天津市动物强制免疫疫苗“先打后补”试点

孙玉霜，李 志，杜淑清，杨 颖，刘 莹，刘建文，孙 涛，张 健，李 争

（1.天津市动物疫病预防控制中心，天津 300402；2.天津市畜牧兽医局，天津 300210；3.天津市动物卫生监督所，天津 300211）

动物强制免疫疫苗“先打后补”是指，对符合条件的养殖场户自主采购的、依照国家和地方动物强制免疫计划自行免疫的疫苗，财政给予经费补贴的防疫政策[1]。“先打后补”试点政策是重大动物疫病强制免疫政策机制执行过程中的创新之举，能够更好发挥财政补助政策对动物防疫工作的促进作用，同时充分发挥市场机制作用，满足养殖场对强制免疫疫苗的多元化需求，促进企业依法落实动物防疫主体责任，有效提高重大动物疫病的防控能力。

2016年3月，天津市作为全国首批“先打后补”政策试点地区，经过听取基层意见、企业座谈、专家论证会等前期调研，联合市财政部门制定了《天津市畜牧兽医局 天津市财政局关于开展重大动物疫病强制免疫疫苗“先打后补”政策试点工作的通知》，正式启动“先打后补”试点工作。本文结合天津地区3年来试点政策实施情况，总结实践经验，为进一步建立健全动物防疫支持政策机制提供参考。

1 试点开展现状

2016年3月，天津市“先打后补”试点工作方案正式实施。试点区域范围从2016年的5个区扩至2017年全部10个区，试点对象从2016年生猪、奶牛、肉牛和肉羊规模养殖场扩大到2017年生猪、肉牛、奶牛、羊和家禽规模养殖场，疫苗种类从口蹄疫、猪瘟、高致病性猪蓝耳病3种疫苗调整为口蹄疫、高致病性禽流感、小反刍兽疫3种疫苗。

从申报企业和免疫量看，享受政策企业比例有所增加，企业申报材料合格率也逐年升高（表1），特别是奶牛养殖企业积极性较高，申报数量由2016年4家增至2018年17家，免疫数量由3.05万头提高到5.63万头。由此可见，天津市“先打后补”政策试点工作，通过各级兽医部门政策引导，部署推动，试点政策实施顺利。

表1 天津市“先打后补”工作实施情况

2 试点工作的积极成效

2.1 推进养殖企业落实防疫主体责任

养殖企业落实防疫主体责任也是“先打后补”试点工作实施的主要目的之一。天津市试点方案中突出强调了企业应当履行的7项义务，并将履行义务情况作为获取补助的前置条件。一是企业每半年要向所在地兽医部门备案一次疫苗采购信息；二是依法履行强制免疫义务，递交强制免疫承诺书，并按程序实施免疫；三是按月报送畜禽养殖和免疫信息；四是每季度开展一次免疫效果自检，检测结果向区疫控中心备案；五是做好养殖场内外生物安全管理；六是依法依规对病死动物进行无害化处理；七是依法申报检疫，对跨省调运进场的动物，实施落地报告、隔离检疫。

2.2 提升强制免疫政府投入效果

2.2.1 “先打后补”试点政策很好地适应规模企业自主选择疫苗的现实需求 绝大多数养殖企业对“先打后补”政策表示支持，相对政府免费供应的疫苗，其选择余地更多，调整更灵活，质量控制更主动。

2.2.2 降低了政府在集中采购疫苗上的经费投入政府集中采购疫苗需经过乡镇、区、市三级通过每月申报计划、集中调入到逐级发放过程，受时间差、疫情变化、进出栏等诸多不定因素影响，需要市、区、乡镇三级疫苗定量库存以保障疫苗供应充足，因此部分财政资金需投入在疫苗库存及冷链保障上，而“先打后补”试点政策实施由企业直接向疫苗供应商调入，降低了政府资金在疫苗库存和冷链运行上经费投入。

2.2.3 提升了兽医机构防疫监管能力 “先打后补”试点政策将兽医机构直接参与疫苗采购、冷链运输、免疫注射、效果评价等本应属于企业行为的工作抽身出来，回归市场监管和行业管理角色，一手抓疫苗市场监管，强化对疫苗生产企业销售强免疫苗行为的监督。一手抓防疫监管，强化对养殖企业履责情况的监督。通过奖励性补助资金，推动监管措施落实。

3 政策实施体会

3.1 充分调研，广泛征求意见

天津市严格遵循重大行政决策程序，先后研究学习了山东、湖南、海南等地的工作方案，吸纳了好的经验做法；召开了企业座谈会，了解企业诉求，增加社会参与度；组织专家论证会，探讨方案可行性，确定了更加贴近生产实际的疫苗使用参数；协调财政部门，打通财政补助政策调整渠道，评估资金风险，完善资金监管措施；召开了区县管理部门座谈会，探讨可操作的实施方式，规避责任风险。正是由于各利益相关方在政策制定之初就提前参与，提高了决策的科学性，增加了政策落地的可执行性。

3.2 争取财政支持，打通补助政策渠道

“先打后补”政策落实，离不开各级财政部门的支持。天津市在调研阶段就争取财政部门共同作为发起单位，一起研究确定了经费渠道、直补方式和补助标准，并在资金管理和申请、审核和发放程序资金安全监管等方面给予大力支持。区财政部门也参与到试点工作中来，会同兽医部门共同开展补助资金统计、上报，以及资金核发、公示与使用监管等相关工作。

3.3 转变管理理念，调整防疫管理方式

“先打后补”不仅是财政补助方式的转变，也对防疫管理提出了许多新课题，需要畜牧兽医管理部门主动转变防疫管理理念，适时调整防疫、检疫、监督工作方法，包括强化检疫监督机构和疫控机构的协调配合机制，强化监督抽检结果的综合应用，养殖环节监管手段措施的转变提升，以及检疫数据和补助资金衔接等都需要各级兽医部门在依法履职的前提下，及时对防疫管理内容和方法作出调整，尽快适应新形势的工作要求。

4 存在的问题

4.1 养殖单位存在畏难情绪

政策实施以来，存在满足条件的规模场也有未申请新政策实施情况，究其原因：一是养殖场通过了解补贴政策，认为申报补贴程序复杂、材料较多，申报补贴增加了企业人员成本；二是财政补贴标准未达到养殖者心理预期，特别是禽流感疫苗补贴，蛋鸡为0.7元/羽，种鸡为0.4元/羽，低额补贴标准影响了养殖企业申报补贴的积极性。

4.2 自主采购疫苗品种或毒株超出补贴范围

申报疫苗采购品种或毒株不符合要求，在参与政策试点企业中有4家猪场，采购了牛用O-AsiaI-A三价口蹄疫疫苗或牛用O-A二价疫苗，有一家蛋鸡场使用的禽流感疫苗为水禽专用H5N2亚型D7株疫苗。主要原因是疫苗采购品种或毒株未按照国家政策要求实施，养殖单位对政策细节解读把握不到位。

4.3 养殖单位主动监测意识不强

3年累计实施的88家试点企业中，不合格的16家企业中，有10家因未能提供“先打后补”试点实施方案中每年4次的检测报告，仅提供了由区级疫控机构春、秋防集中免疫后效果监测的每年2次报告。由此可见，部分规模养殖场仍不能对自主采购疫苗按时进行效果监测，并根据监测结果确定是否补免。

4.4 试点政策门槛设置较高。

试点初期实施方案所设定的申报条件设置细化到各环节。政策的细化，规避了补贴政策实施过程中的各种风险，但也影响了防疫政策改革过渡阶段“先打后补”政策的全面实施，如每年4次的检测报告大规模养殖企业都不能满足，对于中小规模养殖单位更难以达标，因此影响了政策实施的覆盖面。

5 有关思考

5.1 抓紧调整“先打后补”政策措施

积极协调财政部门，按照农业农村部和财政部新出台的强制免疫补助政策，重新核算补助标准，简化操作程序，完善业务流程。在依法依规的前提下，适当降低政策门槛，早日将试点政策实施范围覆盖各类畜禽和不同规模养殖场（户），让更多地养殖者参与进来，享受新政策带来的便利。

5.2 增强免疫服务供给能力

“先打后补”政策是在确保重大动物疫情稳定前提下免疫政策改革过渡阶段的新措施[2]。一方面，多年来实施的强制免疫政策让养殖场（户）依赖于基层防疫人员按时提供疫苗、注射、监测等免费免疫服务，造成养殖者缺乏主体责任意识，更缺乏自主实施免疫能力。另一方面，政府购买服务需要社会力量积极参与，建立供给市场，但天津市能够提供疫苗采购、冷链运输、免疫注射、效果评价等的有资质组织、机构或企业极少，因此提升公众参与意识、积极引导社会力量提供免疫相关服务、增加公共服务供给能力，也是推广免疫新政策的一个重要保障。

5.3 加大新政策宣传培训力度

一是通过政策宣讲、先行养殖企业带动等方式，让养殖者认识到试点政策提升免疫自主权和有效性优势，增加养殖者免疫主体责任意识[3]。二是细化政策实施细则解读，让参加试点养殖场户全面掌握“先打后补”试点申报过程中需要开展工作、需建档材料及应注意细节，减少养殖场户畏难情绪。

5.4 完善保障措施做好服务

规范业务运行机制，围绕先打后补政策实施，进一步调整完善疫病检测、产地检疫等工作运行机制，为养殖者提供更好地服务；转变执法方式，积极运用风险管理手段、强化疫病监测与监督执法的衔接配合，提高监督执法效率。在实践中摸索经验逐步完善重大动物疫病防控支持政策，充分发挥市场机制作用，在疫病防控工作中体现新时代服务型政府职能。