对招标投标制度评定分离改革的利弊分析

王 刚（深圳大学 土木与交通工程学院， 广东 深圳 518060）

0 引 言

自 20 世纪 80 年代以来，我国在建设工程领域推行招标投标制度已有 30 多年。招标投标制度的确立，以 1999年颁布《中华人民共和国招标投标法》为标志。日前，以评定分离为主要内容的招标投标制度改革呼声渐起，同时也出现了一些呼吁审慎改革的声音[1]。作为一名从事了 20多年评标工作的人员，笔者对评定分离这一问题有以下一些思考。

1 如何理解招标投标制度

起源于英国的现代招标投标，是一种工程、货物或服务的交易方式。它强调买方主动向不特定卖方发出信息，并以一定程序同时在卖方中确定交易对象，而不是买方分别向不同的特定卖方发出信息，先后通过谈判确定交易对象的交易行为。对于招标投标制度，可以从以下 3 个视角去认识理解。

1.1 市场竞争

招标投标是一种交易行为，存在买方和卖方。买方是理性人，希望自己的采购标的优质低价；卖方也是理性人，希望自己的产品或服务可以卖一个好价钱。值得注意的是，招标投标不是买方和卖方的竞争，竞争永远出现在买方与买方、卖方与卖方之间。市场中不止一个投标人，招标人通过投标人的竞争，选择一个自己心仪的、可靠的、能提供优质低价服务的投标人；市场中不止一个招标人，投标人也可通过招标人的竞争，选择一个自己认为收益大、风险低的项目去投标。

市场结构会对招标投标活动产生重要影响。如果某一地区或一段时间内，只有一个招标人或投标人，难免出现“客大欺店”或“店大欺客”的现象。这也就是经济学中的垄断，如我国一些政府投资管理公司或工务部门拥有较大的垄断力。在大多数情况下，我国建筑工程市场结构是一种垄断竞争的市场结构，与我们熟悉的服装、餐饮市场类似，充满着激烈竞争。根据新古典经济学理论，垄断竞争市场是一个零利润市场。招标投标活动，就是通过合理设计招标程序，实现市场的竞争功能。

垄断竞争市场的另一个特点是供给方通过强调其产品和服务的特色，形成其在竞争上的重要支撑。其实，建筑设计、施工及其他咨询企业，往往拥有自己的技术特长、专利和施工机械，并积累了一定的工程经验。招标人也有自己的偏好，可能常常选择某一类供应商，偶尔也会尝试另一类供应商。这也导致了建设项目招标投标的结果存在不确定性。

1.2 信息不对称

招标投标是一种信息交换机制。一方面，招标投标双方具有不平等的信息地位。其中的投标人属于信息不对称的优势方，比招标人更清楚自己的业务水平、拟投入的资源和工作努力程度；而招标人处于信息不对称的弱势方。另一方面，建设工程的交易不同于在服装店购买衣服。服装店购买衣服，购买者可直接试穿衣服并当场评判其质量及是否与自己的身材、气质相匹配；而建设工程是一种期货交易，其工作质量在达成交易并经过一段时间后方能得到招标人评判。

在信息经济学中，解决信息不对称问题主要有两种机制：筛选和发信号。筛选，是信息弱势一方通过程序使有信息一方披露私人信息的过程。投标人的资格审查就是一种筛选机制。招标人要求投标人提供自己的资质、业绩、技术水平、项目经理的资历等证明文件，以减少信息的不对称程度。发信号，是具有信息优势的一方主动展示自己私人信息的过程。如施工企业的技术标，就可被视为施工企业展示自己技术水平以获取招标人认可的一种信号。

1.3 交易成本

交易成本，是为完成交易而发生的搜寻交易对象、达成交易行为和监督交易执行的成本。招标投标制度是一种节约交易成本的制度。例如 A 某到市场买菜，为了找到好的交易对象，则需要花较多的时间去考察许多商贩的菜品质量和价格；而 B 某是一名食堂采购员，则可以通过公告表明自己需要采购的菜品数量和金额，吸引商贩提供样品和报价，以节约搜寻交易对象、达成交易行为的成本。

无论公开招标还是邀请招标，招标人都会要求投标人在规定的时间集中提供投标文件，无需舟车劳顿、分别考察投标人；而相对统一的施工或咨询服务合同，也节约了招标人和投标人的谈判成本。

2 如何理解评定分离

《中华人民共和国招标投标法》明确提出：“评标由招标人依法组建的评标委员会负责。评标委员会完成评标后，应当向招标人提出书面评标报告，并推荐合格的中标候选人。招标人根据评标委员会提出的书面评标报告和推荐的中标候选人确定中标人。招标人也可以授权评标委员会直接确定中标人。”《中华人民共和国招标投标法实施条例》提出：“评标完成后，评标委员会应当向招标人提交书面评标报告和中标候选人名单。中标候选人应当不超过 3 个，并标明排序。国有资金占控股或者主导地位的依法必须进行招标的项目，招标人应当确定排名第一的中标候选人为中标人。”考虑到我国社会投资项目不属于必须招标的范围，现行的招标投标制度实质上是评定合一的。

2015 年，广东省深圳市住房和建设局印发《关于建设工程招标投标改革的若干规定》，揭开了评定分离改革的序幕。文件中规定：“建设工程评标一般采用定性评审，评标委员会按照招标文件规定对各投标文件是否满足招标文件实质性要求提出意见，指出各投标文件中的优点和存在的缺陷、签订合同前应当注意和澄清的事项等，不对投标文件进行打分，不直接确定中标人。方案设计招标的评标委员会在对投标文件进行定性评审的基础上，采用记名投票方式对评审合格的投标人进行逐轮淘汰表决，直至达到招标文件规定的中标候选人数量，但数量不超过 3名。”“招标人应当按照充分竞争、合理低价的原则，……在评标委员会推荐的合格投标人中择优确定中标人。”总结为 8 个字：评定分离，定性评审。随后，江苏、四川、湖南、浙江等部分省跟进，评定分离改革如火如荼地开展起来了[2]。

套用美国学者阿尔钦的一句名言：评定分离决定了什么，远比其是怎样决定的重要。如果说招标投标制度是游戏规则，那么评标和定标就是关系胜败的准则。招标投标活动类似于奥运会的体育比赛，可以分为两个环节：获取参赛资格和比赛中取得名次。评定分离的本质就是将决赛时间从评标环节转移到定标环节，决定胜负的裁判权由评标委员会转移到了招标人手中。定性评审，意味着评标专家不能对投标人的投标文件进行排序，评标在某种程度上成为了资格审查的延续。招标投标可能比体育比赛更加残酷：取得亚军（未中标）没有意义，只有赢得冠军（中标）才意味着胜利。

3 评定分离改革的利与弊

如何看待评定分离的利弊呢？我们可以从以下 3 个视角进行分析。

3.1 市场竞争

评定分离改变了定标方式。表面上看，评定分离没有给招标投标竞争机制带来影响，但市场是一种激励机制：在评定合一的机制下，评标专家是随机抽取、匿名评审的，主观倾向性不强；而在评定分离机制下，招标投标活动成为一场公开姓名的阅卷活动，招标人拥有决定胜负的裁判权，其选择必然反映了他的主观偏好。

评定分离降低了招标投标的竞争程度。本来，招标人是人，有偏好无可厚非，对竞争的影响也偏中性；但投标人是和投标人竞争，当评定合一改为评定分离后，必然会重新评估自己中标的可能性，并调整其投标行为。鉴于招标人对信息公开的偏好，投标人一旦认为自己不符合招标人的偏好，就会放弃投标机会。这无疑减少了项目招标投标的市场竞争程度。通常，如果招标人采用票决定标法，即定标委员会以直接票决或者逐轮票决方式确定中标人，那么投标人往往会缺乏竞争积极性；如果采用票决抽签定标法，即从进入票决程序的投标人中，以投票表决方式确定不少于 3 名投标人，以随机抽签方式确定中标人，那么投标人的积极性就会较高。

3.2 信息不对称

评定分离降低了招标投标双方信息不对称的程度。通过资格审查文件和投标文件等信息筛选和发信号机制，招标人可以对投标人有所了解，但在我国诚信机制尚不完善、尚无对缺乏诚信的行为加以严厉惩处的情况下，招标人往往对陌生的投标人缺乏信任。另外，对于一些招标人而言，建设工程的招标活动是一次性行为；而有些投标人在进行建设工程投标时，如同旅游景点的商贩，深知游客很少反复交易，存在机会主义动机甚至欺骗行为。因此，评定分离，授予招标人相应的权利来选择自己相对熟悉、或由中间人介绍且中间人愿意承担一定担保责任的投标人，如同你可以在旅游景区选择品牌快餐或品牌超市购物一样。

信息不对称程度的下降，在促成了招标人与某些投标人在招标前沟通的同时，也滋长了违反“公平、公开、公正”原则的行为。评定分离有利于一些投标人更早地获得招标信息，及时了解招标人的偏好，从而在竞争中取得优势地位。例如，某招标人将招标信息提前通知给投标人，并告诉其哪些公司的履约评价较好，可以挂靠投标[3]。在评定合一的情况下，虽然有些投标人也可以提前获取招标信息，但因评标专家的随机抽取，那些提前获得内幕信息的投标人无法了解评标专家的偏好，降低了这些信息的价值，也就降低了投标人获取这些信息的动力。

3.3 交易成本

从招标人角度看，评定分离降低了交易成本。如前所述，招标投标的交易成本包括搜寻交易对象的成本、达成交易行为的成本和监督交易执行的成本。评定分离较评定合一的前两项成本差别不大，但第三项成本存在较大的差别。

通常来说，建设工程具有一次性、投资大且建设时间长的特征，如果招标人不能对工程建设过程进行有力的监控，就会面临较大的建设风险，即可能因此而付出如下一些更大的交易成本：一是因监控不力而造成的交易成本；二是因招标人本身缺乏专业能力，需要聘请更加专业的工程师履职而增加的交易成本；三是因招标人监督所聘工程师而产生的交易成本。通过评定分离，招标人可以选择熟悉自己工作流程的投标人，以降低上述交易成本的支出，其本质是一种“合作伙伴”建设模式。

从社会角度看，“合作伙伴”是需要维持的。如果未将价格作为主要的竞争准则，就必然会出现其他竞争准则。在评定分离的约束下，投标人为了维持与招标人的关系，要付出物质成本、人工成本甚至违法成本。由于所有投标人都会这样做，这些交易成本总数也是可观的。

4 结 语

凡有社会必有竞争，凡有竞争必有制度。制度的形成是为了减低租值消散，也就是以一种制度费用替代另一种制度费用[4]。以评定分离替代评定合一，对招标人的影响：其一，竞争水平下降，在一定程度上增加了招标人的建设成本；其二，降低了招标人因信息不对称而可能增加的沟通费用；其三，降低了招标人的交易成本，尤其是监督交易执行的成本。二减一增，且相关费用可能存在关联关系，不能简单相加，利弊无法直接推导得出。值得注意的是：信息费用和监督成本的下降意味着建设项目风险的降低，而风险和收益是反向的；竞争程度的下降会导致市场价格的上升，评定分离可能在一定程度上助推建设工程造价的上升。造价上升，是表示质量提高，还是仅仅是张五常教授提及的一种“造价”行为，尚无法判断。