淮河生态经济带战略下皖北经济高质量发展研究

王泽强

（中共安徽省委党校 战略研究所，安徽 合肥 230022）

长期以来，受自然条件、地理区位等因素影响以及跨区域协同机制不健全，淮河流域经济发展与协同治理缺乏高规格的战略性制度安排，造成淮河流域经济发展质量不高、 城镇化与工业化进程滞后、人与自然矛盾突出的局面。当然，由于淮河流域地处长江流域和黄河流域之间， 良好的区位条件、自然禀赋以及文化底蕴，也决定了其将是我国中东部地区最具有发展潜力的地区之一。 因此，应高规格制定根治淮河和发展流域经济的总体规划，努力把淮河打造成为我国第三条出海黄金通道和第四增长极，把加快淮河生态经济带建设作为国家重要战略支点［1］。 对此，苏皖等省的学界与政界通过携手谋划，以“创新、协调、绿色、开放和共享”的新发展理念为指引，积极探寻破解淮河流域人与自然矛盾、实现高质量发展的有效路径，共同推动淮河生态经济带建设上升成为国家战略［2］。

2018 年11 月，国家发展改革委印发《淮河生态经济带发展规划》。 淮河生态经济带规划范围包括江苏、安徽、山东、河南、湖北5 省的25 个地市和4 个县(市)，其中安徽的蚌埠、淮南、阜阳、六安、亳州、宿州、淮北、滁州8 市包含在规划范围之内，实现了对皖北地区的战略全覆盖。 当前，皖北地区正处于由高速增长阶段向高质量发展阶段转换，经济发展呈现出良好态势，但整体水平偏低，经济发展质量还不高［3］。 毫无疑问，淮河生态经济带国家战略实施为加快推动皖北地区崛起，实现经济高质量发展带来新机遇。 迈克尔·波特曾根据经济发展中关键要素的转换， 把经济发展划分为要素驱动、投资驱动、创新驱动和财富驱动四个阶段［4］(P534)，该理论对皖北地区的高质量发展具有重要启示。 因此，在淮河生态经济带战略背景下，皖北地区应紧抓发展新机遇，贯彻落实新发展理念，充分发挥自身优势，积极培育发展新动能，加快经济发展从要素驱动、投资驱动转向创新驱动，逐渐摆脱经济发展对资源与环境的过度依赖，真正实现创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展和共享发展。

一、皖北地区经济发展基本状况与态势

自上世纪90 年代以来， 受淮河水患等自然灾害和其他多种复杂因素影响，皖北地区经济发展滞后。对此，安徽省委、省政府针对南北发展差距明显的状况，制定实施了皖北振兴战略，着力增强皖北内生发展动力，促进经济高质量发展。 经过多年努力，皖北地区经济发展保持较快速度，呈现出综合实力显著增强、经济结构持续优化、发展质量不断提升、基础设施有效改善的良好发展态势。

（一）支持政策逐步完善，皖北崛起进程加快

长期以来，安徽省委、省政府一直高度重视皖北发展，并明确提出“没有皖北地区的加快发展，就没有安徽的加速崛起和全面建设小康”。 为支持皖北地区加快发展，2001 年以来，安徽省先后出台“三个10 条”“一个纪要”、建设“四化”协调发展先行区、南北结对合作等一系列扶持政策和帮扶措施， 提出要在扶持皖北地区主导产业发展、 推进新型城镇化等十个方面加大支持力度，并明确将有关支持皖北崛起的政策延续到2020年底。

2011 年，安徽省政府工作报告提出“强力推动皖北振兴”“把加快皖北发展放到更加突出的战略位置”；2016 年， 安徽省政府工作报告又进一步提出要“加快皖北崛起进程”。从加快“皖北振兴”到加快“皖北崛起”，反映了安徽省委、省政府加快推进皖北地区发展的坚定决心，通过财政转移、要素保障、重大项目、改革创新等政策措施加大对皖北地区的支持力度。

（二）经济结构趋于优化，发展动能不断增强

长期以来， 皖北地区工业基础一直比较薄弱，战略性新兴产业、高新技术产业、现代服务业发展相对滞后。并且自上世纪90 年代以来，淮河多次发生较大的洪涝灾害， 给沿淮和皖北地区经济发展带来了很大损失。 作为传统农业区，农业在皖北地区占有重要地位，农业产业结构单一，传统种植模式制约了现代农业的发展步伐。自安徽省实施加快皖北振兴战略之后，省委、省政府出台的一系列支持政策，极大推动了皖北地区经济社会发展， 经济总量增速自2012 年起持续保持赶超态势，主要经济指标增幅连续多年高于全省平均水平。

图1 2018 年安徽省各地市高新技术产业产值、增加值增速比较

2018 年皖北6 市生产总值达到8 500.1 亿元，亳州、 阜阳、 宿州和蚌埠分别增长10.1%、9.5%、8.5%和8.5%，增幅居全省前列，其中亳州与阜阳位居全省前两位。 皖北地区三次产业结构由2010 年的21.2：46.7：32.1 到2018 年调整为13.8：43.1：43.1，经济结构得到持续优化。皖北6 市通过大力发展新兴产业，实现了电子信息、生物医药、现代中药等战略性新兴产业爆发式发展。 根据2018 年安徽省各市高新技术产业总产值与增加值的增速来看，皖北6 市异军突起，增长态势较好，宿州、淮南和阜阳的增速居全省前三位（见图1）。

（三）基础设施有效改善，社会事业稳步发展

近年来，安徽省充分发挥郑徐、商合杭、郑阜高铁及济祁高速、引江济淮等重大基础设施项目在皖北经济发展中的重要作用，不断改善皖北经济发展基础条件。 2017 年12 月，淮北与高速铁路网相通联；2019 年12 月，商合杭（商合段）、郑阜高铁正式开通，开启了亳州、阜阳的高铁时代。在高速公路方面，合淮阜、淮蚌、徐明等高速公路相继建成，皖北“四纵四横”的高速公路网络体系基本形成［5］。 淮水北调工程实现通水，引江济淮工程进展顺利，治淮工程扎实推进。

随着皖北工业化与城镇化进程的加快，皖北6市城乡基础设施建设得到有效改善， 编制出台了《皖北城镇体系规划(2013～2030 年)》，皖北城镇体系格局逐渐形成，乡村振兴战略深入推进，人居环境不断改善，城镇功能趋于完善。 在工业化的引领带动下， 皖北城镇集聚人口功能得到有效增强，城镇化水平逐年提高， 从2010 年的37.6%提高为2018 年的48.6%，年均上升1.38 个百分点。城乡社会事业稳步发展，实现了城乡居民养老保险制度的全覆盖，社会养老服务体系逐步完善。

（四）南北合作持续推进，自我发展能力提升

2012 年2 月，安徽省委、省政府出台了《关于合作共建皖北现代产业园区的实施方案》， 拉开了安徽省南北区域合作序幕，明确合肥、芜湖、马鞍山分别对接阜阳、亳州、宿州三个皖北城市，共同投资建设阜阳合肥现代产业园区、亳州芜湖现代产业园区和宿州马鞍山现代产业园区，支持皖南4 个县区对接皖北4 个县区，合作共建蚌埠（固镇）铜陵现代产业园区、寿县蜀山现代产业园区、濉溪芜湖现代产业园区和凤阳宁国现代产业园区4 个县域现代产业园区，此后又启动了临泉庐阳、泗县当涂现代产业园区建设。 目前，安徽南北合作对接的县区增加至7 个，由原本“3+4”模式演变发展成“3+7”模式。

安徽省实施南北合作、共建皖北现代产业园区等重大战略举措，为皖北的经济发展提供了重要支撑平台。 经过多年努力，安徽省南北结对实践取得了一系列重要成效，从发展理念、市场机制、产业培育、城市建设等多个维度，助推了皖北地区加速崛起的步伐。通过外部支持和内生发展，“3+7”南北合作共建现代产业园建设扎实推进，皖北地区自我发展能力获得大幅提升。 各类市场主体快速培育，各类园区获得持续发展，省级开发区已有60 家左右，蚌埠高新区、淮南经开区实现“二次创业”，成功升格为国家级开发区。

二、皖北地区经济高质量发展制约因素分析

十八大以来，安徽省深入贯彻落实国家区域发展战略，全面推进皖北崛起，皖北地区实现了经济和社会的快速发展，综合实力得到显著增强。 但与此同时，与省内其他地区相比，皖北地区经济总量不大、人均水平偏低、发展基础薄弱，在经济高质量发展进程中仍面临着诸多制约因素。

（一）经济发展相对滞后

近年来， 安徽省区域经济发展不平衡较为突出，皖北地区经济发展相对滞后，实现经济高质量发展的综合实力不足［6］。 根据2018 年安徽省各市的经济总量与人均值来看， 南北发展差异较为明显。 尽管皖北地区的生产总值保持着较快增长速度，但6 市的地区生产总值规模普遍偏小，都还低于2 000 亿元，其中淮北市的地区生产总值还未能突破1 000 亿元，较之于皖江地区各市，特别是与合肥、芜湖等市的差距较大；从人均生产总值来看，皖北6 市人均生产总值较低，多数地市低于全省平均水平，其中阜阳仅相当于全省水平的45%，更仅为合肥的22%（见下图2）。 由于合肥都市圈、皖江示范区等省内先发地区具有良好的区位、 要素、政策等优势以及较好的发展基础，各自的发展“盆地聚集效应”将会越来越明显，其与皖北地区的发展差距仍将可能进一步拉大。

图2 2018 年安徽省各地市人均生产总值比较

（二）城乡收入水平偏低

从城乡居民人均收入水平来看，皖北地区总体偏低，相应地也就会影响消费水平与升级，进而制约皖北地区的产业升级与经济高质量发展。在城镇常住居民人均可支配收入方面，马鞍山、合肥的城镇常住居民人均可支配收入位居全省前列，分别为45 108 元、41 484 元，而宿州、亳州等市的城镇常住居民人均可支配收入则位居全省后列，分别只有30 100 元、29 711 元， 只相当于马鞍山的66.7%、65.9%。 在农村常住居民人均可支配收入方面，马鞍山、芜湖的农村常住居民人均可支配收入位居全省前列，分别为21 267 元、20 649 元，而阜阳、宿州的农村常住居民人均可支配收入则位居全省后列，只有11 830 元、11 941 元， 仅为马鞍山的55.6%、56.1%（见下图3）。

图3 2018 年安徽省各市城乡居民人均可支配收入比较

表1 2018 年安徽省各市经济增长与产业结构比较

（三）产业结构不够完善

皖北的大部分地区，如阜阳、亳州、宿州等市的第一产业比重仍然较大（见表1），产业层次整体不高，产业发展既缺技术、更缺人才，工业基础较为薄弱，工业内部的煤炭、电力、化工、农副食品加工等资源性产业比重相对较大，高新技术产业和战略性新兴产业虽然增速较快，但规模仍较小，与合肥、芜湖等市还存在较大差距。 皖北地区的淮南、淮北等依托丰富的矿产资源而发展起来的资源型城市，由于对资源型产业形成了较强的依赖性，目前所面临的资源城市转型发展压力较大，接续替代产业的发展还较为缓慢，经济增长相对乏力。

（四）中心城市带动力弱

长期以来，皖北地区的城镇化发展水平和质量都不是很高， 缺乏具有较大带动辐射能力的大城市，区域中心城市能级不高、带动力不强。 近年来，尽管蚌埠、阜阳等城市得到了快速发展，但总体上看， 皖北各区域中心城市的经济体量与人口体量小，城市间的互联互通能力偏弱，缺少人员、货物、信息的高效流动快速通道，区域辐射能力有限。 皖北6 市的综合实力不仅在安徽省省内的16 个 地市中位次偏后， 而且在淮河生态经济带内25 个地市中也居于中后位。

表2 安徽省各地市创新能力比较

（五）生态环境矛盾突出

由于经济发展、资源利用、生态环保的行政分割管辖，皖北地区与淮河流域相关省市的生态环境共保共治机制尚未完全建立，生态环保压力与联防联控难度较大，淮河流域内工业污染、城市生活污水和农业面源污染问题仍较突出，淮河水生态系统破坏较为严重。同时，皖北地区部分城市如阜阳、亳州、淮北等市发展面临着水资源短缺矛盾，资源承载能力下降，经济绿色转型升级面临较大压力。

（六）区域创新能力不强

皖北地区是传统的农业地区，各市的经济基础薄弱，创新资源较少，除了蚌埠市的创新投入与产出水平高于全省平均水平之外，其他各市创新投入产出水平大多低于全省平均水平，区域创新驱动发展能力相对不足（见表2）。 相比之下，皖北各地市在创新投入及创新产出水平上与省内其他地市存在较大差距，如合肥、芜湖、马鞍山等市，由于经济基础好、科教资源丰富、产学研合作水平较高，各自的创新能力也较高， 创新引领带动作用较为明显。科技创新是经济发展的第一动力，在创新驱动发展战略背景下，皖北地区创新驱动能力不强状况势必会影响其经济发展潜力的提升，制约着经济高质量的发展步伐。

三、推进皖北地区经济高质量发展对策建议

淮河生态经济带国家战略有利于皖北地区在政策实施、跨区域重大工程建设、要素保障、体制创新等方面获得国家层面的支持，给皖北地区加快崛起进程，实现经济高质量发展带来战略新机遇。 对此，皖北地区应着力促进空间布局优化、创新协同发展、生态环境共治、公共服务共享，加快形成核心引领、板块联动、圈带互动、多点支撑的发展新格局，进一步推动经济高质量发展步伐。

（一）培育壮大城市群，增强中心城市的引领作用

积极实施城市群战略， 培育和壮大皖北城市群，不断提升城市群的影响力和区域竞争力，加快构建以皖北城市群为主体的城镇空间发展格局，将蚌埠、阜阳、淮南、淮北、亳州、宿州等城市培育建设成为区域性中心城市，增强各区域中心城市在皖北崛起与经济高质量发展中的引领带动作用，构建形成大中小城市协调发展的城镇体系。推动区域内外城市联动发展， 强化与长三角城市群、 皖江城市带、中原城市群等周边区域对接互动，抓住皖北整体加入长三角城市群的机遇， 增进与长三角城市群的分工协作关系， 积极参与长三角高质量一体化发展，着力吸引人口、产业聚集，引导资源型城市转型发展。

（二）强化创新引领，培育经济高质量发展新动能

深入实施创新驱动发展战略，充分发挥合芜蚌国家自主创新示范区在皖北创新驱动发展中的引领作用，系统推进全面创新改革试验，强化创新平台建设， 加强省内外高校与科研院所的合作交流，加大对区域内外创新资源的整合力度，围绕战略性新兴产业、主导产业，建设一批技术研发平台和产业创新联盟，构建以企业为主体、市场为导向、产学研深度融合的皖北区域创新体系。围绕产业链部署创新链，提高皖北科技成果的转化应用水平，加快产业园区转型，推动互联网、大数据、人工智能和实体经济的深度融合，以科技创新推进传统产业优化升级、培育战略性新兴产业，构建具有较强竞争力、富有特色的皖北现代产业体系。

（三）共抓大保护，共建共享完善流域治理体系

皖北地区应主动对接淮河生态经济带发展规划，把生态保护和环境治理放在重要位置，建立健全跨区域生态建设和环境保护的联动机制。优化整合高效利用淮河港口岸线资源，充分发挥淮河干流水道作用，加快推进淮河岸线开发、航道疏浚和港口建设，增强干流航运能力。 加大淮河干流及沿线地区生态系统保护和修复力度，提升生态系统质量和稳定性，构筑具有防洪、水土保持、水源涵养等复合功能的沿淮综合植被防护体系，不断改善淮河水生态环境。坚持生态优先、绿色发展，积极发展特色鲜明、布局合理、生态良好的现代皖北特色产业体系，大力发展绿色循环低碳经济，加快形成绿色发展方式和生活方式。

（四）培育接续替代产业，支持资源型城市转型

当前，淮南、淮北等资源型城市正在实施转型战略，转型压力较大，需要在省级层面上加大政策支持力度，积极培育接续替代产业，引领产业转型升级， 加快推动资源型城市转型和发展新优势再造。 以“三去一降一补”为切入点，深化供给侧结构性改革， 推动资源城市和独立工矿区的创新发展，聚焦发展短板，以化解过剩产能、壮大培育接续替代产业、完善城市功能、修复生态环境、保障改善民生为着力点，培育资源型城市发展新动能。 不断提高皖北资源型城市资源节约集约利用水平，积极提升接续替代产业比重，培育多元化产业体系，加快采煤沉陷区治理，改善矿山地质环境，健全基本公共服务体系， 构建形成资源开发与经济社会发展、生态环境保护相协调的基本格局。

（五）完善交通基础条件，增强皖北互联互通能力

加大交通基础设施建设投入，完善皖北地区交通网络体系， 有助于消除商品要素流通的空间障碍，增强区域互联互通能力，夯实皖北地区经济高质量发展基础条件。一是以完善快速客运铁路网为重点，推进皖北客运专线建设，提升改造既有普通铁路，加快城际铁路发展，构筑完善的铁路交通体系。 二是构建布局合理、结构优化的皖北公路交通网络体系。 统筹兼顾，完善路网布局、扩大覆盖范围、提升通行能力，构建布局合理、结构优化、安全便捷、 内通外联的皖北高等级公路网和农村公路网，重点实施农村道路畅通工程，实施农村公路生命防护工程、农村公路危桥改造。 三是构筑高等级航道网，积极发展现代航运服务业。 建设高等级航道、提升港口专业化水平，整合岸线、港口和配套资源，加快整治淮河干支流航道，优化沿淮港口功能布局，强化分工合作，实现错位、互补发展。

（六）创新完善支持政策，加快推进皖北崛起进程

安徽省近7 000 万人口， 近半分布在皖北，皖北地区生产总值占全省比重不足30%， 公共服务资源供给不足。在合肥都市圈、皖江城市带、皖南地区、皖北地区和皖西地区五个板块中，不同区位之间的经济总量、人均收入及产业发展都存在不平衡的问题，其中“皖北地区人均生产总值最低”［7］。 因此， 应不断完善和创新支持皖北发展政策体系，持续缩小南北发展差距，加快推进皖北崛起进程。 坚持新型工业化、城镇化、信息化、农业现代化同步发展，实施新一轮南北结对合作和园区共建，加大对皖北地区基础设施建设和基本公共服务的支持力度，提升基本公共服务均等化水平。依托商合杭高铁、淮北—宿州—阜阳城际铁路、合肥—宿州—青岛高铁、淮北—阜阳高速公路等重大工程，超前谋划沿线产业、 城镇布局， 完善皖北的产业发展基础设施和公共服务体系， 加快培育具有皖北地区比较优势的特色产业和新兴产业， 增强产业竞争力。