基层政府精准扶贫政策执行偏差的表现和原因分析

赵 静

河北师范大学法政与公共管理学院，河北 石家庄 050000

2014年，《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》首次提出要建立精准扶贫工作机制。随后国务院扶贫办制定了《建立精准扶贫工作机制实施方案》，为全国开展精准扶贫工作确定了具体的实施办法。2015年，《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》指出，在领导体制上，实行中央统筹、省负总责、市（地）县抓落实的分工工作机制，建立扶贫考核督查和社会监督机制，确保我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域整体性贫困问题[1]。根据笔者多次参加第三方贫困退出评估和扶贫成效考核的经验，我国的基层政府在精准扶贫政策执行过程中还是有很多不足之处。本文希望通过解析基层政府精准扶贫政策执行偏差的表现和原因，为我国在2020年打赢脱贫攻坚战提供参考。

1 基层政府精准扶贫政策执行偏差的表现

国务院扶贫办制定的《建立精准扶贫工作机制实施方案》要求，通过对贫困村和贫困户进行精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核，引导各类扶贫资源优化配置，实现扶贫到村到户。而在精准扶贫政策的实践过程中却出现了识别对象错位、帮扶措施不适用、扶贫管理弱化、扶贫考核虚假应对等问题。

（1）识别对象错位。识别贫困户时原则上需要农户根据自身条件向村委会提出申请，村委会组织民主评议，确定贫困户名单后公式公告，上报上级政府，上级政府对名单进行审核检查并抽检。然而在真正的识别过程中，绝对贫困的农户比较好识别，次贫困农户因为经济条件差别不大，容易出现识别错位。还有一种情况是，村干部为了安抚一些争夺贫困名额的农户、上访户而“迫不得已”把名额给他们，加重了识别错位的程度[2]。

（2）帮扶措施不适用。实行帮扶措施的过程中，村干部在使用帮扶项目时乱象频出，经常出现令人啼笑皆非的事。比如在一户80多岁的单身老人家里，扶贫手册的帮扶措施一栏竟然写着“参加就业扶贫”。笔者在调研中发现，基层政府在为贫困户提供帮扶措施时存在不精准的情况。享受产业扶贫的贫困户大部分只参与产业分红，而不能真正地参与到产业中提高“造血”能力。享受金融扶贫的农户大都经济条件中等，而真正的贫困户却由于各种条件限制享受不到扶贫贷款，甚至还出现过有劳动能力的贫困户吃低保的现象。

（3）扶贫管理弱化。基层政府在进行精准识别时，只能笼统地统计农户的家庭经济收入，不能保证客观性，易走形式主义。另外，为了尽快完成上级政府下达的任务，顺利通过考核，基层政府和村干部甚至伪造信息。建立在虚假信息基础上的扶贫管理，不能从根本上起到扶贫效果。

（4）虚假应对扶贫考核。由于国家对脱贫攻坚的重视，贫困退出评估和扶贫成效考核在政府绩效考核指标中上升到了“一票否决”的地位。为了应对上级政府和第三方评估机构的考核，省、市、县、乡镇经常提前进行部门沟通，调动一切可以调动的资源应付考核。笔者就曾在参加评估期间遇到过贫困户手里“打小抄”的情况。有贫困村民反映，一旦考核来临，村干部就会提前来他们家里打招呼，教他们怎么回答问题。

2 基层政府精准扶贫政策执行偏差的原因

雷望红认为我国基层政府在执行精准扶贫政策时会受到运动式治理和常规官僚制的双重束缚[3]。这双重束缚要求基层政府在规范执行精准扶贫政策的情况下，还能以运动的方式在短期内快速完成任务。然而，由于基层政府自身的原因以及现实的因素，在政策执行中就会受到很多限制[4]。

（1） 基层政府可获得的扶贫资源有限。李路路、李汉林认为,国家占有与控制资源是按照行政权力授予关系，分配至各级不同类型和级别的政府部门中,不同的单位按照距离国家权力中心的远近,获取所分配的资源,并承担按照国家的指令使用资源的责任[5]。基层政府处于行政级别的末端，所获得的资源比上级政府要少很多，甚至要面对“有政策无资源”的困难。但是，基层政府又必须服从上级指示，完成扶贫任务，这就迫使有些基层干部利用私人关系拉资源，为扶贫资源的管理埋下祸根。

（2）基层政府的权力和责任不匹配。基层政府是精准扶贫政策的具体执行者，同时也是责任的承担者：一方面要加快扶贫政策落实，督促村级组织的扶贫工作；另一方面还要接受上级政府和第三方评估机构的考核。但是基层政府的权力是有限的，基层政府所能获得的资源来自上级政府的转移支付，可支配的资源有限。在权力和责任极度不匹配的情况下，基层政府出于应对考核的目的，倾向于选择相对简单的任务来完成，于是就出现了数字脱贫、材料脱贫的情况，而贫困户实际上没有获得任何帮扶，家庭情况也没有得到改善。

（3）基层政府“夹心化”。农业税改革后，国家对农村的治理从“资源汲取”变为“资源输入”，深得农民心意，而农税改革给基层政府带来的却是财力下降，可支配资源减少。基层政府的工作量日益增长，还要面对村民争夺扶贫政策的压力，深陷在国家与农民的双重压力之间。基层政府“夹心化”使得基层治理倾向于保守、消极，工作重心被放在了对基层政府有利的考核上，失去了精准扶贫的真正目的。

3 基层政府精准扶贫政策执行偏差的解决办法

（1）正确的政策导向。基层政府在精准扶贫政策执行中出现问题，归根结底是政策导向所致。精准扶贫工程时间紧、任务重，基层政府面对“夹心化”的压力，以及自身能力的局限，不得已选择了被动应付。要想改变现状，必须从政策导向入手，上级政府应适当减轻对基层的行政干涉，给予他们管理的灵活性和自主性，从政策的制定和激励上引导他们真正地投入到扶贫工作中去。

（2）合理分配扶贫资源。为了提高扶贫精准度，上级政府在分配扶贫资源时要多考虑基层的实际情况，在严格分析当地特色的基础上，打开各个资源部门的沟通渠道，以便众心一致、有的放矢地投入到基层扶贫中。基层政府要严格按照贫困户的实际需求来分配扶贫项目，完成一户一策的帮扶计划。

（3）提高基层干部执行力。基层政府是精准扶贫政策的具体执行者，基层干部的执行能力直接影响着精准扶贫政策执行的成果。因此，需要通过加强政策学习、提高思想意识、培训专业知识等手段来提高基层干部的执行能力，为精准扶贫政策执行提供强大的助推力，也为乡村振兴战略的实施做好人才保障。

4 结语

党的十九大报告提出，确保到2020 年，在我国现行标准下，农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，做到脱真贫、真脱贫。打赢脱贫攻坚战，关键在于精准扶贫政策的落实。基层政府作为精准扶贫政策的具体执行者，是影响扶贫精准度的关键因素，因此对基层政府精准扶贫政策执行的研究具有很大意义。本文从精准扶贫执行偏差的表现和原因来进行分析，对应提出纠正偏差的办法，对提高精准扶贫的精准度有一定帮助，也为乡村振兴战略的实施提供了经验。