高标准农田建设项目管理工作探讨

刘修明，刘翔鸿（.河南省洛阳市农业农村局， 河南 洛阳 4706；.建基工程咨询有限公司， 河南 郑州450004）

0 引 言

2016 年 3 月 8 日，习近平总书记在参加十二届全国人大四次会议湖南代表团的审议并听取了基层代表有关农业问题的意见建议后强调，要以科技为支撑走内涵式现代农业发展道路，实现藏粮于地、藏粮于技。“藏粮于地、藏粮于技”，是党中央对提高粮食产能、确保粮食安全的战略部署和时代要求。近些年来，中央及地方各级政府投入大量财政资金用于高标准农田项目建设，有力地促进了耕地保护、地力提升和产能提高，为确保国家粮食安全起到了“压舱石”的作用。

1 高标准农田建设项目实施现状

随着人民群众生活水平的不断提高，农村青壮年人口不断流向城市，农村留守人口老龄化趋势明显。加上耕地不连片、设施不完善、农业机械化程度不高等因素，出现了部分耕地无力耕种、随意耕种和“非农化、非粮化”甚至撂荒等现象。

近些年，自然资源部、国家发展改革委、水利部、财政部等部门分头实施了诸如土地整治、千亿斤粮食、农田小水利和农业综合开发等具有高标准农田建设性质的类似项目，对提升粮食产量、加强 18 亿亩耕地保护起到了积极推动的作用。由于各部门之间缺乏统一有效的协调机制，出现了个别项目区重叠或重复投资、项目区范围大而有效治理面积偏小、工程设施技术含量偏低、区域内工程配套率低、工程效益发挥有限等弊端。

机构改革后，政府为了进一步提高粮食产量，遏制耕地“非农化”防止耕地“非粮化”，把稳定粮食生产、确保粮食安全上升到国家战略高度，大力推进高标准农田建设，将高标准农田建设项目统一归口到各级农业农村部门实施。2019 年 11 月 21 日，国务院办公厅发布《关于切实加强高标准农田建设提升国家粮食安全保障能力的意见》（国办发 [2019] 50 号）；2020 年 11 月 12 日，李克强总理在主持召开全国冬春农田水利暨高标准农田建设电视电话会议时，要求各地要对高标准农田建设加强财政资金保障，确保国家粮食安全；2020 年 12 月 16 日至 18 日中央经济工作会议把加强高标准农田建设、加强农田水利建设作为重点任务；2020 年 12 月 28 日至 29 日，中央农村工作会议再次强调，加快推进高标准农田建设，加大农田水利建设力度。2021 年是“十四五”规划开局之年，中央一号文件提出要采取“长牙齿”的措施，落实最严格的耕地保护制度，建设 1 亿亩旱涝保收、高产稳产高标准农田。不久前闭幕的 2021 年两会又重点提出：坚持农业农村优先发展，严守 18 亿亩耕地红线，实施高标准农田建设。

2 高标准农田建设项目实施中存在的问题

高标准农田建设项目涉及农业、水利、电力、交通、市政公用、土木及设备安装等多个专业，项目种类多、内容繁杂，不同类别的项目又具有各自不同的要求；建设单位人员编制不足，尤其是专业人员不能满足工程管理的需要。由于目前大部分地区农村耕地仍然是农户承包制，建设单位仅有的人员需要把大部分精力投入到乡镇、村组甚至农户的工程占地协调工作当中；勘察设计单位勘察不详、专业工程施工图达不到应有的设计深度；施工单位质量管理体系不健全，对工程质量不能进行有效自我管控；工程监理单位缺乏有效的监管手段和高度的自律意识，投入专业人员少，不能对工程质量严格监控；第三方复核单位对复核工作抱有应付心理。此外，各地采用的专业工程质量标准不一，工程资料的编制和组卷师出多门。

（1）勘察设计单位达不到应有的深度，缺乏严格的图纸评审或审查程序。设计图纸的深度直接影响工程质量、使用功能和使用年限。很多农用机井工程，由于设计人员既未进行详细的现场勘察，也未向项目所在村组有关人员了解情况，而是直接按规划图确定机井位置，成孔达到设计深度后却发现无水或水量不能满足使用要求，只能加深或更换位置重新施工。由于缺乏严格的图纸评审或审查程序，很多项目未进行施工图设计，如钢筋混凝土蓄水池工程，设计图纸既不标注混凝土抗渗等级、迎水面按普通混凝土设计钢筋保护层厚度，也不注明池底与池壁混凝土须一次性浇筑；在池底与池壁混凝土不能进行一次性浇筑的情况下，未说明施工缝该如何留设、施工缝处该如何止水。施工单位为便于现场施工，不惜违反强制性条文，直接将池底与池壁混凝土分 2 次浇筑，在满水试验时，蓄水池根部多处渗漏；有些高位地上水池本来无需设置顶盖，设计单位不仅设计了顶盖，还设计为无梁顶板，既增加了施工难度，又浪费了许多投资。

（2）施工单位对工程质量自控不严。由于高标准农田建设涉及专业较多且相互交叉，施工标段不易划分。若按专业划分标段，则每个施工标段工程可能会遍布多个村镇，这虽然有利于招到专业的施工队伍，但一个施工单位需要协调多个地方的人员。若按村镇区域划分标段，则每个施工标段可能会包含多个专业，施工单位资质和技术力量不能满足工程需要。由于高标准农田项目施工技术含量并不高，施工单位资质要求级别低，施工单位不愿意投入技术力量，不必说投标文件里承诺的管理人员不到场，哪怕最起码的项目经理和质检员也不配备，而是直接委托当地人员管理。在这种情况下施工单位必然不会采取有效的管理措施，也无法对工程质量实施自控，往往会放任工人偷工减料。例如笔者在检查一个灌溉工程时发现：地埋管与出水口连接立管未按设计要求做水泥土和混凝土保护，出水口不稳固（一旦一个出水口损坏，直接导致多个出水口无法使用）；由于设计出水口过密，有施工单位工人省工作假，不将出水口与地埋输水主管连接；田间道路工程不设置胀缝，导致路面横断、灰土路基灰剂量和压实度达不到设计要求。

（3）监理单位对工程质量监控不力。长期以来，我国的监理制度具有特殊性，和工程建设的其他参建方一样受建设行政主管部门监督管理，导致很多监理单位缺乏契约意识。在高标准农田建设项目监理过程中，监理单位无行政主管质量监督部门监管，对人员、器具的投入与投标承诺出入较大。笔者在检查中发现：现场专业监理人员配备不足，甚至无一人是投标承诺人员，无证上岗、代签、越权签字、该旁站的关键工序和重点部位不旁站等现象极为普遍。

（4）第三方复核单位起不到应有的作用。随着“放管服”改革的持续深化，多地试行政府购买社会服务，第三方应运而生，但第三方资质和人员资格要求及相应的责、权、利，尚无具体的指导性或推荐性的标准可依。目前很多建设单位引入的不是第三方巡查，而是第三方复核，甚至是受业主委托对项目进行初步验收，与监理单位的投资控制和质量控制工作极具重复性。这就造成第三方复核单位不再进行严谨的质量与工程量的核查，往往照抄监理单位的数据。可想而知，这样的第三方在工程监管中起不到任何作用。

（5）工程资料不同步，档案管理混乱。目前高标准农田建设项目普遍存在工程资料不同步、档案管理混乱的问题。参建单位自身原因是主观因素，但客观因素的影响也很关键。前些年，农业建设项目多部门立项，各自为政，分别制定了相应的工程质量验收标准和规程。据了解，2020 年以前项目采用最多的是原国土资源部于 2013 年发布实施的 TD/T 1013—2013《土地整治项目验收规程》、TD/T 1041—2013《土地整治工程质量检验与评定规程》和TD/T 1042—2013《土地整治工程施工监理规范》。原农业部于 2009 年发布实施的 NY/T 1717—2009《农业建设项目验收技术规程》已不能与现行的相关专业规范相适应，而《农业建设项目验收技术规范》至今尚未正式发布实施。近日，河南省洛阳市农业农村局组织有关专家，就国家标准《农业建设项目验收技术规范（征求意见稿）》进行了研讨，认为新规范更具全面指导性，决定在 2021 年全市农业建设项目的各阶段档案资料管理和验收工作上，参考、执行《农业建设项目验收技术规范（征求意见稿）》的相关规定。

3 创新高标准农田建设管理模式的政策引领

3.1 工程建设采用工程总承包（EPC）模式

2003 年原建设部发布《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》（建市［2003］30 号），明确了工程总承包的基本概念和主要方式。工程总承包是指工程总承包企业受业主委托，按照合同约定对工程项目的勘察、设计、采购、施工、试运行（竣工验收）等实行全过程或若干阶段的承包。工程总承包企业按照合同约定对工程项目的质量、工期、造价等向业主负责。

2014 年 7 月 1 日，住建部印发《关于推进建筑业发展和改革的若干意见》（建市［2014］92 号）提出：“加强勘察设计质量监管，加大工程总承包推行力度。倡导工程建设项目采用工程总承包模式，鼓励有实力的工程设计和施工企业开展工程总承包业务。”

2016 年 5 月 20 日，住建部印发《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》（建市［2016］93 号）要求：“建设单位在选择建设项目组织实施方式时，优先采用工程总承包模式。”

2017 年 2 月 21 日，国务院办公厅印发《关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发[2017]19 号）明确要求：“加快推行工程总承包。政府投资工程应完善建设管理模式，带头推行工程总承包。同时也鼓励投资咨询、勘察、设计、监理、招标代理、造价等企业采取联合经营、并购重组等方式发展全过程工程咨询，政府投资工程应带头推行全过程工程咨询。”

3.2 工程管理采用全过程工程咨询模式

所谓全过程工程咨询，就是工程咨询企业为项目决策、招标代理、勘察设计、造价咨询、工程监理、项目管理、竣工验收和运营维护等各个阶段的全生命周期或若干阶段、若干专业提供咨询服务。

当前我国开展全过程工程咨询尚处于初级实施阶段。国办发 [2017] 19 号文件要求培育全过程工程咨询企业，2017 年 5 月 2 日住建部为贯彻落实文件精神，发布了《关于开展全过程工程咨询试点工作的通知》（建市 [2017]101 号），选择 8 省（直辖市）及 40 家企业开展全过程工程咨询试点；2019 年 3 月 15 日国家发展改革委和住建部联合印发《关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》（发改投资规 [2019] 515 号），将全过程工程咨询工作推向高潮。

4 采用 EPC 和全过程工程咨询模式的有利之处

4.1 有利于规避或降低建设单位为首要责任人的风险

采用 EPC 和全过程工程咨询模式，能够有效克服建设项目“多标段、小合同额、管理分散、专业交叉”等弊端。

（1）EPC 单位资质高，管理制度健全，技术力量雄厚，不仅能最大限度地处理勘察、设计、采购、施工、试运行（竣工验收）等内部关系，而且注重各专业工作的衔接与互补。既注重项目的工程实体质量、使用功能和档案资料管理等的微观质量，更重视建设品质等的宏观质量。在强化自控以减少甚至杜绝质量和安全事故的同时，还能充分发挥承包商自身的主动性、积极性和创造性，促进新技术、新工艺和新方法的应用。从而规避或较大程度地降低建设单位主体责任风险。

（2）在由 1 家（或联合体）单位提供全过程工程咨询服务的情况下，由于咨询服务覆盖全过程，各阶段的工作服务内容都已整合，全过程工程咨询服务单位可采取限额设计、优化设计和精细化管理等措施降低“三超”风险。这既有利于实现全过程投资控制，更有利于保障工程质量和施工安全。作为项目的主要参与方和负责方，全过程咨询服务单位也势必会凭借自身的专业技术和管理优势，提前预防和弥补以前的单一服务模式下可能出现的管理疏漏和质量缺陷，从而大幅度减少业主的日常管理工作和人力资源投入。

4.2 有利于缩短建设工期

在传统的工程建设程序中，勘察、设计、造价、工程管理、监理、施工和第三方等是分开招标的，需要多次执行招标投标流程，包括发布公告、招标、评标、定标，多轮合同谈判和签订等，工程建设前期工作持续时间长且合同关系繁杂。高标准农田建设项目季节性强，可能因前期工作时间的拖延而错过施工的最佳时间，不得不仓促上马。若采用 EPC和全过程工程咨询模式，只需要 2 次招标；若将 EPC 和全过程工程咨询作为 2 个标段，只需要 1 次招标。这既可减少传统模式繁多的招标次数和缩短冗长的期限，又能克服勘察、设计、造价、招标、监理和施工等参建单位责任分离、相互脱节的矛盾，有效优化项目管理组织结构和简化合同关系，从而达到缩短项目建设工期的目的。

4.3 有效避免因众多管理关系伴生的廉洁风险，减少违法违规的行为

工程建设领域本身就是腐败的“重灾区”。高标准农田建设项目资金密集，管理和协调工作涉及市、县、乡、村多个层面，而目前的管理模式势必会造成管理环节多、项目划分标段小而多、队伍成分复杂的局面，也更容易产生权钱交易、领导打招呼中标、暗箱操作、挂靠资质投标、围标、串标等违法违规现象。项目落实到地方后，由于标段小，承包企业实力不强，导致地方基层阻工、强揽小段分包或承包商被迫非法转包。EPC 总承包商和全过程工程咨询单位承揽业务靠的是企业的综合实力，不用挂靠资质，也无需领导安排中标，更没必要靠冒违法违规风险强揽业务。同时，EPC 总承包商和全过程工程咨询单位承揽到业务以后，因当地人根本无法满足大企业的管理要求而无需担忧地方阻工、强揽小段分包和承包商被迫非法转包等情况的发生。

5 结 语

县（区）农业农村部门既是政府职能部门，又是高标准农田项目的建设单位，加之外部协调工作量非常大，并且不能配齐各专业的技术人才，因而无法对建设程序和工程质量进行有效监督。若委托第三方对项目进行核查或初步验收，其作用和效果未必理想。笔者认为：EPC 和全过程工程咨询是国际、国内工程建设领域的先进管理模式，高标准农田建设项目应当积极推行。届时，项目实施单位可以把有限的人力投入到外部协调工作中；项目批准单位可以组建专业人才库，需要时随机从专业人才库中抽调专家对工程的质量、进度和资金使用进行监督和参与竣工验收工作。