检察机关提起环境公益诉讼存在的问题及改善措施

圣 野， 贺江华

(三峡大学 法学与公共管理学院， 湖北 宜昌 443002)

大自然是人类生存和发展的前提和基础，保护生态环境是一项重要任务，也是每个人不可推卸的责任。保护生态环境需要道德约束人们行为，更需要法律发挥作用，检察机关担负着保障法律实施的重要职责，基于此，法律将对破坏环境的行为提起诉讼的权利交给检察机关从而确立环境公益诉讼制度，通过充分发挥检察机关的职能，有效提起环境公益诉讼，改善人们生活水平和生产质量，促进经济与环境协调平衡发展，有效实现环境保护和可持续发展。过去三年，各地检察机关提起一系列环境公益诉讼，这些践行法律的行为有效惩罚了破坏环境的主体，提升了社会大众的环境保护意识，但司法实践也反映出我国的环境公益诉讼制度，尤其是检察机关提起环境公益诉讼还存在诸多问题，需要进一步总结和探讨。

一、环境公益诉讼制度的确立

2015年7月1日第十二届全国人大常委会第十五次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》,授权最高人民检察院在生态环境和资源保护等一些领域开展提起公益诉讼的试点。试点地区的实践成果证明，建立检察机关提起环境公益诉讼制度十分必要[1]。两年之后，也就是2017年，第十二届全国人大会常委会第二十八次会议决定修改《中华人民共和国民事诉讼法》和《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称“两法”)，明确在“两法”中规定了检察机关有权对破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为提起民事诉讼以及对生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为提起行政诉讼，从而正式将环境公益诉讼的起诉权赋予人民检察院。

《检察机关提起公益诉讼试点方案》中关于污染环境等方面的补充和调整，扩大了民事公益诉讼案件范围，奠定了生态环境和资源保护提起民事公益诉讼的法律基础；《中华人民共和国行政诉讼法》规定的行政公益诉讼案件范围也增加了包括环境等领域的内容，修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》行政公益诉讼案件的范围扩大，既吸纳了试点方案中的领域和经验，又增加了食品药品安全领域方面的规定，使行政公益诉讼的覆盖面更加广泛。“两法”的修改和完善，规范和明确了检察机关提起公益诉讼的范围和地位，使检察机关提起公益诉讼更加具有可操作性和法律权威性。

二、环境公益诉讼制度存在的问题

“两法”修改以后，分别在第五十五条第二款和第二十五条第四款正式确立了我国环境公益诉讼制度①。毫无疑问，作为诉讼的一种，环境公益诉讼显然具有一般诉讼应当具备的功能和性质，但这种诉讼方式的主要目的是预防环境破坏以及在自然环境受到侵害时能够及时救济，其起诉目的是为“公”，而不是“私”，甚至起诉主体与起诉标的没有直接的利害关系，因此环境公益诉讼又是一种特殊的诉讼方式。对于这样一个新鲜的诉讼方式，“两法”虽然做出了规定，但是对于提起公益诉讼的主体以及诉讼目的的实现方式，检察机关如何具体开展诉讼均缺乏细化的规定，以致在司法适用中出现种种问题，暴露出该制度存在的不足，造成司法资源浪费和诉讼泛滥等现象。

1.民事环境公益诉讼中存在的问题

(1)检察机关的起诉主体定位不准确。《中华人民共和国民事诉讼法》第五十五条第二款规定人民检察院在履职中发现破坏环境等方面损害社会公共利益的行为时，人民检察院可以在主体不明确或主体不提起诉讼时向人民法院提起诉讼。从这条的规定来看，对破坏生态环境和资源保护类案件，检察机关并不具有当然性的起诉权，而是在主体不提起诉讼的情况时，检察机关才能以环境诉讼的补充性起诉主体，履行一种督促和代替的职责来提起诉讼。这一不完善的规定产生了两个方面的问题：第一，起诉主体的定位导致适格主体消极行使权利，不利于相关主体行使权力，更加不利于环境保护和环境救济。司法实践，由于规定的机关和组织不明确或者机构设置不健全，这些机关和组织为了避免诉讼本身存在的风险，一般不愿提起民事公益诉讼，这就导致相当一部分民事公益诉讼由检察机关提起，实际上是将环境保护的责任转嫁给了国家，使得具备专业法律知识、经验丰富的律师、专家等个人不能作为适格主体，无法积极主动地提起环境公益诉讼，无法形成多种方式全方位的保护格局；第二，将检察机关提起诉讼限定在其他组织不提起诉讼之后，导致环境公益诉讼被无限期地搁置，因为检察机关无法判断适格主体是否起诉以及何时起诉，这既不利于环境保护，也不利于检察机关及时有效地提起公益诉讼，更不利于及时保全证据，确定损害后果。

(2)检察机关的调查权限不明确。人民检察院如果发现污染环境等损害社会公共利益的行为，可以在适格主体不提起诉讼或者无适格主体时向人民法院提起民事公益诉讼[2]。在人民检察院作为公益诉讼人提起民事公益诉讼时，合法调查核实的证据可以在法庭上予以出示和说明。然而在适格主体提起民事公益诉讼的情况下，检察机关能否配合或帮助相关民事公益诉讼适格主体进行调查取证，法律规定还不够完善。尽管当事人有责任对自己提出的主张提供证据来加以证明，但是破坏生态环境和资源保护等损害社会公共利益的一些行为，存在跨越时间长、侵权主体复杂等方面的障碍，民事公益诉讼适格主体在举证方面存在一定的困难，法律又没有赋予这些机关和组织特别的调查权限，这一问题就容易导致提起民事公益诉讼的适格主体因没有调查权无法将证据取到位，从而使得提起民事公益诉讼的适格主体在诉讼中处于不利的地位，也容易导致司法资源浪费的现象。

2.行政公益诉讼中存在的问题

(1)诉讼请求不明确。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款规定了关于人民检察院在生态环境和资源保护等领域对行政机关的监督职责。当行政机关违法行使职权或者不作为时，人民检察院应当以检察建议的形式向行政机关提出督促意见；行政机关仍然不作为或乱作为，人民检察院有权向人民法院提起诉讼。但是对于行政公益诉讼的诉讼请求，法律法规并没有涉及这一方面的内容，这是一个重要的缺陷。《检察机关提起公益诉讼试点方案》中规定了关于检察机关提起行政公益诉讼的相关规定，检察机关可以向人民法院提出一系列的诉讼请求。在司法实践中，检察机关针对行政机关行政不作为提起行政公益诉讼时，基本上都提出了确认违法和责令履行两项诉讼请求。但在《中华人民共和国行政诉讼法》中，关于不作为的确认违法判决针对的是行政不作为违法已没有履职意义的情形，判决执行则针对行政机关不依法履行法定职责的情形。修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》确认了检察机关行政公益诉讼主体地位，但对于试点期间暴露出的法、检两院在诉讼请求提出和判决方面存在的争议，在修改时没有予以统一。对此还有待相关司法解释进一步明确。

(2)判决的强制执行申请主体不明确。对于发生法律效力的判决、裁定、调解书，当事人必须履行。一审人民法院可以在行政机关拒绝履行时采取强制执行的措施达到履行目的，由此涉及到环境恢复主体的问题。然而，行政诉讼法虽然确认了检察机关有权提起行政公益诉讼，却没有明确其有权申请强制执行。当人民检察院作为公益诉讼人提起行政公益诉讼时，公益诉讼人是行政诉讼中的原告还是代表国家行使法律监督权，其所扮演的角色还无法确定[3]。而《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》同时规定，关于原告的诉讼权利义务，人民检察院作为公益诉讼人提起行政公益诉讼的，需要参照行政诉讼法的规定。这就使得判决的强制执行申请主体存在不明确的问题。

三、完善检察机关环境公益诉讼的建议

为保证公益诉讼制度的有效落实和公益诉讼目的的实现，我们应从以下几方面加以努力。

1.完善检察机关提起民事和行政公益诉讼制度，强化检察机关公益诉讼能力

就环境公益诉讼主体不明确的问题，应当在相关法律中对环境公益诉讼的起诉主体做出具体详细明确的规定，使检察机关能够根据相关法律法规正确判断适格主体是否起诉以及何时起诉，并且适当延长诉讼时效，让检察机关有足够的时间进行调查取证并确定因果关系。

关于检察机关的调查权限，首先，要明确在适格主体提起民事公益诉讼的情况下关于检察机关配合或帮助相关民事公益诉讼适格主体进行调查取证的相关规定，规定检察机关可以应相关主体的申请进行调查取证；其次，检察院提起环境公益诉讼的，可以直接进行调查取证，通过行使自己作为国家公权力机关职权对证据进行充分地搜集，并规定在检察机关提起环境公益诉讼时，行政机关有配合的义务，相关部门不予配合的，检察机关有权通过检察监督权向其上级主管部门提出检察建议；最后，赋予检察机关对公安机关环境保护部门适度的调查指挥权。当前我国各级公安机关已经成立专门的环境保护警察大队或支队，专门负责环境保护违法犯罪活动调查或侦查，为充分、全方位发挥该组织在环境保护方面的作用，可以适度赋予检察机关对该组织的调查指挥权，规定在检察机关提起环境公益诉讼时，在必要的情况下有权要求该组织配合调查。

2.赋予公民个人和特定行政机关环境公益起诉权，完善公众参与环境保护的相关法律法规，与检察机关形成提起环境公益诉讼的合力，构筑多元化环境资源保护体系

公民个人与环境息息相关，公民有义务和权利保护环境，其保护环境的力量和作用不容小觑，实现真正参与环境保护的重要途径就是公民个人参与环境公益诉讼。但是相关法律法规并没有将公民纳入环境公益诉讼的原告范围，这就限制了公众参与环境保护的行为，使公民在环境保护中发挥的作用受到局限。通过立法赋予公民诉讼资格，将公民个人纳入环境公益诉讼的起诉主体范围，从而调动个人以及社会团体积极地参与诉讼，这不仅对司法、执法的工作进行了监督，而且对提高公众的环境保护意识具有重要作用，更加有利于达到保护环境公共利益的目标。在我国关于环境资源的法律法规中，相关公众参与的制度规定还存在相对比较缺乏的现象，这就要求我国在立法上完善环境公益诉讼制度，放宽对公民起诉资格的相关规定，促使公民积极参与环境保护，创立有利于公民个人及环保社会组织等其他主体关于提起环境公益诉讼的程序和配套机制。此外，还要进一步加强对环境保护的社会监督，向公民公开有利于公民个人及组织监督的环境信息，扩大环境信息的公开范围，以加强监督的效率，提高公民对环境污染及破坏的监督意识，健全社会监督体系，完善公众参与环境保护的相关法律法规，形成环境资源保护的执法监督体系。

行政机关对于破坏环境的处罚手段包括作出罚款、责令停止破坏或者责令恢复原状，这些处罚手段并没有很强的威慑力，环境破坏和污染依旧发生，只有行政机关拥有了原告资格，才能真正地对破坏环境的严重行为起到预防和教育作用，惩戒和震慑正在实施的环境污染行为的主体，这样才能真正有利于环境的保护。另外在法律法规中制定关于行政公益诉讼的提出，有效解决和统一法、检两院在诉讼请求提出和判决方面存在的争议，提高效率，节约资源。

3.探索多种环境修复方式，将恢复性司法理念最大限度引入环境公益诉讼，扩大检察机关请求权范围

相对请求赔偿损失，环境公益诉讼中，修复被损害的环境更为重要。依据我国当前民事法律提起环境公益诉讼时，检察机关只能要求赔偿损失或恢复原状，但是，环境破坏是不可逆转的，恢复原状基本不可能，因此应当扩大检察官请求权范围，将替代性恢复作为重要的诉讼请求。

对环境的修复相对于环境保护来说是一项重要任务，为了解决破坏后的严重现状，需要通过建立生态修复机制来进行修复，例如替代性修复、异地恢复、补种复绿等方式，要积极探索有可能修复环境的措施,人民法院可以判令污染者承担环境迫害的赔偿责任,责令相关人员在一定期限内修复环境。

4.建立生态环境保护激励和利益补偿机制

环境污染的治理及保护历来都是全球工业化进程中无法避开的话题。环境问题日益泛滥的时期，许多国家为了环境不再恶化制定了许多法律法规，以美国为例，1969年美国制定了以污染控制为主的《国家环境政策法》，要求在限定的时间内控制工矿企业污染物排放的总量，达到可以排放污染物的限额标准[4]。但这一措施事实上无法从根本上解决环境污染问题。生态环境保护与经济发展关系问题一直存在争议，发展、治理和保护的问题成为经济和环保中剪不断、理还乱的议题，主要原因还是生态环境保护不同程度地制约了经济的发展。因此，需要通过一种制度设计，由国家或社会对环境保护的积极行为作出补偿，以调动环境保护义务外主体保护环境的积极性，比如在沙漠地区植树种草，减少污水或污染气体排放，不使用有污染的化肥等一些行为；对农业资金的补偿、植树造林、规定粪便污水处理和管道排放、节水性产业、行业、企业、产品的投入等，这些规定具体地限制了污染物的排放，遏制了环境污染，有利于恢复环境的原貌。另外，《京都议定书》确立了温室气体排放权，在国际法层面为相关法律主体设定了具体的权利和义务[5]。我们可以结合我国环境和经济发展的实际情况，学习和借鉴国外的经验教训，完善我国关于环境保护的相关规定，提出更有力的保护措施。同时，建立一套激励制度体系与环境保护法律相互匹配，提高公益诉讼的效率，达到保护环境的目的。习近平总书记系列重要讲话中提出，将气候变化问题的重要性和紧迫性提高到国家最高层面，建立生态环境保护激励和利益补偿机制，将会是我国应对环境问题的一项重要举措。

在我国公益诉讼制度建立、发展的过程中，检察机关提起公益诉讼的明显优越性使其逐渐得到社会的普遍认同及肯定。由检察机关以国家公诉人的身份提起环境公益诉讼，更加有利于追究环境破坏者的法律责任，而在环境公益诉讼中，检察机关通过充分发挥法律监督职能的作用，对行政机关进行监督，督促环境保护执法者积极执法，又从另一个方面加强了对生态环境的保护。由检察机关提起环境公益诉讼显然是符合我国现实国情的最优选择，应当通过完善相关制度提升检察机关的诉讼能力，保障检察机关环境公益诉讼的效果，从而强化生态环境保护，助力早日实现美丽中国梦。

注释：

① 《中华人民共和国民事诉讼法》第五十五条第二款，人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款，人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。