应、社会效应与法律效应的统一。破解司法资源不足难题，积极将法律资源引入矛盾化解工作中，为矛盾当事人提供相应的法律救济与法律援助[6]。法律资源进入基层可以为矛盾当事人指明化解方向，改变一遇到矛盾就找政府解决的误区，利用法律力量分担政府的矛盾治理负担；对没有明确法律政策规定，涉及范围较广的矛盾纠纷，充分运用政策调节预防化解矛盾。应拓展矛盾解决渠道，例如在互联网经济发展的现状下，对于因电子商务产生纠纷的商家与消费者，可提供更加灵活、低成本但兼具权威性的矛盾线上解决平台。

（三）网格化组织管理体系

网格化管理体系是基层社会治理的改进与革新。网格化管理体系将管理区域按照一定比例原则划分为各个网格，在网格内配备相应的组织管理人员，以网格为单位进行“微治理”。它在治理网格的区域范围内，通过城市网格化管理信息平台，运用大数据的手段，实现各部门联动、协同工作。网格化管理体系可以改变过去被动、传统、分散地应对矛盾问题的局面，主动、精细化、定性地发现解决问题。其利用的数字化手段与科学化机制，具有一整套完整规范的立案派遣机制，能够保证化解矛盾的敏捷和高效。天津市和平区广泛开展“智慧平安社区”建设，重新划分464个社区网格、792名社区网格员，充分发挥矛盾调解组织和人员的作用，推进网格事件封闭管理。在矛盾化解机制中建立调处程序与监督机制互相分离的网格化组织管理体系，可以第一时间发现处置问题隐患，实现无缝对接。

（四）“互联网+”的运用

为了化解社会矛盾提供现代化政策、信息、理论依据，提高化解能力和效率，需要搭建恰当的信息平台，构建横向信息沟通渠道和纵向信息表达渠道。随着互联网新业态触及基层治理的领域不断拓展，有效运用网络信息平台化解社会矛盾将成为主流，智慧城市的治理理念已经在全国各地实践运行。在矛盾化解方面，“互联网+调解”平台可以将法院立案系统与调处平台相对接，矛盾当事人可以根据调解员指导，将矛盾在网络上解决，提高群众办事的便利程度，做到足不出户解决大小矛盾。例如，天津市北辰区开发“北辰综治APP”，利用大数据网络进行实时数据监管，时刻关注矛盾动态。运用网络平台可以更好地完善矛盾预警机制，健全利益表达机制，使解决矛盾纠纷立足于便民利民。

（五）人民群众的主体地位

人民调解在基层矛盾纠纷化解中的具有基础性作用，应该做到矛盾化解目标为了群众，矛盾化解方式动员群众，矛盾化解过程依靠群众。让群众直接参与矛盾化解过程，注重在矛盾纠纷前期排查阶段集合群众力量、中期调处阶段凝聚群众智慧、后期反馈阶段听取群众意见。国家需要制定相关政策丰富基层民主的表达方式，使得公民意见和需求可以正确完整地反馈到政府机关中。降低弱势群体维权时所产生的费用，以实现和维护基层群众的利益。同时，有关部门要积极适应新时代要求，把握工作重心，实现服务型政府转型，切实接受人民群众监督。在社会上广泛宣传法律、政策知识，推动群众成为矛盾化解工作的可靠力量。

三、基层治理法治化中矛盾化解机制的现代化路径

矛盾纠纷问题的化解并不是一个封闭孤立的系统，而是一个动态发展过程。矛盾通过不断地化解、转化、结合转变为和谐状态。矛盾化解需要在已化解矛盾的基础上，针对新产生的实际矛盾再采取相应手段。当前中国基层社会矛盾应该全力提升社会矛盾化解各子系统的现代化建设，积极构建国家协同治理的新道路[7]。因此，结合“枫桥经验”矛盾化解工作及实际经验，提出以下矛盾化解机制现代化实现路径：

（一）加强对预防化解矛盾纠纷工作的领导

新时代多元化、复杂化的人民内部矛盾和社会矛盾大量涌现，涉及经济社会生活的各个方面和上层建筑的各个领域。为形成矛盾化解的统一局面，各级党政机关应该以落实责任制为龙头，加强对预防化解矛盾纠纷的领导工作。在思想引领方面，各级党委、政府要树立科学发展观念，统筹安排地区经济社会发展的力度与人民群众的承受程度，消除因社会发展转变所带来的矛盾源头。在工作机制方面，对于即将出台的，涉及到人民利益的政策和改革措施要广泛听取意见，进行反复调研论证。对相关政策加强宣传工作，获得群众的理解和支持。

各级党政领导应实行责任包干制，对分管区域、行业的化解矛盾纠纷工作实行“一把手工程”，完善领导约访制度、接待群众来访等工作机制。各部门应实行责任承包制，对本部门系统的预防化解矛盾纠纷工作落实工作责任，避免责任推诿现象。充分发挥各职能部门预防化解矛盾纠纷的能动性，不断增强工作合力，提升现代化治理效能。

（二）完善预防化解矛盾的法治化工作机制

在推进国家治理体系和治理能力现代化进程中，坚持依法治国反映国家治理任务，体现国家治理能力。在党的十八届四中全会中提出了“基层治理法治化”的要求，其关键在于增强基层干部法治意识，加强基层机构法治建设，激发基层治理活力。基层矛盾化解机制法治化提升的关键不仅在于法律依据的健全，还在于机制的健全。法治化矛盾化解机制的完善，需在总体上对于化解体系进行顶层制度、原则设计，明确细化各行政、司法机关工作职责，凸显司法救济在各个环节作用，形成闭环型工作格局。[8]在行政和执法的源头上减少矛盾纠纷，防止因工作作风、处理不公问题以及执法不严、司法不公等引发矛盾纠纷。

（三）健全预防化解矛盾纠纷的组织制度体系

“枫桥经验”提出“四前”工作机制，强调在矛盾化解工作中应遵循组织建设、预测工作、预防工作、调解工作的逻辑顺序，将组织制度建设工作摆在首位。相关组织制度体系与社会矛盾化解机制的质量具有重要关系，一套完备的制度是使得系统得以良性运转的生产力，建设配套的制度体系是保障社会矛盾有效化解的重要条件。因此，需要建立健全包括预警、排查、报送、包案、督办、处置等六项制度在内的制度体系，促进预防化解矛盾机制的常态化、规范化、制度化：

1.预防预警制度

在各基层单位普遍建立的治安信息员队伍的基础上，拓宽信息传递渠道，使大量的矛盾纠纷苗头得到了及时的反馈传递。并对社情民意进行综合分析和科学预测，及时制定应对措施[9]。

2.排查调处制度

坚持条块结合、全方位的大联动排查，及时对带有倾向性的问题进行重点调处。同时，适时组织开展集中排查调处，整合矛盾问题。

3.案件报送制度

对排查调处情况，按月度、季度进行上报，针对群体性纠纷等重大问题以及跨地区、跨部门重大矛盾纠纷及时上报，使有关负责部门得以在第一时间详细掌握矛盾纠纷情况，做出化解矛盾工作安排。

4.负责包案制度

对本地区、本部门、本系统范围内影响较大、可能引发群体性上访、闹事事件的重大矛盾纠纷，采取定责任领导、定责任单位、定时间、包调处的“三定一包”办法进行调处。

5.检查督办制度

各级党委、政府应该定期对各部门、各单位的矛盾纠纷排查调处情况开展督促检查，将重大矛盾化解工作责任落实到具体负责人。为应对可能影响社会稳定的重大案件，应及时予以督办。根据各地社会矛盾化解工作落实情况，应给予相应奖惩措施，对不认真履行职责的相关领导及其工作人员进行相应问责。

6.应急处理制度

应该完善处置群体性突发事件预案。一旦发生突发性紧急事件，应在领导指挥的基础上，协调各相关部门，集中优化调用人力、物力、财力资源，避免矛盾事态扩大升级。

推动预防化解矛盾纠纷工作全范围覆盖，形成全方位、立体化工作网络以及横纵交叉的工作格局。团结基层力量，延展调解网络，普遍建立由党政机关领导，依托司法机关，有关职能部门参加的矛盾纠纷调解中心。

（四）创新预防化解矛盾纠纷的方式方法

化解矛盾在具体方法上要求灵活运用政治、经济、法律、社会、文化、教育等多种手段，主要有以下几个方面：一是依靠法律手段进行调节。通过结合法律手段和政策措施来调节各种利益关系，处理各类社会矛盾。二是加强思想政治工作运用。根据群众的实际困难，重视做好群众的教育工作。三是改进干部作风。在调解矛盾纠纷的同时，干部工作作风不扎实、对群众疾苦不闻不问、思想政治工作薄弱等问题容易引发的各类党群、干群关系紧张的突出矛盾纠纷，应当高度重视，及时分析原因，督促整改。四是推进属地管理。对发生在各市、县(市、区)范围内的矛盾纠纷，由当地党组织及政府机关负责解决；对发生在机关系统范围内的，由主管部门负责解决；对跨地区、部门及系统的矛盾纠纷，由上一级负责机关协调解决。

（五）强化预防化解矛盾纠纷的群众基础

预防化解矛盾纠纷，基础在群众。群众不仅仅是矛盾纠纷的当事人，也可以成为调解工作的主要力量。注重发挥群众的主体作用，强调“人民调解”的重要作用。强化群众基础需要立足于依靠和群众，让群众直接参与矛盾问题化解。据此，党政机关可以开展安全文明创建活动，宣传、动员、组织群众自我教育、自我管理、自我调解，扎实推进基层预防化解矛盾纠纷工作，努力在全社会形成“社会纠纷自我疏导，人民矛盾自我调解”的浓厚氛围[10]。在整个安全文明创建活动中，学习推广“枫桥经验”的基本精神，以人民群众为治理基础，发挥群众基础的优势，采取综合性建设措施，加强治安防范，预防化解矛盾纠纷。天津市现已成立“河西大街”、“北辰百姓”等志愿者品牌，调动群众共同参与社区治理，利用志愿者力量发现、化解百姓身边矛盾问题。打造覆盖区、乡镇、街道的治安防治网，形成邻里互相关心的综治新格局。

总之，作为一项长期性系统性工作的基层社会矛盾化解，需要从多领域、多视角、多方面综合展开。学习借鉴“枫桥经验”关于基层矛盾治理的实践经验，成为了构建社会主义和谐社会的重大举措。新时代建立健全现代化矛盾化解机制，应当根据国家治理现代化的理论定位、实现路径、价值取向等层面的要求，推行全面深化改革。在保障社会主体地位，发掘矛盾化解的多元主体潜能的基础上，推动社会矛盾化解工作依据制度化、常态化、法治化、现代化轨道运行。积极采取协同治理，多管齐下的方式，维护我国社会基层的和谐稳定，有序发展。

注 释：

①“枫桥经验”：浙江省诸暨市枫桥镇干部群众创造的群众工作经验，1963年经毛泽东批示之后，“枫桥经验”成为全国政法战线一个脍炙人口的典型。之后得到不断发展，形成了具有鲜明时代特色的“党政动手，依靠群众，预防纠纷，化解矛盾，维护稳定，促进发展”的枫桥新经验，是新时期专门工作与群众路线相结合的典范。